ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO

PARECER N. 034/2022/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO N. 19739.144825/2021-71

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM PERNAMBUCO - SPU/PE

EMENTA:

I - Autorização de obras em área de praia. Patrimônio da União de uso comum do povo;

II - Questionamento acerca da validade e/ou suficiência de autorização de âmbito municipal;

III - Competência administrativa concorrente entre União, Estados, DF e Municípios para licenciamento ambiental, a depender do impacto do empreendimento;

IV - Respostas aos aspectos jurídicas da competência, validade e presunção de legalidade e legitimidade dos atos administrativos. Possível permanência de dúvida de caráter não-jurídico a ser dirimida, se for o caso, pelo órgão ou entidade estadual de meio ambiente;

VI - Possibilidade de prosseguimento, desde que atendidas as recomendações deste Parecer.

I - RELATÓRIO

Os presentes autos eletrônicos foram distribuídos ao advogado signatário, no dia 28 de dezembro de 2021, para análise e emissão de parecer, nos termos do artigo 11, VI, “a”, da Lei Complementar nº 73, de 1993 e do artigo 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993.

O acesso aos autos deu-se por link do Sistema SEI, constante de Seq. 3 do Sapiens: https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=1668749&infra_hash=0ac13c453d91f1e165ea64094048f80b. Para fins de facilitação da compreensão deste opinativo pelo Administrador, o qual consiste no público-alvo desta manifestação, as referências a serem utilizadas serão aquelas do Sistema SEI.

A questão foi sucintamente formulada em Nota Técnica SEI nº 1220/2022/ME (21640048):

"Nota Técnica SEI nº 1220/2022/ME

Assunto: Autorização de obra em imóvel da União.

Senhor Superintendente,

Sumário Executivo

1.     Trata o presente processo da solicitação de autorização de obra em imóvel da União, realizada pela Prefeitura Municipal do Paulista (SEI nº 20584367) em virtude da problemática do processo erosivo que acontece na orla da praia do Janga, no Município do Paulista/PE.

Análise

2.     A praia do Janga, nos últimos anos, vem perdendo significativamente sua faixa de praia tendo em vista o processo erosivo que se estabeleceu no local em decorrência do pequeno aporte sedimentar e do avanço da urbanização sobre o perfil praial. O emprego de obras rígidas no litoral para assegurar a integridade dos bens patrimoniais públicos e privados também são responsáveis pela aceleração da perda sedimentar por processos de reflexão da energia da onda sobre o perfil praial e por efeito da difração das ondas nas extremidades das estruturas de proteção costeira. De modo a conter o processo erosivo, a prefeitura implantou a partir de 2012 estrutura de proteção costeira, chamada bagwall, mas que apresentaram problemas de estabilidade, não resolvendo o problema. Mais uma vez, na tentativa de amenizar os danos causados pela erosão, do ponto de vista de permitir a recomposição das estruturas urbanas e a proteção dos bens patrimoniais públicos e privados situadas nestes segmentos atingidos e prevenção de acidentes, a prefeitura da cidade de Paulista solicitou a esta Superintendência do Patrimônio da União em Pernambuco a autorização para executar a obra para contenção e avanço do mar.

3.     Conforme Vistoria Técnica realizada no dia 14 de dezembro de 2021, descrita no Relatório nº 7 (SEI nº 21371642), observou-se que a região requerida para realização da obra está localizada num trecho da Orla da Praia do Janga de significativo tráfego da população da região, para acesso à praia e calçadão, sendo muito utilizada para passeios, lazer e/ou atividades físicas, onde o mar vem avançando ao ponto de destruir parte do calçadão e a faixa de areia está com acesso limitado por parte dos banhistas. Se nada for feito, o mar poderá destruir todo o calçadão e atingir os bares e restaurantes, prejudicando a manutenção das propriedades e dos empregos locais, afetando a renda de algumas famílias, ficando claro o interesse público na realização da obra.

4.      A obra prevê a construção de uma estrutura chamada de Enrocamento Aderente de Pedra Rachão, que é um maciço composto de blocos de rocha compactados, servindo como proteção contra a erosão provocada pelas ondas, formadas no reservatório e pelo movimento de subida e descida no nível da água, muito utilizada devido a sua resistência à erosão e a capacidade para dissipar a força da onda. A área total da intervenção estimada está localizada nas adjacências da rua Cabedelo, no bairro do Janga, entre as coordenadas "A – 298920,54/9121490,07" e "B – 298931,50/9121565,31", conforme Termo de Referência (SEI nº 20584335).

5.     O prazo estimado de execução da obra é cerca de 60 dias de acordo com o Cronograma de Execução da Obra (SEI nº 20584351).

6.     Para análise técnica e instrução do processo administrativo foram apresentados os seguintes documentos: Identificação do requerente (SEI nº 20584367), plantas de situação e locação (SEI nº 20584325), projeto (SEI nº 20584338), indicação das fontes de recurso (SEI nº 20584335, justificativa do interesse público (SEI nº 20584335; 20584355), memorial descritivo (SEI nº 20584338; 20584329), fotografias da área (SEI nº 20584364) e anuência do órgão ambiental (SEI nº 20584334), conforme check-list nos autos (SEI nº 21105560).

Conclusão

7.     Considerando que foram atendidas as exigências para a autorização da obra, bem como a configuração do interesse público e situação emergencial, conforme Decreto nº 094/2021 (SEI nº 20584355) da Prefeitura de Paulista, sugere-se o deferimento do pleito.

8.     A manifestação favorável está condicionada ao cumprimento das exigências dos licenciamentos federais, estaduais e municipal correspondentes.

À consideração superior."

Constam dos autos os seguintes documentos:

Através do OFÍCIO SEI Nº 344010/2021/ME (21304683), foi efetuado o seguintes questionamento jurídico:

"Tendo em vista Autorização Ambiental apresentada para realização da obra demandada (doc. SEI nº 20584334), que foi emitida dia 26 de outubro de 2021, com validade de 1 (um) ano, gostaríamos de saber quanto à sua validade jurídica haja vista que o Convênio da Prefeitura de Paulista junto à Agência Estadual de Meio Ambiente - CPRH (doc. SEI nº 20772902) perdeu a vigência em 07 de novembro de 2021.

Salientamos que o processo com a solicitação de autorização de obra foi aberto em 12 de novembro de 2021, já passada a vigência do Convênio da Prefeitura de Paulista com o CPRH."

É o breve relatório.

II – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

 Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta e-CJU/Patrimônio, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo ao órgão patrimonial a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

III - MÉRITO

A autorização para obras encontra-se no Art. 6º do Decreto-Lei 2.398/1987:

"Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

§ 1º Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

§ 2º O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)"

A autorização para obras se consubstancia como instituto apto ao caso concreto. Na realidade, a municipalidade pretende efetuar obras em área de praia, patrimônio da União, de uso comum do povo, para fins de mitigar os efeitos da erosão do mar sobre a faixa de areia.

Pelo que se vislumbra não haverá alteração no uso, na detenção ou em direitos reais sobre o imóvel, apenas e tão somente a autorização das obras pelo período necessário.

Os projetos e as licenças ambientais, bem como as condicionantes ambientais devem ser obedecidas pela municipalidade.

Em relação aos questionamentos efetuados, tem-se que a atribuição de autorizações administrativas de caráter ambiental encontra-se inserta na Política Nacional de Meio Ambiente, em especial no instrumento de licenciamento ambiental, previsto no inciso IV do Art. 9º da Lei 6.938/1981. O licenciamento é competência concorrente dos órgão da União, Estados, DF e Municípios qe compõe o Sistema Nacional do Meio Ambiente, conforme Art. 6º, incisos IV, V e VI. 

Assim, municípios são também concorrentes para efetuar licenciamento ambiental, em empreendimentos cujo impacto seja local. A definição de impacto local, estadual ou nacional, define a qual órgão ou entidade incumbirá o poder de polícia administrativa de licenciamento.

A Autorização Ambiental nº 1881 NULIC/2021 (20584334), alude à atividade potencialmente poluidora de impacto local. Presume-se legal e legítima a informação, consusbstanciando-se ato jurídico perfeito, válido até 26/10/2022, ou seja, válido a despeito da expiração do Convênio entre a Prefeitura do Município de Paulista e a Agência Estadual de Meio Ambiente - CPRH.

Tendo em vista a emissão de licença pela Agência Estadual de Meio Ambiente (21142579) é possível inferir certa dúvida quanto à competência municipal ou estadual, a depender do impacto local, ou estadual da obra. Porém, tal questão foge à esfera jurídica, em vista do caráter técnico a elucidar o caso. Assim, caso a SPU/PE, tenha alguma dúvida acerca de eventual competência estadual, incumbe consultar a Agência Estadual de Meio Ambiente, a fim de se verificar se há necessidade complementar de algum licenciamento de caráter ambiental.

IV - CONCLUSÃO

Em face do exposto, excluídos os aspectos técnicos, administrativos, de cálculos, e o juízo de conveniência e oportunidade, os quais fogem da competência desta análise jurídica, opina-se pela possibilidade de prosseguimento da contratação, desde que observadas as recomendações constantes dos itens 17 a 20, deste Parecer, sem necessidade de retorno para nova análise jurídica.

Justifica-se o atraso em razão do ineditismo do caso e das dificuldades para exercício do trabalho diante de restrições sanitárias.

Rio de Janeiro, 17 de janeiro de 2022.

PAULO KUSANO BUCALEN FERRARI

ADVOGADO DA UNIÃO

SIAPE 1332679 OAB/RJ 110.939

A consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante a utilização do Número Único de Protocolo (NUP) 19739.144825/2021-71 e da chave de acesso add03f48.