ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00874/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.133218/2021-86
INTERESSADOS: MG/MPOG/SPU/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. GESTÃO DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE EM PROCESSO DE DESAPROPRIAÇÃO IMÓVEL POR UTILIDADE PÚBLICA COM BASE NO DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941.
I) Proposta de aquisição de parcela de área de imóvel adquirido em Ação de Desapropriação por Utilidade Pública, com base no Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941.
II) Deferimento de Imissão Provisória na posse, com notícia de trânsito em julgado de sentença constituindo definitivamente a titularidade do domínio em nome da expropriante.
III) Necessidade de instrução do processo administrativo com as peças processuais essenciais para a compreensão dos limites da demanda, como petição inicial, sentença e acórdão, assim como necessário parecer de força executória da decisão proferida pelo órgão de representação judicial da União, no caso, a Procuradoria da União que atua no foro em que foi processada a ação de desapropriação (PU/MG).
IV) Caracterização da tredestinação lícita em relação à parte do imóvel que contará com destinação diversa da do anteriormente prevista no ato de desapropriação, condicionada à demonstração das razões exclusivamente de interesse público.
V) Impossibilidade de ocorrência de retrocessão se o imóvel já foi incorporado ao patrimônio da União.
VI) Fundamento Legal: Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941, art. 519 do Código Civil e art. 17 da Lei nº 8.666, de 1993.
VII) Recomendação de complementação da instrução na forma relatada neste parecer jurídico.
I - RELATÓRIO
1. A Superintendência do Patrimônio da União em Minas Gerais - SPU/MG encaminha o presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar no 73, de 10 de fevereiro de 1993 , que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e VI, do Ato Regimental n.º 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, combinados com o art. 38 da Lei nº 8.666,de 1993.
2. Os autos foram instruídos com os seguintes documentos:
18834012 Proposta de Aquisição de Imóvel
18834014 Proposta de Aquisição de Imóvel
18834017 Proposta de Aquisição de Imóvel
18834018 Proposta de Aquisição de Imóvel
18834020 Proposta de Aquisição de Imóvel
18834268 Proposta de Aquisição de Imóvel | Notificação 13011
18848865 Despacho
19782785 Espelho SPIUnet RIP Utilização 4123 00411.500-4
19782818 Espelho SPIUnet RIP Utilização 4123 00412.500-0
19783496 Ofício 285704
19788445 Matrícula nº 35.406 do 2º CRI de BH/MG
19788463 Ofício 285960
20132085 Ofício SJMG-DIREF 648/2021
3. Trata-se de processo administrativo em que se discute a possibilidade jurídica de alienação de imóvel em que a União foi imitida na posse provisória no curso da Ação de Desapropriação por Utilidade Pública, processada sob o nº 2004.38.00.000085-4 pelo Juízo da 19ª Vara Federal de Belo Horizonte/MG, para que o imóvel fosse destinado à construção de Sede da Justiça Federal em Minas Gerais (SEI n°18848865).
4. A consulta do órgão assessorado tem por fundamento as considerações e indagações do OFÍCIO SEI Nº 285960/2021/ME (SEI nº 19788463):
"(...) Assunto: Possibilidade de alienação por venda de imóvel após imissão na pose.
Cuidam o presente processo administrativo de uma Proposta de Alienação de Imóvel da União - PAI (SEI ME nº 18834012) para o bem descrito como Lote 1 da quadra 85, área total de 17.705,00 m², situado na margem da MG 030, bairro Belvedere, em Belo Horizonte/MG, objeto da matrícula nº 35.406, do 2º Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Belo Horizonte/MG (SEI ME nº 19788445).
Considerando que consta no Registro nº 8 da referida matrícula, averbado em 28/10/2011, que o Juiz Federal da 19ª Vara da Seção Judiciária de Minas Gerais, mediante processo 2004.38.000085-4, providenciou a imissão provisória da União na posse desse imóvel, gostaríamos de saber se é juridicamente viável alienar por venda (após o devido procedimento licitatório) tal bem considerando essa situação. " (...)
5. Na oportunidade do Despacho s/n de 21/09/2021 (SEI n° 18848865), a SPU/MG informa que
“o imóvel oriundo de desapropriação pelo Processo Judicial 2004.38.00.000085-4, emitido Imissão Provisória na Posse em nome da União.”
6. Os autos não foram instruídos com as peças processuais essenciais para análise detalhada das peculiares que cada caso concreto requer, como petição inicial, sentença, acórdão em remessa necessária e parecer de força executória do órgão de representação judicial da União com atuação na Seção Judiciária onde foi processado o feito.
7. Não obstante, em consulta processual ao site do Tribunal Regional Federal da 1ª Região consta o registro de "trânsito em julgado em 24/03/2017".
8. O imóvel sob a gestão do órgão assessorado foi objeto da Ação de Desapropriação por Utilidade Pública, processada sob o nº 2004.38.00.000085-4 pelo Juízo da 19ª Vara Federal de Belo Horizonte/MG para ser destinado à construção de Sede da Justiça Federal em Minas Gerais (SEI n°18848865).
9. Pelo OFÍCIO SJMG-DIREF 648/2021(SEI nº 14399272), a Juíza Federal Diretora do Foro informa que
"...permanece o interesse desta SJMG na fração remanescente do imóvel descrito como Lote I da quadra 85, situado na margem da MG 030, bairro Belvedere, em Belo Horizonte.
Envidaremos esforços a fim de viabilizar os recursos orçamentários necessários à execução do empreendimento pretendido por esta Seccional." (grifo e destaque)
10. Por fim, informa a área técnica do órgão assessorado, no item 4 do OFÍCIO SEI Nº 285704/2021/ME (SEI n° 19783496) que
"... do total da área do imóvel, uma fração de 9.955,00 m² foi cedida provisoriamente ao DNIT para instalação do ramal de ligação das Rodovias BR 356 e MG 030, inserido no denominado Complexo do Portal Sul de Belo Horizonte." (grifo e destaque)
É o relatório.
II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
11. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
12. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
13. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
14. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).
15. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
16. Em consequência, esta análise limita-se tão somente a prestar orientação jurídica acerca da juridicidade de eventual alienação de parcela de imóvel adquirido mediante procedimento de desapropriação, posto que não é atribuição do órgão de consultoria apreciar as questões de interesse e oportunidade do ato que se pretende praticar, visto que são próprias da esfera discricionária do Administrador, bem como aquelas relativas à matéria eminentemente técnica (não jurídica). Nesse sentido, o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União dispõe que:
"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico, deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".
III - FUNDAMENTAÇÃO
17. Sobre a desapropriação por utilidade pública, dispõe o DECRETO-LEI Nº 3.365, DE 21 DE JUNHO DE 1941:
"Art. 5o Consideram-se casos de utilidade pública:
a) a segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais; (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
§§ 2º ao 3º. Omissis." (grifos e destaques)
18. Ao pontuar os diversos aspectos do instituto da Desapropriação Fernanda Marinela define “tredestinação” como
“a realização de um ato administrativo com destinação desconforme com o plano inicialmente previsto. Considera-se tredestinação lícita quando, apesar da mudança, persistir uma razão de interesse público para justificar o ato. Sendo assim, o bem expropriado deve ser aplicado para os fins previstos na desapropriação, sob pena de retrocessão, ou de nulidade, por desvio de finalidade.”[MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 14ª ed. São Paulo: Saraiva, 2020, p. 942] (grifos e destaques)
19. Se porventura o Poder Público não destinar o imóvel conforme assinalado no ato expropriatório, tampouco destinar o bem a outra finalidade pública, surge para o expropriado o direito de retrocessão da coisa. A propósito, diz o art. 519 do Código Civil, ao disciplinar a preempção ou preferência:
“Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.”
20. Portanto, a licitude da tredestinação dependerá da motivação nos autos do processo administrativo das razões de interesse público que levaram o administrador a dar ao bem fim diverso do alegado na desapropriação, a afastar qualquer eventual alegação judicial, em ação de retrocessão, de desvio de finalidade da utilização do imóvel.
21. Nesse sentido, jurisprudência do STJ, conforme decorre do teor da ementa abaixo:
“DIREITO ADMINISTRATIVO E CIVIL. AÇÃO DE RETROCESSÃO, COM PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE NULIDADE DE ESCRITURA PÚBLICA DE DESAPROPRIAÇÃO DE IMÓVEL LOCALIZADO NO MUNICÍPIO DE SÃO LUÍS/MA. PRETENSÃO FULMINADA PELA PRESCRIÇÃO DECENAL, CONFORME PROCLAMARAM AS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS. INSURGÊNCIA RECURSAL CONDUCENTE AO RECONHECIMENTO DE QUE A ACTIO NATA, QUALIFICADA PELO DESVIO DE FINALIDADE DE DESAPROPRIAÇÃO QUANDO DA VENDA DO IMÓVEL PELO PODER PÚBLICO À CONSTRUTORA LUA NOVA INDÚSTRIA E COMÉRCIO LTDA, OCORREU EM SETEMBRO/2011, OCASIÃO EM QUE AINDA ESTAVA VIGENTE O PRAZO DE PRESCRIÇÃO, INICIADO EM DEZEMBRO/2001. O TRIBUNAL A QUO, COM BASE NA MOLDURA FÁTICO-PROBATÓRIA QUE SE DECANTOU NO CADERNO PROCESSUAL, IMPERMEÁVEL A ALTERAÇÕES EM SEDE DE RECORRIBILIDADE ESPECIAL, VERIFICOU NÃO HAVER NOS AUTOS QUALQUER OUTRA DATA QUE INDICASSE O SUPOSTO DESVIO DE FINALIDADE NA UTILIZAÇÃO DO BEM DESAPROPRIADO E QUE, POR ISSO, O PRAZO PRESCRICIONAL FLUIU SEM INTERRUPÇÕES. PARECER DO MPF PELO DESPROVIMENTO DO RECURSO. RECURSO ESPECIAL DO AUTOR DA AÇÃO DESPROVIDO.
1. O instituto da prescrição, nos dizeres do Mestre ANTÔNIO LUÍS DA CÂMARA LEAL, tem por efeito direto e imediato extinguir ações, em virtude do seu não exercício durante um certo lapso de tempo. Sua causa eficiente é, pois, a inércia do titular da ação, e seu fator operante o tempo (Da Prescrição e da Decadência. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 8).
2. É bem verdade, por um lado, que o Aresto recorrido considerou a data da efetivação da expropriação como o termo inicial para a veiculação de pretensão fundada em retrocessão, ao passo que o entendimento jurisprudencial desta Corte Superior se ancora na tese de que nasce o direito quando há o desvio de finalidade. Precedente: REsp. 868.120/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, DJ 21.2.2008.
3. Na espécie, contudo, o Tribunal a quo, ao analisar os fatos e as provas que de se decantaram no caderno processual, impermeáveis a alterações em sede de recorribilidade especial, deixou consignado expressamente que não há nos autos qualquer outra data que indique suposto desvio de finalidade da utilização do bem em litígio, sendo forçoso reconhecer, no caso em apreço, que a prescrição consumou-se em dezembro de 2011, pois somente em junho de 2012 é que foi proposta a presente demanda (fls. 691).
4. Assim, desfecho outro não há ao presente caso senão o reconhecimento do fluir irreparável do tempo, com a consequente pronúncia da prescrição, pois, à míngua de elementos indicativos nos autos de que houve desvio de finalidade na utilização do imóvel desapropriado, conforme proclamaram as Instâncias Ordinárias, não se pode dizer que o Aresto da Corte Maranhense - ao considerar integralmente fluído o prazo decenal da pretensão à retrocessão - vulnerou a dicção do art. 189 do CC/2002 (princípio da actio nata), motivo pelo qual não merece reproche algum.
5. Parecer do MPF pelo desprovimento do Apelo Nobre. Recurso Especial do Autor da Ação desprovido.
Acórdão
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, negar provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr. Ministro.
Relator.
Os Srs. Ministros Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina (Presidente), Regina Helena Costa e Gurgel de Faria votaram com o Sr. Ministro Relator.
Assistiu ao julgamento o Dr. RAFAEL SALES TOSCANO, pela parte RECORRIDA: CONSTRUTORA LUA NOVA INDÚSTRIA E COMÉRCIO LTDA.” (REsp 1600901/MA, STJ – Primeira Turma, rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgamento 15-09-2016, DJe 29-09-2016)
22. Na oportunidade em que mencionou o REsp 868.120/SP, citado como precedente na ementa do acórdão acima, Marinela prossegue no sentido de que
“... é possível concluir que a retrocessão, enquanto direito real que garante ao particular o direito de exigir o imóvel expropriado de volta, só se caracteriza quando o Estado não der a destinação determinada no ato expropriatório e também não atender a outra finalidade pública. Nesse caso, pode o particular pedir o bem de volta, salvo se ele já estiver incorporado ao patrimônio público, o que impossibilita pelo art. 35 do Decreto-Lei n. 3.365/41, resolvendo a situação com a cominação de perdas e danos.” [2020, p. 944] (grifos e destaques)
23. Em razão, mantido o interesse formal da Seção Judiciária de Minas Gerais quanto a construção de sua sede, a ser edificada em parte da área desapropriada, em fase de captação de recursos para tal (SEI nº 14399272), não se configura desvio de finalidade do ato expropriatório a demora quanto ao início da edificação.
24. Tampouco, a destinação da "fração de 9.955,00 m² do total da área do imóvel ao DNIT, para instalação do ramal de ligação das Rodovias BR 356 e MG 030, inserido no denominado Complexo do Portal Sul de Belo Horizonte" (SEI n° 19783496) poderá pela ótica da doutrina e da jurisprudência, ser considerada ilícita, posto que mantida a razão de interesse público o melhoramento de vias públicas e estradas de rodagem, embora à parte da área desapropriada tenha sido dado fim público diverso do consignado no decreto expropriatório.
25. Já quanto a área remanescente do imóvel, é a que parece ser o alvo da Proposta de Aquisição de Imóvel Protocolo nº 19739.133218/2021-86 pelo particular interessado (SEI nº 18834268), uma vez incorporada ao patrimônio da União, não poderá ser contemplada em retrocessão ao expropriado, como já registrado em citação anteriormente, devendo o Gestor de Patrimônio, ao proferir seu juízo exclusivo de conveniência e oportunidade, apresentar a justificativa contendo as razões de interesse público para a alienação da área adquirida compulsoriamente do particular expropriado.
26. Quanto a situação de imissão provisória na posse arguída pela área técnica da SPU/MG, em consulta ao site do Tribunal Regional Federal da 1ª Região vê-se que consta o registro de "trânsito em julgado em 24/03/2017", de sentença registrada em 23/04/2010, constituindo definitivamente a titularidade do domínio em nome da expropriante. Veja-se:
"23/04/2010 Sentença
julgo procedente o pedido e constituo definitivamente em nome da expropriante a titularidade do domínio do imóvel desapropriado Condeno a expropriante ao pagamento da justa indenização no valor de R 1600000000 dezesseis milhões de reais devendo a diferença entre o depósito oferecido e o valor do bem ser corrigida monetariamente índices oficiais da Justiça Federal desde a data da avaliação do imóvel 15122004 e acrescida de juros compensatórios de 12 doze por cento ao ano a partir da data da imissão provisória na posse 14012004 Os juros de mora de 6 seis por cento ao ano apenas incidirão se for o caso a partir do dia 1ª primeiro de janeiro do ano seguinte àquele em que o pagamento deveria ter sido efetuado nos termos do art 100 da CF/88 art 15B do Decreto-Lei 336541 Condeno a expropriante ao ressarcimento das custas processuais e ao pagamento dos honorários advocatícios estes que fixo em 1 um por cento da diferença entre o preço ofertado e o valor do bem art 27 1º do Decreto-Lei 336541 Registre-se Publique-se Intimem-se
08/07/2010 Ato Ordinatório
2 Sendo tempestivo o recurso e tendo sido recolhidas as custas não sendo o caso de aplicação do art 520 segunda parte do CPC fica recebida a apelação nos efeitos devolutivo e suspensivo art 520 primeira parte do CPC e art 6º parágrafo 2º da Portaria 0062010 Vista à parte recorrida para apresentação de contrarrazões no prazo legal"
[BRASIL. Tribunal Regional Federal da Primeira Região. Sentença. Ação de Desapropriação por Utilidade Pública 2004.38.00.000085-4. Juiz Marcelo Aguiar Machado - 19ª Vara de Belo Horizonte. Disponível em: https://processual.trf1.jus.br/consultaProcessual/processo.php?secao=MG&proc=200438000000854&seq_proc=1. Acesso em 19/11/2021]
27. Sendo assim, considerando que o andamento junto à pagina do TRF informa da superveniência de sentença que "constituiu definitivamente em nome da expropriante a titularidade do domínio do imóvel desapropriado", necessário que o órgão assessorado instrua os autos administrativos com as peças processuais essenciais para a compreensão dos limites da demanda (petição inicial, sentença, acórdão), assim como necessário parecer de força executória da decisão proferida pelo órgão de representação judicial da União, no caso, a Procuradoria da União que atua no foro em que foi processada a ação de desapropriação (PU/MG).
IV - CONCLUSÃO
28. Em face do exposto, abstraídos os aspectos técnicos, operacionais, os relativos à disponibilidade orçamentária e execução financeira e os referentes à conveniência e oportunidade, os quais não se sujeitam à competência do órgão consultivo, opina-se pela possibilidade jurídica, em tese, a depender da complementação da instrução recomendada no item anterior, de alienação de parcela da área desapropriada, sob o juízo de conveniência e oportunidade do Gestor Público, com a recomendação de que seja demonstrado nos autos que o ato de alienação será o mais adequado para atender ao interesse público, observados os princípios licitatórios.
Brasília, 18 de novembro de 2021.
LEANDRA MARIA ROCHA MOULAZ
ADVOGADA DA UNIÃO - OAB / ES 7.792
Mat. 13326678
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739133218202186 e da chave de acesso 4e91b416