ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00060/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU
NUP: 05014.001050/2001-68
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM PERNAMBUCO – SPU-PE/ME
ASSUNTOS: CONSULTA. REVERSÃO DE IMÓVEL AO MUNICÍPIO DE FLORESTA/PE
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Manifestação formal em consulta formulada pelas áreas técnicas.
III – Solicitação de esclarecimentos com relação à obrigatoriedade de reverter, ao Município de Floresta/PE, imóvel doado à União com encargos estabelecidos nos diplomas legais municipais autorizativos da referida destinação.
IV – Devolução ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, conforme a delegação de competência atribuída pela Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99/2020, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM PERNAMBUCO – SPU-PE/ME encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência solicitando esclarecimentos com relação à obrigatoriedade de reverter, ao Município de Floresta/PE, imóvel doado à União com encargos estabelecidos nos diplomas legais municipais autorizativos da referida destinação.
Encontram-se nos autos os seguintes documentos:
18188999 Processo Vol 01 capas 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18189861 Processo Vol 01 fl 01 a08 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18190426 Processo Vol 01 fl 09 planta 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18190677 Processo Vol 01 fl 40 a 56 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18190780 Processo Vol 01 fl 57 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18190870 Processo Vol 01 fl 58 planta 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18190955 Processo Vol 01 fl 59 planta 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18191064 Processo Vol 01 fl 60 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18191326 Processo Vol 01 fl 61 planta 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18191408 Processo Vol 01 fl 62 planta 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18191541 Processo Vol 01 fl 63 a 67 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18191609 Termo de Encerramento de Processo Físico 24/08/2021 SPU-PE-NUGES
18553194 Ofício TRT6-GP nº 339/2021 de 17/08/2021 17/08/2021 SPU-PE-NUDEP
18554301 Ofício nº 343/2021-GP, de 30/08/2021 30/08/2021 SPU-PE-NUDEP
18554320 Despacho 09/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18557173 Ofício 239581 09/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18560133 Ofício 239711 09/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18568224 Ofício 240061 09/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18576485 E-mail 09/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18576798 E-mail 09/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18576912 E-mail 09/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18595987 E-mail 10/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18630918 Protocolo de Entrega Ofício nº 239711 10/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18671838 Certidão RGI - Matrícula 3536 13/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18709456 Protocolo de Entrega Ofício nº 240061 15/09/2021 SPU-PE-NUDEP
18839103 Ofício nº 113/2021 TRT6 21/09/2021 SPU-PE-NUAPU
18839206 E-mail PROTOCOLO DE RECEBIMENTO 21/09/2021 SPU-PE-NUAPU
19150399 Consulta Prévia SISREI nº 0046/2021, de 16/09/2021 16/09/2021 SPU-PE-NUDEP
19301739 Despacho 08/10/2021 SPU-PE-NUDEP
19653096 Ofício 281037 22/10/2021 SPU-PE-NUDEP
19659236 E-mail 22/10/2021 SPU-PE-NUDEP
20326880 Protocolo de Entrega - Ofício nº 281037 17/11/2021 SPU-PE-NUDEP
20813234 Ofício 323167 03/12/2021 SPU-PE-NUDEP
20829198 E-mail 06/12/2021 SPU-PE-NUDEP
21335097 Escritura de Doação do imóvel 15/12/2021 SPU-PE-NUDEP
21339090 Lei e Decreto de Doação do imóvel 18/05/1993 SPU-PE-NUDEP
21346489 Nota Técnica 62170 27/12/2021 SPU-PE-NUDEP
21350026 Ofício 345744 27/12/2021 SPU-PE-NUDEP
21442800 Despacho 03/01/2022 SPU-PE-NUCIP
21628429 Despacho 11/01/2022 SPU-PE-NUCIP
21664290 Despacho 13/01/2022 SPU-PE-NUCIP
21672251 Ofício 9895 13/01/2022 SPU-PE-NUCIP
21695983 E-mail 14/01/2022 SPU-PE-NUCIP
Processo redistribuído ao subscritor em 26/01/2022, conforme Despacho nº 00015/2022/PROT/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 26/01/2022, solicitando prioridade na análise.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no SEI/SAPIENS e está condicionada à efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais sob pena de ser desconsiderada.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta onde solicita o órgão consulente orientação quanto aos fatos narrados na Nota Técnica SEI nº 62170/2021/ME (21346489):
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata-se de dúvida quanto à reversão do imóvel localizado na Rua Alcina Torres, s/n, Centro, no Município de Floresta/PE, para o patrimônio do Município.
ANÁLISE
Da doação do imóvel
2. O imóvel em questão foi doado à União, pelo Município de Floresta, em 18/06/1993, conforme escritura pública acostada aos autos (SEI nº 21335097).
3. Em que pese a doação ter sido formalizada para o Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região e não para a União, tal erro de representação já foi sanado e o imóvel encontra-se corretamente registrado em nome da União (SEI nº 18671838).
4. Além disso, apesar da referida escritura não transcrever um encargo específico de reversão do imóvel, a mesma menciona a Lei Municipal nº 63, de 18/05/1993 e o Decreto Municipal nº 20, de 28/05/1993.
5. Tanto a Lei quanto o Decreto, por sua vez, trazem em seu escopo os encargos da doação, como segue:
Lei nº 63, de 18/05/1993
art. 2º A presente doação será feita à Justiça do Trabalho para construção dos prédios da Junta de Conciliação e Julgamento e residência do Juiz do Trabalho.
Decreto nº 20, de 28/05/1993
art. 3º - O lote de terreno doado de que trata a Lei nº 63, de 18 de maio de 1993 e o presente Decreto, retornará ao Patrimônio Público Municipal, na hipótese de não ser dada a destinação especificada no prazo de 01 (um) ano, a contar da data em que foi sancionada a Lei.
Da devolução do imóvel pelo Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região - TRT6
6. Como mencionado anteriormente, o imóvel em questão foi doado pelo Município de Floresta para a construção e funcionamento dos prédios da Junta de Conciliação e Julgamento, bem como da residência do Juiz do trabalho.
7. Em 17/08/2021, por meio do ofício TRT6 - GP nº 339/2021, o Tribunal informou à SPU/PE sobre a intenção de devolver o imóvel, tendo em vista a extinção do Termo Judiciário de Floresta, promovida pela Resolução Administrativa TRT6 nº 08/2021 (SEI nº 18553194).
8. Paralelamente, em 30/08/2021, recebemos ofício da Prefeitura Municipal de Floresta solicitando a cessão do imóvel para o funcionamento de suas secretarias (SEI nº 18554301), a qual já foi formalizada por meio do sistema SISREI (SEI nº 19150399).
9. Antes de darmos seguimento à instrução do processo para destinação do imóvel ao Município, no entanto, foi levantada a dúvida se caberia a reversão da doação, tendo em vista que o imóvel não será mais utilizado pelo TRT6.
CONCLUSÃO
10. O imóvel foi doado à União, pelo Município, para construção e funcionamento dos prédios da Junta de Conciliação e Julgamento, bem como da residência do Juiz do trabalho.
11. O TRT6 já informou que não tem mais interesse no imóvel e a reversão à SPU/PE ainda não foi formalizada porque solicitamos apoio do Tribunal para guardar e manter o imóvel até que fosse formalizada a destinação para o Município (SEI nº 18560133).
12. Tanto a Lei Municipal nº 63, de 18/05/1993, quanto o Decreto Municipal nº 20, de 28/05/1993, trazem em seu escopo encargos que não foram transcritos na escritura de doação.
RECOMENDAÇÃO
13. Diante do exposto, sugerimos enviar o presente processo à CJU/AGU para análise e manifestação quanto à obrigatoriedade de reverter o imóvel em questão ao patrimônio do Município, tendo em vista que o mesmo não será mais utilizado pelo TRT6;
14. Consultar, também, a CJU/AGU, se existe algum procedimento específico para tal reversão, ou se a mesma pode ser feita apenas com o envio de um ofício ao cartório de registro de imóveis, se for o caso.
Sobre o cerne da consulta, cumpre apresentar, de forma objetiva, as seguintes considerações.
a) item 13:
Diante do exposto, sugerimos enviar o presente processo à CJU/AGU para análise e manifestação quanto à obrigatoriedade de reverter o imóvel em questão ao patrimônio do Município, tendo em vista que o mesmo não será mais utilizado pelo TRT6;
A obrigatoriedade de reverter o imóvel em questão ao patrimônio do Município dar-se-ia pelo o descumprimento do encargo inerente à doação do imóvel. Note-se que, apesar da escritura não transcrever, de forma expressa, o aludido encargo, há menção à Lei Municipal nº 63, de 18/05/1993 e ao Decreto Municipal nº 20, de 28/05/1993.
Nota-se que quando o doador é pessoa física há a necessidade de que o encargo fique consignado na escritura pública para que sua manifestação de vontade seja conhecida, para aceitação, ou não, pelo donatário. No caso do Município, pessoa jurídica de direito público interno, sua manifestação de vontade está explicitada nas normas autorizativas, emanadas pelos órgãos públicos competentes.
A redação da escritura pública (21335097), portanto, deixa claro que o donatário conhecia o encargo estabelecido pelas normas municipais e, ainda assim, aceitou a doação:
[...] dando cumprimento ao Decreto nº20/93 de 28 de maio de 1993 e na conformidade do que autoriza a Lei Municipal nº63 de 18 de maio de 1993, em todos os seus artigos e condições [...] resolveu doar, em caráter irrevogável e irretratável a mesma área desmembrada do terreno acima descrito, ao Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região, [...] Tribunal Regional do Trabalho da 6ª Região, por órgão do seu Presidente Clóvis Corrêa de Oliveira Andrade Filho me foi dito que aceitava e agradecia a doação feita do imóvel objeto da presente escritura a seu favor, pela Prefeitura Municipal de Floresta. [...] (g.n.)
Cabe relembrar o encargo previsto na Lei Municipal nº 63, de 18/05/1993, e no Decreto Municipal nº 20/93 (21339090):
Lei nº 63, de 18/05/1993
art. 2º A presente doação será feita à Justiça do Trabalho para construção dos prédios da Junta de Conciliação e Julgamento e residência do Juiz do Trabalho.
Decreto nº 20, de 28/05/1993
art. 3º - O lote de terreno doado de que trata a Lei nº 63, de 18 de maio de 1993 e o presente Decreto, retornará ao Patrimônio Público Municipal, na hipótese de não ser dada a destinação especificada no prazo de 01 (um) ano, a contar da data em que foi sancionada a Lei. (g.n)
Em 17/08/2021, por meio do ofício TRT6 - GP nº 339/2021, o Tribunal informou à SPU/PE sobre a intenção de devolver o imóvel, tendo em vista a extinção do Termo Judiciário de Floresta, promovida pela Resolução Administrativa TRT6 nº 08/2021 (SEI nº 18553194).
Ora, salvo melhor juízo, pelas informações constantes nos autos, parece que o encargo foi cumprido, pois foram construídos os prédios para alocação da Justiça do Trabalho no prazo estipulado.
Importante ressaltar o entendimento da Secretaria do Patrimônio da União, em situação semelhante, registrado no Manual de Aplicação 05/2018, relativo às IN 22/2017 e ON 1/2018, na página 129/130, item 27:
Em caso de recebimento de imóvel por doação com cláusula resolutiva, descumprido o encargo, a União deverá reverter o imóvel a proprietário anterior? O que a Orientação Normativa 1/2018 dispõe sobre reversão?
Sim. Assim como a União promove a reversão de um imóvel que tenha doado a terceiros caso as condições contratuais sejam descumpridas, a União também deverá reverter imóveis recebidos por doação na hipótese de descumpridos os encargos que ensejaram a aquisição.
Porém, deve-se destacar a impossibilidade de reversão de imóvel doado quando já tenha sido cumprido o encargo contratual, ainda que o órgão donatário não esteja mais utilizando-se do bem doado. Ou seja, se o encargo da doação era a construção de um edifício pela Receita Federal em 4 anos e esta o cumpra dentro do prazo, mesmo que em momento posterior venha a instalar-se outro órgão no imóvel, estará afastada a possibilidade de reversão do bem ao proprietário anterior.
Pelo exposto, não há a obrigatoriedade de reverter o imóvel em questão ao patrimônio do Município por não ter havido descumprimento do encargo.
b) item 14:
Consultar, também, a CJU/AGU, se existe algum procedimento específico para tal reversão, ou se a mesma pode ser feita apenas com o envio de um ofício ao cartório de registro de imóveis, se for o caso
A Orientação Normativa e-CJU/Patrimônio nº 04/2020 esclarece quanto ao procedimento para reversão, quando for a hipótese de inadimplemento de encargo:
REVERSÃO DE IMÓVEL DOADO À UNIÃO. INADIMPLEMENTO DO ENCARGO. FORMALIZAÇÃO. DESNECESSIDADE DE APROVAÇÃO DA AGU.
- Nos contratos de doação em que a União figure como donatária, a reversão do imóvel ao doador, pelo inadimplemento do encargo, opera-se de pleno direito, ou seja, sem necessidade de interveniência do Poder Judiciário.
- Cabe ao ente doador cobrar da donatária (União) a comprovação do cumprimento do encargo e, na sua ausência, solicitar ao Oficial de Registro o cancelamento do contrato de doação e a reversão do imóvel, mediante apresentação de prova irrefutável do descumprimento da obrigação, que deve ser obtida após procedimento administrativo em que seja garantido o contraditório e a ampla defesa.
- Em princípio, não se faz necessária a lavratura de escritura pública para a reversão do imóvel, bastando a emissão de qualquer ato formal pela União (v.g., Termo de Reversão) apto a formar a convicção do Oficial de Registro de Imóveis quanto à necessidade de averbação do cancelamento do registro de doação. (g.n.)
- Nas doações de imóveis privados à União, o direito de revogar em razão da inexecução do encargo é uma faculdade do doador. Simples Termo de Reversão emitido pela União sem a participação do doador, atestando o descumprimento do encargo e a eventual inexistência de interesse público na manutenção do imóvel, não pode ser considerado documento hábil a formalizar a entrega do imóvel e/ou a formar a convicção do Oficial de Registro de Imóveis quanto à possibilidade de averbação do cancelamento do registro da doação.
- A reversão do bem doado em razão do inadimplemento de encargo, como ato unilateral de resolução contratual, não se enquadra nas vedações da Lei nº 9.504/97.
Referências: NUPs 00688.001091/2020-71 e 10154.177558/2020-34
Reitera-se, todavia, que, aparentemente, não ocorreu inadimplemento do encargo no caso concreto em exame.
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 23, 24 e 25, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.
Rio de Janeiro, 28 de janeiro de 2022
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 05014001050200168 e da chave de acesso 176598ab