ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00906/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU
NUP: 04902.201611/2015-55
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO RIO GRANDE DO SUL – SPU-RS/ME
ASSUNTOS: TERMO DE INCORPORAÇÃO DE IMÓVEL AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Incorporação de um terreno denominado Lote B da Quadra 03 do Loteamento Vila Santo Afonso, Município de Novo Hamburgo/RS, com área de 360,00m², registrado na matrícula nº 44.346 do Ofício de Registro de Imóveis de Novo Hamburgo, decorrente da extinção do Departamento Nacional de Obras e Saneamento.
III – Legislação: art. 1°, inciso I, alínea c, e art. 12 da Lei n° 8.029/1990, Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017.
IV – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, conforme a delegação de competência atribuída pela Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99/2020, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO RIO GRANDE DO SUL – SPU-RS/ME encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência, que trata da análise da minuta do termo de incorporação de um terreno denominado Lote B da Quadra 03 do Loteamento Vila Santo Afonso, Município de Novo Hamburgo/RS, com área de 360,00m², registrado na matrícula nº 44.346 do Ofício de Registro de Imóveis de Novo Hamburgo, decorrente da extinção do Departamento Nacional de Obras e Saneamento, por força do art. 1°, inciso I, alínea c, e art. 12 da Lei n° 8.029/1990.
Foram disponibilizados, mediante acesso externo ao processo SEI, os seguintes documentos:
Processo distribuído em 30/11/2021.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no SEI/SAPIENS e está condicionada à efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais sob pena de ser desconsiderada.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
O Despacho de 14/09/2021 (18666381) delimita o objeto do presente processo:
Processo nº 04902.201611/2015-55
RIP: 8771001195007
Assunto: Incorporação de imóvel
Imóvel: Rua Montevideo, nº 19, Lote B da Quadra 3 do Loteamento Vila Santo Afonso, município de Novo Hamburgo/RS - matrícula 44.346
1. Trata o presente processo da incorporação ao patrimônio imobiliário da União do imóvel situado na Rua Montevideo, nº 19, Lote B da Quadra 3 do Loteamento Vila Santo Afonso, município de Novo Hamburgo/RS.
2. O referido imóvel foi desapropriado pelo extinto Departamento Nacional de Obras e Saneamento - DNOS para implantação do sistema de proteção e controle das cheias do Rio dos Sinos e encontra-se registrado no Cartório de Registro de Imóveis de Novo Hamburgo sob n° R-1/44.346 (SEI 13877811).
3. Considerando que, com a extinção do DNOS o patrimônio deste foi transferido à União (art. 12 da Lei 8.029/1990), propomos pela lavramos de Termo de Incorporação visando o registro do imóvel nome da União:
Art. 12 Os bens imóveis integrantes do patrimônio das autarquias de que trata o art. 1°, I, e o das fundações referidas nas alíneas e e f do art. 1°, II, que não tenham sido transferidos às entidades que as absorvem ou sucedem, serão incorporados ao patrimônio da União, mediante termos lavrados na forma do art. 13, VI, do Decreto-Lei n° 147, de 3 de fevereiro de 1967, com a redação dada pelo art. 10 da Lei n° 5.421, de 25 de abril de 1968. (Renumerado do art 9º pela Lei nº 8.154, de 1990)
O imóvel passou a integrar o patrimônio do Departamento Nacional de Obras e Saneamento - DNOS em virtude carta de sentença desapropriatória expedida em 24/07/1984, nos autos do Processo nº 5455065, da 1ª Vara do Rio grande do Sul, conforme certidão do Ofício de Registro de Imóveis de Novo Hamburgo – RS (7926437).
O Departamento Nacional de Obras e Saneamento - DNOS foi extinto de acordo com o disposto no art. 1°, inciso I, alínea c, da Lei n° 8.029/1990:
Art. 1° É o Poder Executivo autorizado a extinguir ou a transformar as seguintes entidades da Administração Pública Federal:
I - Autarquias:
[...]
c) Departamento Nacional de Obras e Saneamento - DNOS;
A destinação de seus bens encontra-se prevista no art. 12 da Lei n° 8.029/1990:
Art. 12 Os bens imóveis integrantes do patrimônio das autarquias de que trata o art. 1°, I, e o das fundações referidas nas alíneas e e f do art. 1°, II, que não tenham sido transferidos às entidades que as absorvem ou sucedem, serão incorporados ao patrimônio da União, mediante termos lavrados na forma do art. 13, VI, do Decreto-Lei n° 147, de 3 de fevereiro de 1967, com a redação dada pelo art. 10 da Lei n° 5.421, de 25 de abril de 1968. (Renumerado do art 9º pela Lei nº 8.154, de 1990)
A Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, estabelece os procedimentos operacionais para a aquisição, incorporação e regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União, aplicáveis à Secretaria do Patrimônio da União e as suas Superintendências. Trata-se de um roteiro minucioso, de observância obrigatória no âmbito da SPU, que aborda requisitos, procedimentos, documentação e, até mesmo, apresenta modelos de atos a serem utilizados.
Verifica-se que não há dúvida jurídica nos autos quanto à aplicação da referida norma da SPU. Nesse sentido, promovendo-se as pertinentes adaptações ao caso concreto, deverá ser FIELMENTE observado o normativo citado, que indica, de forma objetiva, o procedimento e os documentos que devem instruir processos que tratam de Termo de Incorporação, sob pena de ilegalidade e responsabilização perante os órgãos de controle.
A competência foi atribuída à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União pelo art. 102, incido V, do Decreto nº 9.745, de 08 de abril de 2019:
Art. 102. À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:
(...)
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
(...)
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
A Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, por sua vez, que cuida dos procedimentos técnicos e administrativos para aquisição, incorporação e regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União, estabelece em seu art. 7º:
Art. 7º Constitui competência da Secretaria do Patrimônio da União à execução das atividades de aquisição, incorporação e regularização patrimonial de imóveis em nome da União objeto desta IN, inclusive daquelas que têm por objeto a posse ou direitos reais limitados.
Parágrafo único. No âmbito da SPU, as competências referidas no caput estão assim distribuídas:
(...)
II - às Superintendências do Patrimônio da União nos Estados- SPU/UF: executar as atividades de aquisição, incorporação imobiliária e regularização patrimonial, em conformidade com este normativo e a legislação pertinente.
A minuta acostada, no geral atende os pressupostos legais, não havendo reparos a serem feitos, cabendo contudo, os seguintes aprimoramentos:
a) deverá ser corrigida a menção à Medida Provisória n° 870, de 1° de janeiro de 2019, pois foi convertida na Lei nº 13.844/2019;
b) deverá ser suprimida a menção ao art. 1° da Portaria SPU nº 40, de 18 de março de 2009, que trata de autorização para celebrar contratos, o que não se aplica ao caso concreto;
c) deverão ser inseridas como fundamentação legal da competência as normas citadas nos itens 20 e 21 acima;
d) que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações aduzidas no parecer, especialmente nos itens 19 e 22, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.
Rio de Janeiro, 02 de dezembro de 2021.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04902201611201555 e da chave de acesso c6e17a28