ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00929/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10768.001156/86-05

INTERESSADOS: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ

ASSUNTOS: LICITAÇÕES, CONTRATOS E PATRIMÔNIO

I Análise minuta de termo aditivo. Contrato de Cessão de uso em regime de aforamento. Lei n.º 8.666/93 e 11.483/07. Decreto n.º 63.725/01 e 6.018/07.

II Retificação da área. Universidade Federal do Piauí. Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Piauí. SPU/PI.

III Aprovação condicionada.

A Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Piauí, por força do disposto no parágrafo único do art. 38 da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 submete a esta E-CJU Patrimônio à análise de minuta de termo aditivo de Contrato de Cessão de uso em regime de aforamento, firmado entre a União e a Universidade Federal do Piauí, visando a retificação da área cedida.

O expediente é composto dos procedimentos em cujos autos é instrumentalizada a contratação, dos quais destacamos os seguintes documentos eletrônicos, conforme numeração do sistema SEI: contrato firmado em 1987 (10332413); rerratificação do contrato de cessão (10332419); contrato firmado em 11 de setembro 1987 (10332421); cópia de decisão judicial (10332421); matrículas (10332424 e 10332425);  memorial descritivo (10332428 e 10332429); memorial área total (10332435); memorial área total, exceto lote B (10332439); documentação pessoal do Reitor (10332440); Portaria do Reitor (10332441); requerimento de desdobramento (10332462); certidão do registro de imóveis (10332466); planta desmembramento (20683031); planta desmembramento - situação atual (20684249); planta desmembramento - situação pretendida (20684283); memorial descritivo (20700623); minuta de termo aditivo (20708757); ata de audiência judicial (20716499); Nota Técnica 57685 (20716517); ofício 319900 (20745140); e por fim, e-mail (20747720).

Este, em síntese, o relatório.

Trata-se de imóvel da União cedido mediante contrato de concessão de direito real de uso, sob regime de aforamento a Universidade Federal do Piauí, em  de 11 de setembro de 1987, com base na Portaria autorizativa n° 186, de 29 de maio de 1987, do Ministério da Fazenda, publicada no DOU de 19 de outubro de 1987, conforme consta da matrícula nº 124816 do 2º Tabelionado de Notas e Registro de Imóveis de Teresina.

O contrato foi firmado tendo em vista o disposto no artigo 1º do Decreto-lei nº 178, de 16 de fevereiro de 1967,  conforme redação do caput. Tal decreto previa a figura da cessão sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-lei nº 9760, de 05 de setembro de 1946, de imóveis da União, aos Estados, aos Municípios, a entidades educacionais, culturais ou de finalidades sociais, e, em se tratando de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereça tal favor, a pessoa física ou jurídica.

Art. 1º Por ato do Govêrno e a seu critério, poderão ser cedidas, gratuitamente, ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-lei nº 9.760, de 5 9-1946, imóveis da União, aos Estados, aos Municípios, a entidades educacionais, culturais ou de finalidades sociais, e, em se tratando de aproveitamento econômico de interêsse nacional que mereça tal favor, a pessoa física ou jurídica.

Parágrafo único - A cessão se fará autorizada por decreto do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual expressamente constarão as condições estabelecidas e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial se ao imóvel, no todo ou em parte, fôr dada aplicação em divergência com o previsto no decreto autorizativo e conseqüente têrmo ou contrato.

Art. 2º O decreto de cessão poderá:

a) autorizar a alienação de frações ideais do domínio pleno ou do domínio útil do terreno cedido com a finalidade de obter recursos para a execução dos objetivos da cessão, inclusive para a construção de edificações que pertencerão, no todo ou em parte, ao cessionário.

b) autorizar a hipoteca de parte de frações ideais do domínio pleno ou do domínio útil do terreno cedido e benfeitorias eventualmente aderidas, com as finalidades referidas na alínea a.

c) autorizar a locação ou o arrendamento de partes do imóvel cedido e benfeitorias eventualmente aderidas, desnecessárias ao uso imediato do cessionário.

d) isentar o cessionário de pagamento de fôro enquanto o domínio útil do terreno fizer parte do seu patrimônio e de laudêmios nas transferências de domínio útil de que trata êste artigo.

Art. 3º O decreto de cessão fixará prazo para que se concretize a destinação nêle prevista.

Art. 4º Êste Decreto-lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.

Atualmente, o Decreto-lei nº 178/67 se encontra revogado pela Lei nº 9.636/98, conforme art. 53.

Art. 53. São revogados os arts. 65, 66, 125, 126 e 133, e os itens 5^o, 8^o, 9^o e 10 do art. 105 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 5 de setembro de 1946, o Decreto-Lei n^o 178, de 16 de fevereiro de 1967, o art. 195 do Decreto-Lei n^o 200, de 25 de fevereiro de 1967, o art. 4^o do Decreto-Lei n^o 1.561, de 13 de julho de 1977, a Lei n^o 6.609, de 7 de dezembro de 1978, o art. 90 da Lei n^o 7.450, de 23 de dezembro de 1985, o art. 4^o do Decreto-Lei n^o 2.398, de 21 de dezembro de 1987, e a Lei n^o 9.253, de 28 de dezembro de 1995

Já a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, na Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999; o Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; o  a Instrução Normativa SPU nº 01, de 09 de março de 2018 podem ser aplicadas ao presente contrato.

Afora isso, para ser aditado o contrato devem ser satisfeitas as seguintes condições, de acordo com as normas gerais de regência:

a) haver interesse da Administração, uma vez que, a cessão de uso se reveste de precariedade quanto a destinação. Nesse sentido, a União, por meio de representante, se comprometeu em audiência a firmar o aditamento, conforme ata de audiência judicial (20716499) e Nota Técnica 57685 (20716517).

b) o contratado mantenha regulares todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação e não esteja impedida de licitar e contratar com o Poder Público ou com o respectivo direito suspenso. Trata-se de exigência não aplicável à hipótese.

O Parecer n. 23/2015/DECOR/CGU/AGU, Nota nº 017/2018/DECOR/CGU/AGU e despachos de aprovação subsequentes (NUP 04926.001437/2012-21), quando apreciou sobre a exigibilidade ou não de regularidade fiscal para cessão de uso gratuito de imóvel não utilizado no serviço da União para servir a entidade da Administração Pública Federal não exploradora de atividade econômica, concluindo pela não obrigatoriedade.

Muito embora tal entendimento tenha ficado restrito às hipóteses de cessão de uso em prol de Autarquias Federais, os fundamentos contidos no Parecer n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP: 50606.004707/2018-81), ao confirmar o entendimento esposado no Parecer n. 23/2015/DECOR/CGU/AGU, parecem ter ampliado o espeque para a cessão de uso gratuita em prol de qualquer entidade da Administração Pública.

Com efeito, por sua clareza e aplicabilidade ao caso, seguem trechos relevantes do Parecer n. 00003/2019/DECOR/CGU/AGU, que ao apreciar reclamação do DNIT em face do PARECER n. 00588/2018/CJU-MG/CGU/AGU, aduziu:

(...)

10. "De partida, cumpre salientar que o PARECER n. 00588/2018/CJU-MG/CGU/AGU explicitou fundamentos constitucionais, tais como o art. 195, § 3°, segundo o qual a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: (...) a pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios".

11. Para a CJU-MG, a Constituição Federal impõe o dever de comprovação de regularidade perante o sistema de seguridade social, sem exclusão das pessoas jurídicas de direito público, assim como seria uma exigência d poder Constituinte Originário em face do legislador ordinário.

12. Invoca, ainda, a Lei n° 8.666/93, especialmente os arts. 27 e 29. O primeiro trata da habilitação nas licitações , onde "exigir-se-á dos interessados exclusivamente, documentação relativa a: regularidade fiscal e trabalhista". O segundo, a seu turno, predetermina que a documentação relativa à regularidade fiscal e trabalhista conforme o caso, consistirá em:

III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;

IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei; e

V - prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Titulo VII-A da Consolidação das Leis do Trabalho (...)".

(...)

16. O entendimento restritivo fora adotado pela CJU-MG apenas por cautela, porque na ocasião o PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU não havia sido objeto de análise por parte da Consultoria-Geral da União, uma vez que no DESPACHO n. 0694/2017/DECOR/CGU/AGU, de 6 de dezembro de 2017 (Consultor-Geral Substituto), postergou-se a análise em virtude do longo decurso do prazo decorrido entre a elaboração da manifestação e a sua apreciação, de modo que fora solicitada a revisão de seus termos. No entanto, recentemente fora aprovado - na íntegra - pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 00461/2018, de 15 de agosto de 2018.

17. Os argumentos da CJU-MG pautados na Lei de Licitações foram rechaçados no referido parecer, com o qual é imperioso concordar. A Lei nº 9.636/98 nada tratou a respeito da exigência de regularidade fiscal, por parte do cessionário, como condição para a celebração da cessão de uso. Excepcionou, porém, no § 5º do art. 18, que a cessão quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. Admitindo, nesta hipótese, expressamente, a possibilidade de incidência da Lei nº 8.666, de 1993.

18. Além disso, restou assentado que o objetivo da exigência de regularidade fiscal é resguardar o cumprimento da obrigação pactuada. É evitar que eventuais dívidas fiscais possam impedir ou dificultar a consecução do objeto pretendido. Ademais, o parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, deixa expresso a prevalência das normas patrimoniais na regência de atos dessa natureza, ou seja, a Lei de Licitações seria aplicável somente no que couber, quando compatível com o regime do ato patrimonial. Não haveria utilidade de se exigir das entidades que integram a Administração Pública Federal Indireta, não exploradoras de atividade econômica, prova de regularidade fiscal, ou seja, não teria qualquer repercussão no cumprimento dos atos sob análise.

19. O Departamento seguiu o entendimento da CONJUR-MP, cujos fundamentos foram os seguintes: o entendimento adotado pelo TCU no Acórdão nº 1028/2004 diz respeito à hipótese de cessão de uso de bem público por particular (clube de futebol) e estava a cessão condicionada à construção de empreendimento com fim lucrativo, deixando expresso que ao invés de gratuita deveria ser onerosa a cessão, o que atrairia a regra do § 5º do art. 18 da Lei nº 9636, de 1998; o art. 121 da Lei nº 8.666, de 1993, tem aplicação subsidiária aos contratos relativos a imóveis da União, que continuam sendo regidos pelo Decreto-Lei 9.760, de 1946; o art. 29 da Lei nº 8.666, de 1993, trata da comprovação de regularidade fiscal, para fins de habilitação em procedimento licitatório, destinando-se tal exigência a garantir a higidez técnica e econômica do contratante com a Administração; e a cessão de uso para entidade da Administração não se confunde com contrato típico regido pela Lei nº 8.666, de 1993. Essa cessão se destina ao trespasse de imóvel público a outra entidade da administração, objetivando o atingimento de finalidades da instituição, razão pela qual não há necessidade de aferição de regularidade fiscal da cessionária, que tem por objetivo garantir sua capacidade econômica para a realização do objeto contratual.

20. O argumento constitucional da CJU-MG, com suporte no art. 195, § 3°, não merece prosperar, pois o dispositivo constitucional previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não impõe a exigência de regularidade fiscal no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a cessão de uso ou a doação não configurar recebimento de benefício ou incentivo fiscal ou creditício.

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

(...)

§ 3° A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.

21. O entendimento constante do PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU aplica-se tanto às cessões de uso quanto às doações, uma vez que os fundamentos para afastar a exigência de regularidade são plenamente compatíveis e aplicáveis.

III - CONCLUSÕES E ENCAMINHAMENTOS

22. Ante o exposto, conclui-se que:

O art. 195, § 3º, da Constituição Federal de 1988 previu que não basta ser uma pessoa jurídica em débito, sendo a exigência de regularidade fiscal realizada "como estabelecido em lei". O regime jurídico administrativo, como dito, não a impõe no âmbito da presente controvérsia (v.g. Lei nº 9636/98; Lei nº 8.666/1993), além de a realização de cessão de uso ou de doação não configurarem recebimento de benefício, incentivo fiscal ou creditício. Desse modo, prevalece a manifestação consultiva constante do NUP: 04926.001437/2012-21, PARECER n° 023/2015/DECOR/CGU/AGU".

O Despacho nº 073/2019/CAPS-Decor/CGU/AGU, que aprovou o supramencionado Parecer, consignou:

(...)

2. E agora, a teor do Parecer nº 003/2019/Decor-CGU/AGU (08/01/2019), opina-se pela prevalência do entendimento consultivo formulado no Parecer nº 023/2015/Decor-CGU/AGU (16/03/2015), pois a outorga de cessão não configura o tipo de benefício, incentivo fiscal ou creditício inspirador da regra constitucional associada à exigência de regularidade fiscal, e, apesar do § 3º do art. 195 da CF/1988 remeter à lei o regramento dessa exigência, e de o art. 27, III a V c/c art. 29 da Lei nº 8.626/1993 e art. 193 do CTN regularem-na para a generalidade dos contratos licitáveis,  o fato é que na estrita hipótese em testilha não a prevê o regime jurídico específico (Lei nº 9.636/1998), a tanto autorizado pelo parágrafo único do art. 121 da própria lei de licitações.

3. Assim, e visto que na Lei nº 9.636/1998 em regra apenas cessões de bens destinados a empreendimentos de fins lucrativos (art. 18, § 5º) impõem procedimentos licitatórios, nos demais casos as cessões se operando no interesse do serviço público, parece razoável sustentar que, à exceção ao menos dessa hipótese já identificada, em princípio seria dispensável a comprovação da regularidade fiscal de cessionário para cessão bem público federal firmada no interesse do serviço público de ente da Administração Pública  Federal, pelo que acolho  o Parecer nº 003/2019/Decor-CGU/AGU (08/01/2019) e proponho sua aprovação pelas superiores instâncias de deliberação da Consultoria-Geral da União.

Impõe-se registrar que a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos - Lei n. 14.1333/2021 -  não inovou nesse aspecto, trazendo em seu art. 192^[1], dispositivo de igual teor ao da 8.666/93, a permitir plena recepção dos fundamentos contidos no Parecer acima.

Por fim, colha-se como mesmo raciocínio pela inexibilidade da comprovação da regularidade fiscal e trabalhista, o  entendimento da Consultoria-Geral da União, por sua Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres, constante no Parecer nº 5/2019/CNCIC/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação, postos no sequencial 9 a 12 do NUP 0688.000718/2019-32, posteriormente complementado pelo Parecer nº 1/2020/CNCIC/CGU/AGU (seq. 236) e subsequentes Despachos de aprovação, os quais ao delimitar os contornos jurídicos incidentes sobre os acordos de cooperação técnica, asseverou:

(...)

"12. Quanto aos partícipes da relação, podem ser entes da Administração Pública de todas as esferas, em relação aos quais, não há que se exigir a regularidade fiscal, eis que tal exigência da Lei Complementar nº 101/2000 é destinada para os instrumentos em que há transferência de recursos. 

13. Considerando a necessidade  de haver reciprocidade, caberá à Administração aferir a compatibilidade das atribuições a serem assumidas com os seus instrumentos de instituição e regência, haja vista a necessidade de certificação de que os objetivos se conformam com a missão institucional, assim como as obrigações assumidas estão inseridas no rol de competências".

Parece inconteste, portanto, que o entendimento perfilhado nas manifestações jurídicas supra no sentido de que "a exigência de regularidade fiscal do cessionário não terá qualquer repercussão no cumprimento do ato de cessão em si, porque o que se espera com este ato é que o imóvel seja utilizado de acordo com as condições impostas, dentro da finalidade prevista" , é abrangível a todas as cessões a título gratuito quando em favor de qualquer ente da Federação.

c) estiver justificada e motivada por escrito, em processo correspondente. Deve ser providenciado.

d) estiver previamente autorizada pela autoridade competente. Deve ser providenciado.

A seu turno, encaminhada para análise (20708757), esta em conformidade com as normas que regem a matéria, notadamente a Lei n. 8.666/93. Porém, importa lembrar que erros materiais devem ser corrigidos pelo Órgão assessorado.

ANTE AO EXPOSTO, abstraídas as questões relativas à conveniência e oportunidade, de acordo com as orientações esposadas e, desde que sejam atendidas as recomendações alinhadas neste parecer, entendemos pela possibilidade de aditamento visando a modificação da descrição da área objeto de cessão sob regime de aforamento, em proveito da Universidade Federal do Piauí.

É o parecer que encaminhamos à origem.

Porto Alegre, 13 de dezembro de 2021.

Luciana Bugallo de Araujo

Advogada da União

Mat. SIAPE n. 1512203

OAB/RS n. 56.884

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 107680011568605 e da chave de acesso 6684c4c2