ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00926/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04985.001407/2012-11

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO AMAZONAS-SPU/AM

ASSUNTOS: ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA

EMENTA: Ajustes de outra natureza. Acordo de Cooperação Técnica com o Município de Manicoré, com vistas à implementação de projeto de regularização fundiária, sem repasse de recursos. Art. 116 da Lei nº 8.666/93. Legalidade condicionada. 

I – Relatório. 

A Superintendência do Patrimônio da União no Amazonas (SPU/AM) submete ao exame e manifestação desta Consultoria Jurídica minuta de Acordo de Cooperação Técnica a ser firmado com a Prefeitura de Manicoré, com vistas à regularização fundiária dos povos e comunidades tradicionais nas áreas inalienáveis da União localizadas no Município.

O consulente disponibilizou link de acesso ao processo no SEI (juntada 09), de cujo inteiro teor se destacam os seguintes documentos:

a) Documentos de identificação do SPU/AM e do Prefeito de Manicoré (SEI 20590886 a 20593373);

b) Minuta de Acordo de Cooperação Técnica (SEI 20594613);

c) Minuta de Plano de Trabalho (SEI 20594633);

d) OFÍCIO SEI Nº 313579/2021/ME, que se refere aos requisitos para a concessão de Termo de Autorização de Uso Sustentável (TAUS), e que questiona o interesse do Município de Manicoré em celebrar o Acordo de Cooperação Técnica, ainda pendente de resposta (SEI 20594845 e 20598898);

e) Ofício de encaminhamento dos autos à Consultoria Jurídica (SEI 20598935).

É o relatório.

II – Fundamentação.

Inicialmente, haja vista a ciência de que procedimentos análogos ao presente têm sido examinados no âmbito da e-CJU/RESIDUAL (vide, v.g., os NUPS 04977.002800/2012-21 e 10154.142376/2021-23), incumbe-nos consignar entendimento pessoal no sentido da competência desta e-CJU/Patrimônio para análise deste feito e de quaisquer outros que envolvam Acordo de Cooperação Técnica afetos à matéria do patrimônio imobiliário da União. Sobre o tema, digna de referência a seguinte Portaria, editada no âmbito da Advocacia-Geral da União:

Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020

Art. 1º Ficam criadas as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs), para atuarem nas seguintes especialidades:

I - Aquisições;

II - Serviços com dedicação exclusiva de mão-de-obra;

III - Serviços sem dedicação exclusiva de mão-de-obra;

IV - Obras e serviços de engenharia;

V - Patrimônio; e

VI - Residual.

(...)

§ 5º Compete à e-CJU/Patrimônio a análise dos processos e consultas que tratem do patrimônio imobiliário da União, incluindo os procedimentos de transferência, onerosa ou não, bem como os atos antecedentes necessários.

(...)

§ 7º Havendo no processo de contratação matérias de e-CJUs distintas, indicadas em itens de contratação no instrumento convocatório, aplicam-se as seguintes regras de preponderância para fins de atração de competência:

(...)

IV - a e-CJU/Patrimônio prepondera sobre todas as demais.

Pois bem. A celebração do acordo em referência – que, realce-se, não traz qualquer impacto financeiro para os acordantes (v. Cláusula Décima do Termo) – é regulada pelo art. 116 da Lei nº 8.666/93[1], verbis:

Art. 116 (...)

§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

II - etapas ou fases de execução;

V - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentraliza.

À luz desse dispositivo, necessária a aprovação do Plano de Trabalho pelas autoridades competentes das partes convenentes, sendo recomendada a substituição do título dado o tópico VII (“Plano de Aplicação de Recursos Financeiros”) por “Plano de Execução do Projeto de Regularização Fundiária” ou “Plano de Ações”.

Observe-se que, por definição, o Plano de Trabalho é uma peça eminentemente técnica, competindo ao órgão assessorado definir o seu conteúdo, atentando apenas para a necessidade de completude. Como bem realçado no Parecer nº 5/2019/CNCIC/DECOR/CGU/AGU (NUP: 00688.000718/2019-32, seq. 09), o Plano de Trabalho:

(...) é peça fundamental e, portanto, deve contemplar elementos mínimos que demonstrem os meios materiais e os recursos necessários para a concretização dos objetivos, conforme definido nas metas e em conformidade com os prazos ali estampados. Neste sentido, um plano de trabalho bem elaborado contribui para a fiel execução das obrigações pelos partícipes, assim como facilita o acompanhamento e fiscalização quanto ao seu cumprimento.

Consta do site da AGU, no link https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/modelos-de-minutas-de-contrato-de-repasse-e-acordo-de-cooperacao, modelo de Plano de Trabalho de Acordo de Cooperação Técnica (sem repasse de recurso financeiro). A fim de garantir a completude acima citada, recomenda-se a reformulação da minuta apresentada (SEI 20594633), para que contemple também as informações constantes do aludido modelo.

Em relação à minuta do Acordo de Cooperação, de se consignar a sua adequação jurídica. Com efeito, observadas as orientações constantes do Parecer nº 5/2019/CNCIC/DECOR/CGU/AGU, verbis:

3. O Acordo de Cooperação Técnica é um dos instrumentos que a Administração Pública se utiliza para realizar parcerias com outros entes públicos, visando à união de esforços para o alcance de um objetivo comum, baseado no interesse público.

4. Assim como ocorre em relação aos Convênios, costuma-se afirmar na doutrina que, diferente dos contratos, tais relações têm como elo de ligação a colaboração dos partícipes para o atingimento de um interesse convergente, enquanto aqueles são interesses contrapostos, com objetivos individualizados de cada parte. O Acordo de Cooperação se distingue do convênio por não ser possível a transferência de recurso financeiro, de forma que a contribuição de cada um é feita mediante a prática de atos materiais, que se inserem nas respectivas competências.

(...)

7. Desta forma, define-se o Acordo de Cooperação Técnica como sendo um instrumento que viabiliza a cooperação entre entidades da Administração Pública, na consecução de um objetivo que congregue um interesse público e recíproco entre as partes.

8. Com base em tais características, os pressupostos para a formação da avença seriam: a) a configuração do interesse recíproco na execução de um objeto; e b) a obtenção do interesse público. Neste contexto, a formação, assim como a manutenção do ajuste depende da vontade dos envolvidos em comungar esforços, com a possibilidade de se retirar da relação a qualquer momento, continuando responsável assim como auferindo vantagens pelo tempo que participou.

9. Ademais, pode-se afirmar que o resultado a ser alcançado deve ser oriundo do somatório de esforços e do exercício de atribuições específicas de cada partícipe, que as desenvolve de acordo com as capacidades, utilizando-se de recursos próprios, assim como dos bens, pessoal e a expertise.

10. De tal particularidade, exsurge a necessidade de, na minuta do instrumento, constar que não haverá transferência de recursos financeiros entre os partícipes para a execução do Acordo Cooperação Técnica, devendo todas as  despesas necessárias à plena consecução do objeto acordado serem custeadas por recursos próprios, e, em se tratando de ente público, por dotações específicas constantes nos orçamentos de cada um dos partícipes.

11. Do mesmo modo, como os serviços decorrentes do acordo são prestados em regime de cooperação mútua, não cabe aos partícipes qualquer remuneração pela prestação, assim como o instrumento não deve ser utilizado com desvio de finalidade para promover a cessão de servidores públicos. Admite-se que haja o compartilhamento de servidor, mas apenas por prazo determinado e para o desenvolvimento de atividade específica, sem o afastamento das suas funções.

12. Quanto aos partícipes da relação, podem ser entes da Administração Pública de todas as esferas, em relação aos quais, não há que se exigir a regularidade fiscal, eis que tal exigência da Lei Complementar nº 101/2000 é destinada para os instrumentos em que há transferência de recursos.

13. Considerando a necessidade  de haver reciprocidade, caberá à Administração aferir a compatibilidade das atribuições a serem assumidas com os seus instrumentos de instituição e regência, haja vista a necessidade de certificação de que os objetivos se conformam com a missão institucional, assim como as obrigações assumidas estão inseridas no rol de competências.

Assevere-se, outrossim, a devida observância às prescrições da Orientação Normativa AGU nº 44/14, verbis (vide Cláusula Nona):

I - A VIGÊNCIA DO CONVÊNIO DEVERÁ SER DIMENSIONADA SEGUNDO O PRAZO PREVISTO PARA O ALCANCE DAS METAS TRAÇADAS NO PLANO DE TRABALHO, NÃO SE APLICANDO O INCISO II DO ART. 57 DA LEI Nº 8.666, DE 1993.

II - RESSALVADAS AS HIPÓTESES PREVISTAS EM LEI, NÃO É ADMITIDA A VIGÊNCIA POR PRAZO INDETERMINADO, DEVENDO CONSTAR NO PLANO DE TRABALHO O RESPECTIVO CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO.

III - É VEDADA A INCLUSÃO POSTERIOR DE METAS QUE NÃO TENHAM RELAÇÃO COM O OBJETO INICIALMENTE PACTUADO.

REFERÊNCIA: Art. 43, V, e art. 1º, § 2º, XXIII, da Portaria Interministerial CGU/MF/MP nº 507, de 2011, e art. 57, § 3º, c/c art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993. Parecer nº 03/2012/CÂMARAPERMANENTECONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, aprovado pelo Procurador-Geral Federal em 13.5.2013.

Acerca da competência da SPU/AM e da possibilidade jurídica do objeto do Acordo, dignas de referência as lições do Advogado da União Alessandro Lira de Almeida, extraídas do PARECER n. 00697/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 04985.001409/2012-18):

III.1 - COMPETÊNCIA DA SPU/AM EM CELEBRAR O ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA (ACT).

26.       A Portaria SPU nº 245, de 16 de agosto de 2007, delegou competência aos Gerentes Regionais do Patrimônio da União (art. 1º), atualmente Superintendentes do Patrimônio da União, para no âmbito da atividade fim da Superintendência do Patrimônio da União (SPU), atualmente Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU), aprovar propostas, assinar Acordos ou Termos de Cooperação Técnica, que não envolvam repasse de recurso financeiro, para intercâmbio de informações sobre o patrimônio da União em seus respectivos Estados, de modo a constituir uma base de dados completa e atualizada.

III.2 - POSSIBILIDADE JURÍDICA DO OBJETO DO ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA (ACT).

27.       A possibilidade jurídica da celebração da minuta do Acordo de Cooperação Técnica (SEI nº 18388330), está respaldada no artigo 1º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, verbis:

Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada. (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020) - grifou-se

28. Embora se refira especificamente à celebração de Convênios e Contratos (que envolvem transferência de recursos e outras consequências mais formais e patrimoniais imediatas), o artigo 4º estabelece que Estados, Distrito Federal, Municípios e a iniciativa privada, a critério da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, poderão firmá-los para executar ações de demarcação, de cadastramento, de avaliação, de venda e de fiscalização de áreas do patrimônio da União, assim como para o planejamento, a execução e a aprovação dos parcelamentos urbanos e rurais. 

29. A Lei Federal nº 13.465, de 11 de julho de 2017, dispõe, dentre outras matérias, sobre a regularização fundiária rural e urbana; quanto a esta última, traz normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

30.       Em analogia, nos termos da Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.517, de 2 de março de 2021, um dos objetivos do Programa SPU+ é ampliar a relação institucional com outros entes nas esferas estadual e municipal, visando a gestão compartilhada e o interesse comum na preservação dos bens públicos (artigo 2º, XV).

31.       A destinação a terceiro de qualquer imóvel de domínio da União pode ser realizada mediante vários instrumentos de destinação, com finalidades e beneficiários específicos, tais como cessão de uso sob os regimes gratuito e oneroso, Concessão de Direito Real de Uso (CDRU), aforamento, dentre outros.

32.       A Regularização Fundiária Urbana (Reurb) consiste em apenas uma dessas modalidades de destinação final visando a incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano com a respectiva titulação dos ocupantes.

Ao exposto, incumbe-nos apenas acrescer que também consta do site da AGU, no link https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/conveniosecongeneres/modelos-de-minutas-de-contrato-de-repasse-e-acordo-de-cooperacao, modelo de Acordo de Cooperação Técnica (sem repasse de recurso financeiro). Com base nesse modelo, recomenda-se a alteração da minuta apresentada (SEI 20594613), para:

a) dar à atual Cláusula Terceira a seguinte redação:

CLÁUSULA TERCEIRA - DO PLANO DE TRABALHO

Para o alcance do objeto pactuado, os partícipes obrigam-se a cumprir o plano de trabalho que, independente de transcrição, é parte integrante e indissociável do presente Acordo de Cooperação Técnica, bem como toda documentação técnica que dele resulte, cujos dados neles contidos acatam os partícipes.

b) incluir, na atual Cláusula Quarta, que trata das “Atribuições e Responsabilidades”, as seguintes obrigações comuns (rol exemplificativo):

III – a ambas as partes, compete:

a) elaborar o Plano de Trabalho relativo aos objetivos deste Acordo;

b) executar as ações objeto deste Acordo, assim como monitorar os resultados;

c) designar, no prazo de XX dias, contados da publicação do presente instrumento, representantes institucionais incumbidos de coordenar a execução deste Acordo;

d) responsabilizar-se por quaisquer danos porventura causados, dolosa ou culposamente, por seus colaboradores, servidores ou prepostos, ao patrimônio da outra parte, quando da execução deste Acordo;

e) analisar resultados parciais, reformulando metas quando necessário ao atingimento do resultado final;

f) cumprir as atribuições próprias conforme definido no instrumento;

g) realizar vistorias em conjunto, quando necessário;

h) disponibilizar recursos humanos, tecnológicos e materiais para executar as ações, mediante custeio próprio;

i) permitir o livre acesso a agentes da administração pública (controle interno e externo), a todos os documentos relacionados ao acordo, assim como aos elementos de sua execução;

j) fornecer ao parceiro as informações necessárias e disponíveis para o cumprimento das obrigações acordadas;

k) manter sigilo das informações sensíveis (conforme classificação da Lei nº12.527/2011- Lei de Acesso à Informação - LAI) obtidas em razão da execução do acordo, somente divulgando-as se houver expressa autorização dos partícipes; e

l) obedecer as restrições legais relativas à propriedade intelectual, se for o caso.

Subcláusula única – As partes concordam em oferecer, em regime de colaboração mútua, todas as facilidades para a execução do presente instrumento, de modo a, no limite de suas possibilidades, não faltarem recursos humanos, materiais e instalações, conforme as exigências do Plano de Trabalho.

c) Excluir a atual Cláusula Oitava (que trata “Da Denúncia”), e incluir, logo antes da atual Cláusula Décima Segunda (que cuida “Da Publicação”), as seguintes Cláusulas:

CLÁUSULA (...) - DO ENCERRAMENTO

O presente acordo de cooperação técnica será extinto:

a) por advento do termo final, sem que os partícipes tenham até então firmado aditivo

para renová-lo;

b) por denúncia de qualquer dos partícipes, se não tiver mais interesse na manutenção

da parceria, notificando o parceiro com antecedência mínima de XX dias;

c) por consenso dos partícipes antes do advento do termo final de vigência, devendo ser devidamente formalizado; e

d) por rescisão.

Subcláusula primeira. Havendo a extinção do ajuste, cada um dos partícipes fica responsável pelo cumprimento das obrigações assumidas até a data do encerramento.

Subcláusula segunda. Se na data da extinção não houver sido alcançado o resultado, as

partes entabularão acordo para cumprimento, se possível, de meta ou etapa que possa ter continuidade posteriormente, ainda que de forma unilateral por um dos partícipes.

CLÁUSULA (...) - DA RESCISÃO

O presente instrumento poderá ser rescindido justificadamente, a qualquer tempo, por qualquer um dos partícipes, mediante comunicação formal, com aviso prévio de, no mínimo, XX dias, nas seguintes situações:

a) quando houver o descumprimento de obrigação por um dos partícipes que inviabilize o alcance do resultado do Acordo de Cooperação; e

b) na ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente comprovado, impeditivo da execução do objeto.

CLÁUSULA (...) – DA AFERIÇÃO DE RESULTADOS

Os partícipes deverão aferir os benefícios e alcance do interesse público obtidos em decorrência do ajuste, mediante a elaboração de relatório conjunto de execução de atividades relativas à parceria, discriminando as ações empreendidas e os objetivos alcançados, no prazo de até XX dias após o encerramento.

CLÁUSULA (...) - DOS CASOS OMISSOS

As situações não previstas no presente instrumento serão solucionadas de comum acordo entre os partícipes, cujo direcionamento deve visar à execução integral do objeto.

 III – Conclusão.

Isto posto, ressalvando-se os aspectos de conveniência e oportunidade não sujeitos ao crivo desta Consultoria e em atendimento ao que estabelece o p. único do art. 38 da Lei nº 8.666/93, aprova-se a minuta de Acordo de Cooperação Técnica (SEI 20594613) e a continuidade do procedimento, desde que cumpridas as recomendações dos parágrafos 6, 8 e 12 supra.

É o parecer.

Belo Horizonte, 13 de dezembro de 2021.

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04985001407201211 e da chave de acesso 3bf0e10d