ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
PARECER N. 891/2021/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
PROCESSO N. 04926.000907/2012-30
ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
EMENTA:
I) DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA;
II) Doação com encargo de imóvel da União para fins de uso como moradia, em programa de regularização fundiária de interesse social. Direito à moradia das ocupantes. Necessidade de comprovação de renda familiar mensal não superior a 5 (cinco) salários mínimos e não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.;
III) Fundamento Legal: Art. 31, V, parágrafo 4º, incisos I e parágrafos 5º, incisos I e II, da Lei 9.636/1998. Portaria GM/MPOG nº 54, de 22 de fevereiro de 2016. Art. 2º, inciso I, c/c Art. 76, inciso I, alínea "b", da Lei 14.133/2021 ou Art. 17, inciso I, alínea "f" da Lei 8.666/1993;
IV) Competência dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionadas para análise e deliberação de alienação de imóvel de domínio (propriedade) da União. Artigo 3º, inciso II, da Portaria SPU/SEDDM/ME nº 8.727, de 20 de julho de 2021, alterada pela Portaria SPU/SEDDM/ME nº 11.115/2021. Atentar para necessidade de deliberação por GE-DESUP-2;
V) Necessidade de consulta ao IPHAN;
VI) Análise da minuta de contrato de doação com encargo;
VII) Possibilidade de prosseguimento, desde que atendidas as recomendações deste Parecer.
I - RELATÓRIO
Trata-se de consulta formulada , nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal no 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental no 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União.
A consulta tem por escopo nortear a SPU/MG acerca da análise da minuta de contrato de doação com encargo da União a particulares, caracterizado como imóvel situado na Rua Ernani dos Santos Bastos (antiga Rua do Pontilhão), nº 425, com 550 m², Matrícula 5119, perante o Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palma, Município de Palma/MG e inscrita sob RIP nº 4933.00007.500-6 (4812856 e 4812863), com a finalidade exclusiva de destinação à moradia familiar, , em favor de Maria Auxiliadora da Silva
O processo foi acessado mediante link ao Sistema SEI, contante da Seq. 03 do Sapiens: https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=1516334&infra_hash=81439af8e2206c4f416ebecec3c68bbc . Para facilitar a compreensão do Administrador, que é o destinatário desta manifestação, as referências observarão a numeração documental do SEI, sempre que possível.
Os autos foram objeto de análise, através do PARECER N. 569/2021/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (17396788). A manifestação jurídica foi favorável à rescisão do Contrato de e TPU Nº 8/SR-3/81 - SARP L-BR-0068-A (16660284).
O aludido Contrato foi rescindido (17768393).
Trata-se agora de doação para fins de regularização fundiária de beneficiária de baixa renda.
Constam dos autos os seguintes documentos no Sistema SEI, no que concerne à doação pretendida, após a referida rescisão da permissão de uso:
Processo / Documento | Tipo | Data | Unidade | |
---|---|---|---|---|
17396788 | Parecer nº 569/2021/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU | 22/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17512054 | E-mail - solicita prorrogação de acesso externo | 26/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17512116 | E-mail - encaminha comprovantes de pagamento | 27/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17512165 | Comprovante de Pagamento | 27/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17512214 | Despacho | 27/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17523207 | Minuta de Termo de Contrato | 28/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17523783 | Parecer 11422 | 28/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17559644 | E-mail solicitando assinatura do Termo | 29/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17560561 | Anexo do e-mail - Termo de Rescisão | 29/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17560584 | Despacho | 29/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17696392 | Comprovante de Pagamento - DARF | 04/08/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17711859 | Demonstrativo SARP 0068-URCAM | 04/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17711902 | Demonstrativo SARP 0068-URCAM | 04/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17712151 | Demonstrativo SIPAC - CPF 437.977.256-04 | 04/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17713465 | Tela Prestação L-997 | 04/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17713502 | Despacho | 04/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17768393 | Termo de rescisão do Contrato de Permissão de Uso | 30/07/2021 | SPU-MG-NUREF | |
17846414 | Demonstrativo SARP 0068-URCAM | 10/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17846472 | Tela Prestação L-302 | 03/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17846530 | Tela Contrato 0068-URCAM | 10/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17846600 | Demonstrativo SARP 0068-URCAM | 10/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17846669 | Demonstrativo SARP 0068-URCAM | 10/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
17846744 | Despacho | 10/08/2021 | SPU-MG-NUREP | |
18032741 | Despacho | 17/08/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18174111 | Laudo de Avaliação de Imóvel 459 | 23/08/2021 | SPU-MG-NUCIP | |
18174948 | Anexo Laudo 459/21 rua Ernani S Bastos 425 - Palma/MG | 23/08/2021 | SPU-MG-NUCIP | |
18191219 | Despacho | 24/08/2021 | SPU-MG-NUCIP | |
18657360 | Ato de Dispensa de Licitação | 14/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18660004 | Minuta de Portaria | 14/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18661647 | Minuta de Termo de Contrato | 14/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18667612 | Nota Técnica 43727 | 14/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
18774444 | Parecer Referencial nº 00512/2021/PGFN/AGU | 17/09/2021 | SPU-DEDES-CGREF | |
18775639 | Checklist | 17/09/2021 | SPU-DEDES-CGREF | |
18833543 | Despacho | 21/09/2021 | SPU-DEDES-CGREF | |
18999416 | E-mail Representante legal | 24/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19000318 | Vídeo (anexo do e-mail) | 24/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19000371 | Anexo cumprimento de exigências (anexo do e-mail) | 24/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19000804 | Despacho | 28/09/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19088974 | Checklist | 30/09/2021 | SPU-DEDES-CGREF | |
19181926 | Checklist | 04/10/2021 | SPU-DEDES-CGREF | |
19614096 | Ata GE-DESUP-1 REF | 21/10/2021 | SPU-DEDES-GEDESUP | |
19644908 | Portaria 12559 | 22/10/2021 | SPU-DEDES-CGREF | |
19684812 | Publicação - DOU - Portaria 12559 | 25/10/2021 | SPU-DEDES-CGREF | |
19808267 | Minuta de Termo de Contrato | 28/10/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19808467 | Despacho | 28/10/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19813347 | Ofício 286941 | 28/10/2021 | SPU-MG-NUREF | |
19813452 | Despacho | 28/10/2021 | SPU-MG-NUREF | |
20352694 | Despacho | 18/11/2021 | SPU-MG-NUREF | |
20387142 | Cadastro FIGEST - Portaria Autorizativa | 19/11/2021 | SPU-MG-NUREF |
A questão encontra-se bem sintetizada pela Nota Técnica SEI nº 43727/2021/ME (18667612), nos seguintes termos:
"Nota Técnica SEI nº 43727/2021/ME
Assunto: Regularização Fundiária
Sumário Executivo
1. O presente processo foi formalizado visando a Doação de imóvel de propriedade da União, oriundo da extinta Rede Ferroviária Federal S/A - RFFSA, situado à Rua Ernani dos Santos Bastos (antiga Rua do Pontilhão), nº 425, Município de Palma/MG, com área total de 554,82 m², registrado sob a matrícula n° 5.119, Livro n° 02, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palma, em benefício da Sra. Maria Auxiliadora da Silva.
2. Tendo em vista que esta Superintendência não possui interesse em permanecer com o domínio do imóvel acima referido, haja vista tratar-se de ocupação já consolidada há décadas, não havendo indícios de especulação imobiliária, propomos a Doação do imóvel em comento.
Análise
I - Do imóvel
Situação Jurídico Cartorial
3. A área total é indiscutivelmente da União e foi registrada sob a matrícula n° 2.455, Livro n° 2, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palma/MG (fls. 24 processo físico, do documento SEI n° 4812831).
4. O levantamento físico da área foi realizado pela Superintendência do Patrimônio da União/MG com elaboração de planta (4812850) e memorial descritivos (4812849), com objetivo de encaminhar ao Cartório do Registro de Imóveis da Comarca de Palma para que fosse criada nova matrícula individualizada do imóvel.
5. O imóvel em questão, com área de 554,82 m², está registrado sob a matrícula n° 5.119, no Livro n° 02, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palma/MG (4812856). Trata-se de imóvel incorporado sem ressalvas.
Situação Cadastral
6. O imóvel em comento está cadastrado no sistema SPIUnet sob o RIP nº 4933 00007.500-6 (4812863). Esclarecemos que, tão logo seja publicada a portaria autorizativa de doação, o RIP será cancelado no sistema SPIUnet e a área de 554,82 m² cadastrada no sistema SIAPA, sistema gestor dos imóveis dominiais da União.
Situação Urbanístico Ambiental
7. Ressaltamos que o imóvel se encontra em área urbanizada, servida de infraestrutura básica como escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação.
Informações Relevantes
8. Cumpre-nos informar que, o imóvel em comento foi objeto de Contrato de do Termo de Permissão de Uso - TPU nº 72/SR3/81 (fls. 20 a 23 do processo físico, documento SEI nº 4812831), datado de 09 de fevereiro de 1981, cadastrado no SARP sob o nº L-BR-0068-A, celebrado entre a RFFSA e a Sra. Maria Auxiliadora da Silva, ex-funcionária da RFFSA, com a finalidade exclusiva de moradia.
9. Em 23 de junho de 2021, a Superintendência do Patrimônio da União em Minas Gerais - SPU-MG encaminhou o p.p à Consultoria Jurídica da União em Minas Gerais-CJU/MG, por meio da Nota Técnica SEI nº 28876/2021/ME (16660329) solicitando análise e elaboração de Parecer sobre a rescisão do Termo de Permissão de Uso - TPU nº 72/SR-3/81 e a regularização fundiária do imóvel em comento.
10. Em reposta a CJU/MG elaborou o Parecer nº 569/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 22 de julho de 2021 (17396788), se manifestando favoralmente, mas solicitou o atendimento da recomendação contida no item 17, qual seja:
Parecer nº 569/2019/WWGX/CPU/PGACPNP/PGFN/AGU, de 22/07/2021.
"(...)
item 17 A minuta de termo de rescisão (16660284) mostra-se pertinente à finalidade proposta, tendo sido observado o modelo do Anexo VI da referida Instrução Normativa. Contudo, a Cláusula Segunda prevê a solução de todas as obrigações de uma parte à outra. Neste sentido, a permissionária não estará mais obrigada para com os débitos relativos ao exercício de 2021, ainda que já tenham sido emitidas as guias de recolhimento. Assim, sugere-se incluir a expressão "ressalvados os débito já apurados e ainda não pagos" ao final da Cláusula Segunda do Termo de Rescisão.
(...)
11. Em relação a recomendação contida no item 17, informamos que alteramos a Cláusula Segunda do Termo de Rescisão, conforme Minuta do Termo de Rescisão (17523207).
12. Em 28/07/2021, o superintendente da SPU/MG autorizou a lavratura do Termo de Rescisão do Contrato TPU nº 72/SR-3/81 - SARP L-BR-0068-A (17523207) e a suspensão das cobranças referente a Permissão de Uso do imóvel em comento, conforme Parecer nº 11422/2021/ME (17523783).
13. Na data de 29/07/2021, foi celebrado o Termo de Rescisão do Contrato TPU Nº 72/SR-3/81 - SARP L-BR-0068-A (17768393), entre a União e a Sra. Maria Auxiliadora da Silva.
14. Conforme demonstrado no Despacho SPU-MG-NUREP (17846744), de 10/08/2021, foi encerrado o contrato no SARP, não restando débitos a serem cobrados da Sra. Maria Auxiliadora da Silva.
II - Da requerente
15. A Sra. Maria Auxiliadora da Silva apresentou a esta Superintendência, Documentos Pessoais (15866043, 15867018 e 15880244), Extrato do Benefício do INSS (15880299), Declaração que não ocupa o imóvel (15880439), Comprovante de Renda (15880556), Comprovante de Rendimento Anual (15881068), Comprovante de Residência (15881142), Guia IPTU (15881246), Declaração que não possui outro imóvel (15881326) e Relatório Fotográfico do imóvel (15881382).
16. Quanto ao requisito básico para receber o imóvel em doação, de comprovação de propriedade ou não de outro imóvel, seja urbano ou rural, previsto na Lei 9.636/98, art. 31, § 5°, inciso II, consta declaração firmada pela pretensa beneficiária (15881326). A fim de confirmar a inexistência de registro de imóvel urbano ou rural em nome da ocupante, esta SPU/MG efetuou consulta ao Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Palma/MG e à base de dados de outros Cartórios de Registro de Imóveis, por intermédio do site da Central Eletrônica de Registro de Imóveis do Estado de Minas Gerais -www.crimg.com.br, conforme documentos SEI nºs 16543592, 16543604 e 16543636.
17. Após análise da documentação apresentada, entendemos que a ocupante enquadra-se na condição de baixa renda, condição esta definida no parágrafo 2º do art. 1º do Decreto-lei nº 1.876, de 15/07/1981, com nova redação dada pela Lei nº 11.481/2007.
III - Da Doação
18. Pelo exposto acima, o imóvel em questão deve ser regularizado através do instrumento de Doação, feita para alcançar interesses sociais. No caso dos imóveis provenientes da extinta RFFSA, pelas próprias peculiaridades do caso, haja vista tratar-se de ocupações, de fato já consolidadas, não havendo indícios de especulação imobiliária, a doação se mostra como instrumento mais adequado. Tal medida preservará o interesse público e social na medida em que assegurará o direito constitucional à moradia (art. 6º da Constituição) à família de baixa renda, direito este cuja garantia é de competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Município, conforme disposto no art. 23, IX da Constituição.
19. Nesse mesmo sentido, o art. 23, parágrafo primeiro, da Lei nº 9.636/98, estabelece que a alienação de bens imóveis da União ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e a defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade.
20. A SPU/MG continuará incumbida de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física do imóvel doado por um período de 5 (cinco) anos, fazendo constar em contrato, cláusula de inalienabilidade por esse prazo. A Lei nº 9.636/98, art. 31, V, §4º, I, §5º, I, II, alterada pela 11.481/2007, define a possibilidade de doação diretamente a pessoas físicas em se tratando de interesse social:
Lei 9.636, de 15 de Maio de 1998 - “Art. 31. Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a: (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007) (…)V - beneficiários, pessoas físicas ou jurídicas, de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública, para cuja execução seja efetivada a doação. (…)§ 4º Na hipótese de que trata o inciso V do caput deste artigo:I - não se aplica o disposto no § 2º deste artigo para o beneficiário pessoa física, devendo o contrato dispor sobre eventuais encargos e conter cláusula de inalienabilidade por um período de 5 (cinco) anos; e (...)§ 5º Nas hipóteses de que tratam os incisos III a V do caput deste artigo, o beneficiário final pessoa física deve atender aos seguintes requisitos:I - possuir renda familiar mensal não superior a 5 (cinco) salários mínimos;II - não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.”
21. Entendemos que a alienação deverá ser realizada sob a forma gratuita, constando em contrato o prazo de inalienabilidade por 5 (cinco) anos.
22. No tocante à exigência de licitação, essa fica dispensada para a alienação gratuita de bem imóvel destinado a programa habitacional de interesse social, conforme recomenda o art. 17, I, alínea “f”, da Lei nº 8.666/93, em sua atual redação:
"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada está nos seguintes casos: (...) f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)”
23. A dispensa de licitação foi declarada pelo Superintendente da SPU/MG (18657360).
24. A minuta da Portaria Autorizativa de doação consta nos autos (18660004).
25. Em relação à avaliação do imóvel, consta do processo Laudo de Avaliação Técnica, conforme documentos SEI n°s 18174111, e 18174948.
Conclusão
26. Conforme ficou demonstrado, não existem motivos para a manutenção do domínio pleno do imóvel em nome da União, e que o melhor instrumento para regularizar a situação desse imóvel é doação.
27. Assim sendo, entendemos que a documentação acostada aos autos, atende às exigências formais, técnicas e legais para a autorização pretendida, reunindo condições de ser submetido à instância superior.
28. Diante do exposto e considerando que todas as exigências legais foram adotadas, sugiro o encaminhamento do presente processo à Coordenação-Geral de Habitação e Regularização Fundiária – CGREF, da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União para:
- Manifestação quanto à admissibilidade da proposição;
- Análise do texto do Ato de Dispensa de Licitação (18657360);
- Análise da minuta da portaria autorizativa (18660004);
- Análise da minuta do contrato de doação (18661647);
- Submissão ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada 1 - GE-DESUP-1; e,
- Providências devidas ao andamento da propositura.
Belo Horizonte/MG, 15 de setembro de 2021.
À consideração superior.
ROSELY MARIA DA CRUZ
Agente Administrativo - NUREF/SPU/MG
De acordo. Encaminhe-se o presente processo ao Gabinete/SPU/MG para manifestação.
ÁLVARO SIQUEIRA MAURIZ
Coordenador da SPU/MG
De acordo. Por entendermos a proposta oportuna e pertinente, e encontrar amparo na Legislação que rege a matéria, além de considerarmos a proposta dentro dos objetivos socioambientais da SPU, proponho o encaminhamento do p.p. à Coordenação Geral de Habitação e Regularização Fundiária – CGREF na forma sugerida.
FRANK ALVES NUNES
Superintendente da SPU/MG"
É o breve Relatório.
II – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta e-CJU/Patrimônio, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo ao Administrador a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
III - FUNDAMENTAÇÃO
Esta manifestação utilizar-se-á, em parte das argumentações e citações constantes do PARECER n. 00661/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 04926.000885/2014-70).
No rol de bens públicos dominicais que constituem o patrimônio disponível de direito real e pessoal da Administração Pública, existem bens móveis e imóveis, que são passíveis de alienação, pois não possuem destinação comum ou especial. Nesta seara, o artigo 101 do Código Civil (CC), instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, estabelece em seu artigo 101 que "Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei".
Dentre as formas de alienação está a doação, que tem o seu conceito definido no artigo 538 do Código Civil (CC) como sendo o "contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra".
Analisando o regramento legal sobre a matéria, vislumbra-se que a doação de imóveis de propriedade da União diretamente aos beneficiários de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social possui respaldo legal no artigo 31, inciso V, c/c o parágrafo 4º, inciso I e parágrafo 5º, incisos I e II, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, verbis:
"Art. 31. Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a: (Redação dada pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)
[...]
V – beneficiários, pessoas físicas ou jurídicas, de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública, para cuja execução seja efetivada a doação; ou (Redação dada pela Lei Federal nº 13.813, de 9 de abril de 2019)
[...]
§ 4º Na hipótese de que trata o inciso V do caput deste artigo: (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)
I - não se aplica o disposto no § 2º deste artigo para o beneficiário pessoa física, devendo o contrato dispor sobre eventuais encargos e conter cláusula de inalienabilidade por um período de 5 (cinco) anos; e (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)
§ 5º Nas hipóteses de que tratam os incisos III a V do caput deste artigo, o beneficiário final pessoa física deve atender aos seguintes requisitos: (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)
I - possuir renda familiar mensal não superior a 5 (cinco) salários mínimos; (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)
II - não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007) (os destaques não constam do original)
Constata-se que a critério de conveniência e oportunidade do órgão patrimonial competente, os imóveis de domínio (propriedade) da União podem ser doados para fins de provisão habitacional ou regularização fundiária de interesse social, exigindo-se que o beneficiário final pessoa física possua renda familiar não superior a 5 (cinco) salários mínimos e não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
Quanto a tais requisitos, a aferição se as beneficiárias finais atendem às exigências legais é atribuição da SPU/MG, incumbindo-lhe instruir diligentemente o processo com tais elementos informativos, não se inserindo no feixe de atribuições da e-CJU/PATRIMÔNIO a instrução do processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, discriminação de áreas da União, incluindo as atividades de regularização patrimonial, caracterização, incorporação, cadastramento, controle, fiscalização - aí incluído os atos concretos, tais como lavratura de Autos de Infração, Notificações e imposição de multas por descumprimento de obrigações previstas em normas legais, infra-legais e atos normativos - destinação de imóveis de domínio e posse da União, registro e atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe às SPU/MG, unidade descentralizada da extinta Secretaria do Patrimônio da União (SPU), sucedida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, não devendo este órgão de assessoramento jurídico imiscuir/adentrar em matéria técnica cuja análise está inserida no feixe de competência de outro órgão público.
A doação é objeto de manifestação jurídica referencial - PARECER n. 00512/2021/PGFN/AGU (NUP 19739.112796/2021-89, Seq. 02 e 18774444), no âmbito da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União - SCGPU. Vale frisar que o fundamento jurídico para doação mencionado no referido Parecer é o mesmo adotada no presente processo.
Neste sentido, considera-se oportuno salientar que o processo está instruído com manifestação jurídica referencial representada pelo PARECER n. 00512/2021/PGFN/AGU (18774444), cuja EMENTA é a seguinte:
"EMENTA:
I - A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União solicita manifestação deste órgão de assessoramento jurídico acerca da viabilidade de elaboração de parecer referencial sobre a minuta de portaria autorizativa de doação de bens imóveis da União, para fins de regularização fundiária.
II - Considerações sobre o Enunciado 33 do Manual de Boas Práticas Consultivas e a Orientação Normativa nº 55 da Advocacia-Geral da União. Matéria repetitiva e que demanda simples verificação de exigências legais. Pela viabilidade de elaboração de um parecer referencial.
III – Observações sobre a doação de imóveis de propriedade da União. Competência do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, após deliberação do Comitê Central de Alienação. Deveres do órgão técnico e diligências a serem adotadas.
IV - Pela devolução dos autos para a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União."
A competência administrativa para administração do patrimônio da União pertence ao Ministério da Economia, nos termos do Art. 31, inciso XX, da Lei nº 13.844/2019:
"Lei nº 13.844, de 2019:
Art. 31. Constitui área de competência do Ministério da Economia:
[...]
XX administração patrimonial"
regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 2019)
I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;”
autorizar:
I - a alienação de imóveis da União;"
Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:
"CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS
Subseção II
Das Secretarias Especiais
"Art. 102. À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."
A competência conferida ao Ministro de Estado de Economia para autorizar a alienação de imóveis da União, foi delegada pelo Presidente da República por intermédio do artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 3.125, de 29 de julho de 1999, com a redação dada pelo Decreto Federal nº 9.771, de 22 de abril de 2019, verbis:
"O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 103 e 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, alterado pelo art. 89 da Lei nº 7.450, de 23 de dezembro de 1985, nos arts. 18, § 4º, e 23, § 2º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, 12 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e 14 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998,
DECRETA:
"Art. 1º Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 22 de abril de 2019)
I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;" (grifou-se)
Por meio da Portaria GM/MPOG nº 54, de 22 de fevereiro de 2016, foi subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União para autorizar a alienação de imóveis da União conforme se depreende do artigo 1º, inciso I, do ato normativo em referência, abaixo transcrito:
"Art. 1º - Fica subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União, permitida a subdelegação, para autorizar:
I - a alienação de imóveis da União;"
Quanto a assinatura do Contrato de Doação, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU/MG, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:
"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.
(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)
O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:
Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.
Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.
ANEXO
REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
[...]
CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES
[...]
Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:
[...]
XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;
Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a alienação de imóveis da União.
Este Parecer seguirá as orientações do DESPACHO n. 00012/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 04926.000891/2014-27) e DESPACHO n. 00090/2021/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 04926.000888/2014-11), no que se refere à competência dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP) para doação em matéria de regularização fundiária,nos termos da alteração produzida pela PORTARIA SEDDM/ME Nº 10.705, DE 30 DE AGOSTO DE 2021 na Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021.
O funcionamento dos GE-DESUP foi regulamentado pela Portaria SPU/ SEDDM/ME nº 8.727, de 20de julho de 2021, alterada pela Portaria SPU/SEDDM/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021:
"Art. 3º Os GE-DESUPs observarão a seguinte organização:
I - Os grupos de Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), e nos casos de que tratam os §§ 2º e 3º do artigo 6º da Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021, com a redação alterada pela Portaria SPU/ME Nº 10.705, de 30 de agosto de 2021, excluídas as alienações, farão a análise, apreciação e deliberação dos processos de destinação de imóveis, podendo convocar servidores para assessoramento nos temas pertinentes.
II - Os grupos de Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais) e inferior a R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), e, ainda, imóveis de qualquer valor, quando se tratar de alienação, excetuando-se a venda, por meio de certames públicos, farão a análise, apreciação e deliberação dos processos de destinação de imóveis, podendo convocar servidores para assessoramento nos temas pertinentes." (sem negritos no original).
Assim, em virturde da alteração da Portaria SPU/ SEDDM/ME nº 8.727, de 20de julho de 2021, pela Portaria SPU/SEDDM/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021, a análise, apreciação e deliberação de alienações foi excluída dos GE-DESUP-1 e transferida ao GE-DESUP-2.
A deliberação constante de SEI 19614096 foi praticada por GE-DESUP-1, em 19/10/2021. Neste sentido, a atribuição para analisar, apreciar e deliberar acerca de alienações não se encontrava na alçada no referido colegiado. Assim, recomenda-se seja a questão deliberada por Grupo Especial de Destinação Supervisionada de Nível 2 (GE-DESUP-2), consoante norma supracitada.
A doação de bens imóveis oriundos da extinda Rede Ferroviária Federal S/A - RFFSA, preconiza o PARECER n. 00512/2021/PGFN/AGU:
"41. No caso da doação envolver imóveis da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA), haverá a necessidade de prévia manifestação do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN sobre a existência de eventual valor artístico, histórico e cultural dos bens imóveis não operacionais da extinta RFFSA, conforme dispõe o art. 9º, da Lei 11.483/2007, combinado com o art. 7º, do Decreto 6.018/2007."
Dispões a Lei 11.483/2007:
"Art. 9o Caberá ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN receber e administrar os bens móveis e imóveis de valor artístico, histórico e cultural, oriundos da extinta RFFSA, bem como zelar pela sua guarda e manutenção.
§ 1o Caso o bem seja classificado como operacional, o IPHAN deverá garantir seu compartilhamento para uso ferroviário.
§ 2o A preservação e a difusão da Memória Ferroviária constituída pelo patrimônio artístico, cultural e histórico do setor ferroviário serão promovidas mediante:
I - construção, formação, organização, manutenção, ampliação e equipamento de museus, bibliotecas, arquivos e outras organizações culturais, bem como de suas coleções e acervos;
II - conservação e restauração de prédios, monumentos, logradouros, sítios e demais espaços oriundos da extinta RFFSA.
§ 3o As atividades previstas no § 2o deste artigo serão financiadas, dentre outras formas, por meio de recursos captados e canalizados pelo Programa Nacional de Apoio à Cultura - PRONAC, instituído pela Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991.
§ 4o (VETADO)"
Por sua vez, estatui o Decreto 6.018/2007:
"Art. 7o O IPHAN deverá solicitar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a cessão de uso dos bens imóveis que forem do seu interesse, tendo em vista o cumprimento do disposto no art. 9º da Lei nº 11.483, de 2007. (Redação dada pelo Decreto nº 6.769, de 2009).
§ 1o O uso dos bens imóveis cedidos ao IPHAN poderá ser compartilhado com outros órgãos e entidades da administração pública federal. (Incluído pelo Decreto nº 6.769, de 2009).
§ 2o O IPHAN poderá solicitar a cessão de bens imóveis de valor artístico, histórico e cultural para a utilização por parte de outros órgãos e entidades públicos ou privados com o objetivo de perpetuar a memória ferroviária e contribuir para o desenvolvimento da cultura e do turismo. (Incluído pelo Decreto nº 6.769, de 2009)."
Portanto, em observância ao disposto no item 41 do PARECER n. 00512/2021/PGFN/AGU, recomenda-se consulta ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN sobre a existência de eventual valor artístico, histórico e cultural dos bens imóveis não operacionais da extinta RFFSA
Acerca da dispensa de licitação, dispõe a Lei 8.666/19993:
"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
[...]
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
[...]"
Ainda sobre a dispensa de licitação, prescreve a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos):
"Art. 2º Esta Lei aplica-se a:
I - alienação e concessão de direito real de uso de bens;
[...]
Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - tratando-se de bens imóveis, inclusive os pertencentes às autarquias e às fundações, exigirá autorização legislativa e dependerá de licitação na modalidade leilão, dispensada a realização de licitação nos casos de:
f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação e permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente usados em programas de habitação ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgão ou entidade da Administração Pública;
[...]
Art. 191. Até o decurso do prazo de que trata o inciso II do caput do art. 193, a Administração poderá optar por licitar ou contratar diretamente de acordo com esta Lei ou de acordo com as leis citadas no referido inciso, e a opção escolhida deverá ser indicada expressamente no edital ou no aviso ou instrumento de contratação direta, vedada a aplicação combinada desta Lei com as citadas no referido inciso.
Parágrafo único. Na hipótese do caput deste artigo, se a Administração optar por licitar de acordo com as leis citadas no inciso II do caput do art. 193 desta Lei, o contrato respectivo será regido pelas regras nelas previstas durante toda a sua vigência.
Art. 192. O contrato relativo a imóvel do patrimônio da União ou de suas autarquias e fundações continuará regido pela legislação pertinente, aplicada esta Lei subsidiariamente.
Art. 193. Revogam-se:
I - os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, na data de publicação desta Lei;
II - a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e os arts. 1º a 47-A da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, após decorridos 2 (dois) anos da publicação oficial desta Lei.
Art. 194. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação."
A Lei 14.133/2021 foi publicada em 01/04/2021, no Diário Oficial da União, Edição 61-F, Seção 1, Extra F. Neste sentido, mostra-se viável o embasamento tanto na antiga Lei, quanto na nova, até 01/04/2023, desde que a opção escolhida conste expressamente do instrumento de contratação direta e não ocorra combinação entre regras de ambos os diplomas legais.
No que concerne à minuta de contrato (19808267) tem-se que ela se mostra apta ao objeto pretendido. Consta a menção expressa ao objeto, o encargo de inalienabilidade e a cláusula de reversão da doação.
IV – CONCLUSÃO
Isso posto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei e as valorações de cunho econômico–financeiro, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica, fiscal e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, opina-se pela possibilidade de prosseguimento do feito, desde que atenidas as recomendações constantes nos itens 32, 33 e 37 deste Parecer, sem necessidade de retorno para fins de conferência.
Justifica-se o atraso em razão das dificuldades de exercício das atividades laborais em contexto que ainda exige restrições e cuidados sanitários.
Rio de Janeiro, 29 de setembro de 2021.
PAULO KUSANO BUCALEN FERRARI
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332679 OAB/RJ 110.939
A consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante a utilização do Número Único de Protocolo (NUP) 04926.000907/2012-30 e da chave de acesso 23d9a999.