ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO

PARECER N. 950/2021/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO N. 10154.142797/2021-54

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL - SPU/RS

 

 

EMENTA:

 

I – Procedimento de compra de imóvel, com fulcro em dispensa de licitação, pelo Ministério Público do Trabalho - MPT, incorporação ao patrimônio imobiliário da União pela SPU/RS e respectiva entrega ao Parquet trabalhista;

II – Valor da avaliação:   R$ 2.780.000,00;

III – Legislação: Constituição Federal, Art. 20, I, Decreto-Lei 9.760/1946,  Art. 1º, I e 74, Lei 9.636/1998, Art. 1º  Lei 8.666/1993, Art. 24, inciso I Decreto 9.745/2019 e ON SPU 01/2018, IN SPU 22/2017;

IV –  Considerações sobre a minuta contratual;

V - Possibilidade de prosseguimento, desde que atendidas as recomendações do presente parecer, sem necessidade de retorno a esta Consultoria.

 

 

I - RELATÓRIO

Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995 e no art. 19 do Ato Regimental nº 05/2007, da Advocacia-Geral da União, a SPU/RS encaminhou a esta Consultoria Jurídica o processo em referência para análise de minuta de contrato, com força de escritura pública, para fins de compra de bem imóvel, por iniciativa e para uso especial do Ministério Público do Trabalho - MPT, Procuradoria Regional do Trabalho na 4ª Região, para abrigar a Procuradoria do Trabalho no Município de Uruguaiana/RS.    

Os documentos referentes ao processo foram juntados em sequências 03 a 66 do Sapiens. Na Seq. 03 foi transcrito o índice dos documentos no Sistema SEI e o respectivo link de acesso: Link: https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=1600557&infra_hash=1b1257eb17a9ae5515316e33efeeabd7

Para facilitar a compreensão da administração da SPU/RS, o qual consiste no público-alvo deste parecer, as menções contidas neste parecer utilizar-se-ão da numeração do Sistema SEI.

A compra do imóvel consiste em demanda, iniciativa, planejamento, instrução processual e recursos da PRT4, tendo sido iniciada em processo administrativo nº 20.02.0400.0000623/2020-95 e nº 20.02.0400.0000830/2020-35, integrados ao SEI (17017777 , 17017976 , 17018487 e 17018719).

Constam dos autos os seguintes documentos:

A consulta jurídica da SPU/RS, contendo a síntese dos fatos em DESPACHO (20566191):

"Processo nº 10154.142797/2021-54

 

Assunto: Incorporação de imóvel - Aquisição por compra

 

Imóvel: Avenida Presidente Getúlio Vargas, nº 2618, Bairro Centro, Município de Uruguaiana/RS

 

 

 

1.     Trata o presente processo de solicitação de incorporação ao patrimônio imobiliário da União, mediante compra, e posterior entrega à  Procuradoria Regional do Trabalho na 4ª Região do imóvel situado na Avenida Presidente Getúlio Vargas, nº 2618, Bairro Centro, Município de Uruguaiana/RS.

2,     Considerando as orientações da Coordenação Geral de Incorporação (Despacho CGIPA-SPU 5195680 - SEI/MP; Ofícios Circulares do processo 10154.119251/2020-19), cabe à SPU/RS apenas a lavratura do Contrato de Compra e Venda e posterior registro junto ao Cartório de Registro de Imóveis e cadastro no sistema corporativo SPIUnet, sendo aplicados os procedimentos previstos na Orientação Normativa nº 01, de 11 de abril de 2018, que estabelece os procedimentos para incorporação/regularização de imóveis ao patrimônio da União de órgãos dos Poderes da República quando utilizados recursos próprios do requerente.

 

CARACTERIZAÇÃO DO IMÓVEL
Localização:	Avenida Presidente Getúlio Vargas, nº 2618, Bairro Centro, Município de Uruguaiana/RS   Localização do imóvel objeto da proposição de doação em imagem de satélite fornecida gratuitamente pelo Google Earth.
Área do terreno (m²):	712,80m²
Área construída (m²):	526,57m²
Descrição:	Prédio em alvenaria, situado na Avenida Presidente Vargas, nº 2618, na cidade de Uruguaiana, com área construída de 526,57m², edificado no terreno de formato irregular, com 712,80m² de área superficial, distando 42,80 metros da esquina da Rua Quinze de Novembro, pelo alinhamento da Avenida Presidente Vargas, constituído de partes dos terrenos de números 2 e 22 da quadra número 82, desta cidade, medindo 10,50 metros de frente ao norte sobre o alinhamento da Avenida Presidente Vargas; na face oeste, por uma linha reta em direção norte-sul, mede 26,40 metros confrontando com parte do terreno número 2; desse ponto, em direção leste-oeste, mede 16,00 metros confrontando, ao norte com parte do mesmo terreno número 2; desse ponto, em direção norte-sul mede 11 metros, confrontando ao oeste com parte do terreno número 22; desse ponto na direção oeste-leste mede 39,60 metros, confrontando, ao sul, com parte do terreno número 22; desse ponto na direção sul-norte, mede 11,00 metros, confrontando ao leste com terreno sem numeração; desse ponto na direção leste-oeste mede 13, 10 metros, confrontando ao norte com parte do terreno número 3 e um terreno sem numeração; desse ponto, na direção sul-norte, até o alcançar o alinhamento da Avenida Presidente Vargas, fechando o perímetro dessa descrição, mede 26,40 metros, confrontando ao leste com um terreno sem numeração. Quarteirão formado pela Avenida Presidente Vargas e Ruas 15 de Novembro, Duque de Caxias e Dr. Maia.
Matrícula:	845 - Cartório de Registro de Imóveis de Uruguaiana- Documento SEI 17171138.
Inscrição Municipal	9981-0

 

 

3,     Instruem o processo os seguintes documentos:

 

1 - Do imóvel:
Plantas de situação e localização do terreno e construções	Planta baixa e memorial descritivo da edificação do imóvel  objeto da aquisição - Documento SEI 20491686.
Matrícula do imóvel	Documento SEI 20491330.
Certidões negativas de IPTU e Taxa de Coleta de Lixo	Documento SEI 20566188.
Gui de ITBI (isenta)	Documento SEI 20491850.
Certidões negativas de ônus, gravames e de distribuição de ações reais e reipersecutórias relativas ao imóvel;	Documento SEI 20491330.
Laudo de avaliação do imóvel	Documento SEI 17171152 (não homologado pela SPU).
Habite-se	Documento SEI 20491744.
Alvará de Prevenção e Proteção contra Incêndios	Documento SEI 20491812.
2 - Do(a) vendedor(a): REF CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA
Ato constitutivo	Documento SEI 17172631.
Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica	Documento SEI 17173192.
Certidão Simplificada da Junta Comercial	Documento SEI 20510717.
Certidão negativa de débitos relativos a tributos federais e à dívida ativa da União	Documento SEI 20510592.
Certificado de regularidade do FGTS	Documento SEI 20510714.
Certidão negativa de débitos trabalhistas	Documento SEI 20510593.
Certidão negativa de débitos/tributos municipais	Documento SEI 20566188.
Certidão negativa de débitos/tributos estaduais	Documento SEI 20491973.
Documento de identificação com CPF do representante da empresa vendedora	Documento SEI 17172641.
3 - Complementares para assinatura do contrato
Declaração de Responsabilidade por Procedimento para Compra de Imóvel para a Procuradoria da República no Município de Uruguaiana	Documento SEI 20491231.
Comprovante de Indisponibilidade de Imóvel da União	Documento SEI 17166799.
Minuta do contrato de compra e venda ou promessa de compra e venda, aprovada pelo órgão de assessoramento da Procuradoria da República no Rio Grande do Sul	Solicitado por meio do Ofício 311140 (20510886).
Cópia dos extratos de publicação da dispensa de licitação	Documento SEI 20491253.

 

4,     Informamos que foi solicitado à Procuradoria Regional do Trabalha na 4ª Região a complementação da documentação apresentada por meio do Ofício 311140 (20510886).

5,     Anexamos ao processo, minuta de Contrato de Compra e Venda (SEI 20512187) para exame e aprovação prévia pela Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio Grande do Sul.

 

Porto Alegre/RS,  24 de novembro de 2021.

 

Documento assinado eletronicamente

BERNADETE WEBER RECKZIEGEL

Geógrafa - SPU/RS

 

 

De acordo.

Encaminhe-se o processo à Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio Grande do Sul para fins de apreciação da Minuta de Contrato de Compra e Venda anexada ao presente processo sob  documento SEI 20512187.

 

Documento assinado eletronicamente

GLADSTONE THEMÓTEO MENEZES BRITO DA SILVA

Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Rio Grande do Sul"

É o breve relatório.

II - DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada, no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos contratos e seus anexos.

A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão dorisco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos,excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características e requisitos tenham sido regularmente determinadas pelosetor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim,a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.

Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.

Por fim, em relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

III - ANÁLISE JURÍDICA

Constituem bens da União, nos termos do Art. 20 da Constituição da República:

"Art. 20. São bens da União:

[...]

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos

[...]"

A norma geral da Constituição para escolha da melhor proposta para contratação de obras, serviços e compras, pela administração pública consiste no processo licitatório, admitidas as exceções legais:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:               (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

[...]

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações."

O Decreto-Lei 9.760/1946 disciplina que:

"Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:

[...]

l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio.

[...]

Art. 74. Os têrmos, ajustes ou contratos relativos a imóveis da União, serão lavrados na repartição local ao S. P. U. e terão, para qualquer efeito, fôrça de escritura pública. sendo isentos de publicação, para fins de seu registro pelo Tribunal de Contas."

A Lei 9.636/1998 estatui que:

"Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada."

A Lei 8.666/1993 dispõe que:

"Art. 24.  É dispensável a licitação: 

[...]

X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia;          (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)"

O Decreto 9.745/2019 disciplina que:

“Art. 102. À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete: (...)

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

(...)

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;” (destacamos e negritamos)

O imóvel que se pretende adequirir adentrará ao patrimônio imobiliário da União por meio de atribuição por negócio jurídico aquisitivo.

Compete administrativamente à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União - SCGPU e suas superintendências nas unidades da federação, a atribuição de celebrar contratos com força de escritura pública, bem como promover as medidas necessárias para incorporação dos imóveis ao patrimônio da União.

No caso concreto, a compra do imóvel foi precedida de procedimento de dispensa de licitação, com fulcro na norma contida na hipótese do inciso X do Art. 24 da Lei 8.666/1993.

Na dispensa de licitação a competição é viável. Assim, em tese, mostra-se possível a instauração de procedimento licitatório. Porém, a legislação infraconstitucional, em determinadas e exaustivas situações confere ao administrador uma “margem de discricionariedade para afastar o procedimento seletivo, com vistas ao atendimento do interesse público”.

A dispensa de licitação permite a contratação direta em favor do atendimento de finalidades públicas, ou da proteção de outros interesses, princípios, valores e bens jurídicos tutelados pelo Estado:

“Assim, em alguns casos previamente estabelecidos pelo legislador, o princípio da licitação cede espaço ao princípio da economicidade ou ao primado da segurança nacional, ou ainda para garantir o interesse público maior, concernente à necessidade de o Estado intervir na economia. Em todos os casos delineados pela Lei 8.666/1993, em que a licitação foi dispensada ou considerada inexigível, pelo menos no plano teórico, entendeu o legislador estar em confronto o princípio jurídico da licitação e outros valores igualmente tutelados pela ordem jurídica, tendo sido aquele subjugado por um destes. ” ^[1]

Aqui, vale a lição de que o princípio licitatório não possui caráter absoluto e de nada adiantaria ao Estado proceder à licitação em detrimento de outros interesses públicos que deve curar. Neste sentido, as hipóteses legislativas de dispensa de licitação são fruto de uma ponderação entre o princípio licitatório e outros valores, princípios, interesses e bens jurídicos, de igual, ou maior relevância.  Tal ponderação é realizada, com fundamento constitucional, pelo Poder Legislativo, o qual é detentor de soberania popular e legitimidade para inovar o direito.

Marçal Justen sistematiza as hipóteses de dispensa nos seguintes termos:

“As hipóteses de dispensa de licitação podem ser sistematizadas segundo o ângulo de manifestação de desequilíbrio na relação custo/benefício, do seguinte modo:

a) Custo econômico da licitação: quando o custo econômico da licitação for superior ao benefício dela extraível (incs. I e II);

b) Custo temporal da licitação: quando a demora na realização da licitação puder acarretar a ineficácia da contratação (incs. III, IV, XII e XVIII);

c) Ausência de potencialidade de benefício: quando inexistir potencialidade de benefício em decorrência da licitação (inciso. V, VII, XI, XIV, XVII, XXIII, XXVI e XXVIII);

d) Função extraeconômica da contratação: quando a contratação não for norteada pelo crivo da vantagem econômica, porque o Estado busca realizar outros fins (incs. VI, IX, X, XIII, XV, XVI, XIX, XX, XXI, XXIV, XXV e XXVII). ”^[2]

A dispensa de licitação para aquisição de imóvel é hipótese que não é norteada pelo crivo da vantagem econômica. Mostra-se difícil o estabelecimento de critério objetivos de julgamento para uma licitação de compra de imóvel. Ademais, trata-se do tipo de escolha administrativa cujo cerne do atendimento da demanda encontra-se em circunstâncias como localização, características da edificação, idade do imóvel e adequação ao serviço público, por exemplo. Tal hipótese de dispensa, de certa forma, se aproxima da inexigibilidade de licitação, ante as características do imóvel. Tanto assim o é que a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), inseriu a aquisição de imóvel como uma das hipóteses de inexigibilidade, no inciso V do Art. 74.

Importa frisar que na presente data ambos os diplomas licitatórios encontram-se vigentes. A Lei 14.133/2021 foi publicada em 01/04/2021, no Diário Oficial da União, Edição 61-F, Seção 1,Extra F. Neste sentido, mostra-se viável o embasamento tanto na antiga Lei, quanto na nova, até 01/04/2023, desde que a opção escolhida conste expressamente do instrumento de contratação direta e não ocorra combinação entre regras de ambos os diplomas legais.

Não é objeto de apreciação deste parecer  o procedimento de dispensa de licitação, com fulcro no Art. 24, inciso X da Lei 8.666/1993. Incumbe salientar que existe tal possibilidade jurídica e se presume que a administração da PRT4 tenha adotado as fundamentações necessárias, as razões de escolha da contratada e a justificativa do preço.

Os procedimentos que aplicáveis às Superintendências do Patrimônio da União para aquisições de imóveis por compra ou recebimento por doação dos Poderes Legislativo e Judiciário são aquelas previstas na ON 01/2018.

A lavratura do contrato depende da apresentação da declaração do Anexo I da ON 01/2018 (§ 3º do Art. 4º). Tal Declração consta de SEI 20491231.

Toda documentação mencionada no DESPACHO (20566191) encontra-se válida. Não foram encontradas quaisquer circunstâncias impeditivas ou suspensivas de contratação em todas as certidões pesquisadas, para a empresa REF CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA, CNPJ nº 13.157.928/0001-26.

A minuta encontra-se adequada à legislação e segue o modelo do Anexo II da ON 01/2018 (0512187). A qualificação das partes encontra-se condizente com os documentos apresentados. A qualificação do imóvel mostra-se condizente com as informações da Matrícula.

Tendo em vista se tratar de relação jurídica contratual, ante a vedação de contratação com empresas inidôneas, impedidas ou suspensas, ou condenadas por improbidade administrativa, consoante a Lei 8.666/1993, Lei 10.520/2002 e Lei 8.249/1992, recomenda-se consulta da empresa REF CONSTRUTORA E INCORPORADORA LTDA, CNPJ nº 13.157.928/0001-26 :

• Ao Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas – CEIS (http://www.portaltransparencia.gov.br);
• À Certidão Negativa de licitante inidôneo (https://portal.tcu.gov.br/certidoes);
• Ao Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa e Inelegibilidade (https://www.cnj.jus.br/improbidade_adm/consultar_requerido.php).

IV - CONCLUSÃO:

Diante do exposto, resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, entende-se que o processo poderá ter seguimento, desde que atendida a recomendação do item 36 deste Parecer, sem necessidade de retorno a esta Consultoria.

Este subscritor lamenta e desculpa-se pela demora na conclusão e justifica o atraso pelo excessiva demanda neste período do ano, bem como pelas limitações e dificuldades do exercício das funções com as restrições sanitáris ainda em vigor.

Rio de Janeiro, 16 de dezembro de 2021.

PAULO KUSANO BUCALEN FERRARI

ADVOGADO DA UNIÃO

SIAPE 1332679 OAB/RJ 110.939

A consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante a utilização do Número Único de Protocolo (NUP) 10154.142797/2021-54 e da chave de acesso 3d3ac00b.