ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO

PARECER N. 068/2022/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO N. 04911.000126/2009-17

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PIAUÍ - SPU/PI

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. GESTÃO DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. CONSULTA JURÍDICA DE ALIENAÇÃO DE ÁREA CLASSIFICADA COMO DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE;

I) Caracterização legal de APP, necessidade de consulta a órgão ambiental local

II) Interpretação sistemática da norma do inciso II do Art. 3º e do Art 4º da Lei 12.651/2012. Inexistência de doi conceitos de Área de Preservação Permanente - APP. Previsão do conceito básico de APP (inciso II do Art. 3º) e da delimitação no caso de faixa marginal de curso d´água (Art. 4º);

III) Possibilidade de existência de Lei Municipal estabelecendo faixa marginal diferenciada, a ser esclarecida pelo Órgão Ambiental do Município de Parnaíba/PI;

IV) Vedação de alienação parcela de acrescido de marinha caracterizado como APP, conforme alínea "a" do inciso I do Art. 16-C da Lei 9.636/1998;

V) Vedação de aforamento de parcela de imóvel que seja classificado como APP, conforme disposto no inciso III do art. 6º da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016;

VI) Inteligência da tese fixada no Tema Repetitivo 1010 do STJ, no Recurso Especial nº 1.770.760 - SC (2018/0263124-2), no sentido de que, na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d’água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4º, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade.

VII) Resposta aos questionamentos da SPU/PI.

I - RELATÓRIO

Os presentes autos eletrônicos foram distribuídos ao advogado(a) signatário(a), no dia 10 de janeiro de 2022, para análise e emissão de parecer, nos termos do artigo 11, VI, “a”, da Lei Complementar nº 73, de 1993 e do artigo 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993.

Os autos foram juntados às sequências 03 a 71 do Sapiens. Para facilitar a compreensão do Administrador da SPU/PI, o qual consiste no público-alvo da manifestação jurídica, as referências mencionadas utilizar-se-ão da numeração documental do Sistema SEI.

A consulta jurídica encontra-se formulada na Nota Informativa SEI nº 406/2022/ME (21526985):

"Nota Informativa SEI nº 406/2022/ME

  

 

INTERESSADO(S): Núcleo de Destinação Patrimonial-SPU/PI 

 

ASSUNTO: Análise do Processo nº 04911.000126/2009-17

 

 

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Processo nº 04911.000126/2009-17

 

À Consultoria Jurídica da União,

Senhor Procurador Manuel Paz e Silva Filho, tendo em vista o processo nº 04911.000126/2009-17, aberto em nossa unidade, e que tem como objeto a alienação de um imóvel, classificado como Acrescido de Marinha, localizado na Rua do Rosário, cruzamento com a rua Dr. João Emílio Falcão Costa, s/n, bairro Centro, CEP 64200-320, na cidade de Parnaíba, Estado do Piauí, devidamente incorporado a o Patrimônio da União através do RIP nº 1153 0102178-89 no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) (16771938) e no Cartório sob matrícula nº  37513, que é fruto do desmembramento da matrícula nº 37512, do livro 02 do Cartório Almendra, 1º Ofício da cidade de Parnaíba/PI (16079184), procedemos todos os procedimentos necessários à alienação do imóvel, dentre eles a consulta aos Órgãos Ambientais.

Ocorre que em resposta à nossa consulta, o Órgão Ambiental da Prefeitura nos encaminhou o Ofício nº 42/SEMAR/2021 (17380496), de 20 de julho de 2021, informando que parte do terreno encontra-se em área de Preservação Permanente - APP, tendo como parâmentro a Lei nº 12.651, especificamente o seu art. 4º. 

Analisando o art. 4º, da lei 12.651 de 2012, percebe-se que ele trás critérios objetivos para enquadramento em áreas de APP, como abaixo descrito:

Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:

I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de:               (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).               (Vide ADIN Nº 4.903)

a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura;

b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;

 

Tendo em vista o acima exposto e levando em consideração o que versa as alíneas "a" e "b", do inciso primeiro, do parágrafo 1º, do art. 16-C, da lei 13.465, de 11 de julho de 2017, passou-se à análise do enquadramento da possibilidade de alienação deste imóvel segundo a interpretação de seu dispositivo, abaixo descrito:

"Art. 16-C O Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, permitida a delegação, editará portaria com a lista de áreas ou imóveis sujeitos à alienação nos termos do art. 16-A desta Lei..         (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 1º Os terrenos de marinha e acrescidos alienados na forma desta Lei:

I - não incluirão:

a) áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 ; ou

b) áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 ;"

 

Analisando o supramencionado dispositivo, surgiu a dúvida se a alínea "a" se refere unicamente às áreas de APP conceituadas no Inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, não contemplando as áreas descritas como de APP previstas no art. 4º e, dessa maneira, não se enquadrando, portanto, em áreas inalienáveis. Explicando melhor, percebe-se que o legislador fez uma diferenciação para enquadramento em áreas de APP nos artigos 3º (inciso II) e 4º da lei 12.651 de 2012. Considerando como vedação para alienação unicamente os imóveis incluídos em APP pelos critérios do inciso II, do art. 3º da referida lei. Para melhor entendimento, transcrevo, abaixo, o teor do inciso II do art. 3º e novamente o 4º, dessa lei, para comparação:

"Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:

...

II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas; "

 

"Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:

I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de:               (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).               (Vide ADIN Nº 4.903)

a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura;

b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;"

 

Percebe-se que o art. 3º (da lei 12.651) trás uma forma de enquadramento subjetiva, levando em conta os aspectos da área, como vegetação, função ambiental de preservar os recurso naturais, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas. Já o art. 4º (da lei 12.651) trás uma forma de enquadramento objetiva, bastando, para estar incluso em área de APP, estar localizado a determinada distancia da calha da margem do rio. Desta maneira, surgiu a dúvida quanto aos imóveis classificados como em área de APP enquadrados unicamente pelos critérios do art. 4º poderem ser alienáveis. 

Ademais, analisando o histórico da área, verificou-se que a União cogitou adquirir o imóvel através de decreto de utilidade pública de desapropriação, o que não foi necessário, pois o proprietário optou por um meio amigável, de forma que a União o idenizou, conforme Nota de Empenho datada de 1956, anexa a esse processo. De posse da Área, a União construiu uma alfândega, que veio a desmoronar posteriormente. Abstraindo-se desses fatos, o que realmente interessa é que nessa aquisição já havia benfeitorias na área (conforme podemos analisar nos documentos anexos - 17725098), inlusive houve posterior aterro no local, descarecterizando todo aspecto original da área, além de toda área no entorno haver construções, demonstrando uma área consolidada urbana, o que impossibilitaria o enquadramento dessa área pelos critérios do Art. 3.

Esclareço ainda que o imóvel está desocupado, não há Órgãos ou Entidades Públicas interessadas na área, estando a área servindo de local para jogarem entulhos e dejetos. Recentemente essa área ainda pegou fogo, colocando em risco a segurança do entorno. Esta Superintendência entende, pois,  que a melhor destinação para a área seria sua alienação. 

Cabe salientar que já se tinha elaborado um despacho com fins de encaminhamento à CJU/PI (17689865), questionando essas dúvidas, entretanto optou-se pelo encaminhamento ao Órgão administrativo de análise em Brasília/DF, considerando ter a possibilidade, tendo em vista os diversos processos de alienação pelo país, de haver caso semelhante. O Órgão em Brasília, cogitou a possibilidade, então, de alienação apenas do domínio útil. Entretanto em análise à legislação de aforamento, especificamente o inciso III, art. 6º, da IN 03, de 09 de novembro de 2016, obteve-se o entendimento que impede a constituição de aforamento em área de Preservação Permanente.

Tendo em vista todos esses fatos, e levando em consideração que só 20% do terreno foi classificado como área de APP, e que a União não tem interesse em permanecer com imóvel sem destinação, e ainda que se houver o desmembramento para alienar a parte alienável não resolveria o problema da União, pois ainda ficaria responsável por uma área sem destinação, suscetível aos mesmo problemas da área maior (amontoamento de entulhos e lixo). Submete-se à Consultoria Jurídica da União o processo para análise sobre os aspectos de classificação da área em APP e a possibilidade de alienação, seja do domínio pleno, ou seja do domínio útil, da referida área.

Segue, abaixo, o link para acesso ao processo:

https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=1683990&infra_hash=98eb48bed3418824ac9c529596746522

  

 

Parnaíba/PI, 06 de janeiro de 2022."

Constam dos autos os seguintes documentos, arrolados em Seq. 03 do Sapiens:

É o breve relatório.

II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

 Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta e-CJU/Patrimônio, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo ao órgão patrimonial a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

III - FUNDAMENTAÇÃO

Caracterização de parte do imóvel como área de preservação permanente - APP

A dúvida jurídica suscitada na Nota Informativa transcrita consiste em eventual diferença entre a conceituação de APP contida na norma do inciso II do Art. 3º e a caracterização de APP do Art. 4º, ambos dispositivos da Lei 12.651/2012.

Para tanto, incumbe transcrever os dispositivos mais importantes à elucidação da dúvida administrativa, referente à interpretação da Lei 12.651/2012 (Novo Código Florestal):

Art. 1º-A. Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos. (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).

[,,,]

Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:

[...]

II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;

[...]

Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:

I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de:               (Incluído pela Lei nº 12.727, de 2012).               (Vide ADIN Nº 4.903)

a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura;

b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;

[...]

§ 10. Em áreas urbanas consolidadas, ouvidos os conselhos estaduais, municipais ou distrital de meio ambiente, lei municipal ou distrital poderá definir faixas marginais distintas daquelas estabelecidas no inciso I do caput deste artigo, com regras que estabeleçam:   (Incluído pela Lei nº 14.285, de 2021)

I – a não ocupação de áreas com risco de desastres;   (Incluído pela Lei nº 14.285, de 2021)

II – a observância das diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver; e   (Incluído pela Lei nº 14.285, de 2021)

III – a previsão de que as atividades ou os empreendimentos a serem instalados nas áreas de preservação permanente urbanas devem observar os casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental fixados nesta Lei.   (Incluído pela Lei nº 14.285, de 2021)"

Vale transcrever também, passagem do Manuela de Fiscalização do Patrimônio da União, versão de 2018, p.65:

"     Há ainda ações ou omissões que, além de caracterizarem infrações patrimoniais, igualmente, são infrações ambientais, sanitárias, etc. Sendo assim, não há qualquer impedimento para que se proceda a autuação, desde que se evite, quando da fundamentação da infração patrimonial, alcançar o fundamento infracional da legislação específica (ambiental, sanitária, etc.), a não ser que o fundamento seja condição para a sanção.

     Desse modo, se o cidadão se apropriou de área de mangue, qualificado como bem de uso comum nos termos do art. 6º, do Decreto-Lei nº 2.398/87 (redação dada pela Lei nº 9.636/98), a caracterização da infração deverá evitar considerações sobre tratar-se ou não de área de preservação permanente." (sem negritos no original).

A norma jurídica não se confunde com o dispositivo legal (artigo, inciso, parágrafo, alínea etc). A norma jurídica consiste no sentido que se extrai da interpretação de um ou mais dispositivos, estejam eles no mesmo diploma legal, ou não.

Um dos preceitos básicos da hermenêutica, ou seja, da técnica de interpretação de normas é que a interpretação dos textos legais deve ser feita de forma sistemática. Não deve interpretar um dispositivo de forma isolada, mas, em conjunto com todo o sistema jurídico, em especial, com outros dispositivos relacionados.

Também é preceito hermenêutico que, dentre interpretações possíveis, escolha-se aquela que seja a mais harmônica, evitando-se entendimentos que levem à contradições (antinomias). 

Salienta-se, de início, que a Lei 12.651/2012 constitui-se como o Novo Código Florestal, cuja finalidade é a preservação ambiental e o desenvolvimento sustentável.

O Art. 3º da Lei 12.651/2012 traz um rol de conceitos. São normas explicativas ou conceituais acerca de termos que serão utilizados no diploma legal. Assim, no decorrer do mencionado artigo conceitua-se o que é Área de Preservação Permanente - APP, bem como outros termos como "Amazônia Legal", "manejo sustentável", "vereda", "manguezal" e "restinga", por exemplo. Neste sentido, o inciso II do Art. 3º trata tão somente da conceituação básica de APP, sem esgotar o tema, mas, ao contrário, meramente introduzindo seu significado.

Em seu turno,  todo o Capítulo II é dedicado a caracterizar, delimitar, especificar e definir o regime de proteção das APP. Assim, a norma do Art. 4º da Lei 12.651/2012 não consiste em outra conceituação para APP, mas, apenas a delimitação de APP em faixa marginal de cursos d´água. Com efeito, os artigos 5º e 6º estatuem a caracterização de APP para outras circunstâncias. Por fim, os artigos 7º a 9º fixam o regime de proteção de APP.

  Assim, a conceituação de APP, contida no inciso II do Art. 3º deve ser interpretada em consonância e de forma sistemática às circunstâncias dos artigos 4º a 6º, da Lei 12.651/2012, de forma a constituir uma totalidade que engloba o conceito básico de APP e de todas as suas características. Nestes termos, inexiste a dissociação ou diferenciação suscitada na Nota Informativa SEI nº 406/2022/ME entre o Art. 3º, inciso II e o Art. 4º, da já citada Lei.

O Art. 16-C da Lei 9.636/1998, inserido pela Lei 13.465/2017 disciplina que:

"Art. 16-C O Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, permitida a delegação, editará portaria com a lista de áreas ou imóveis sujeitos à alienação nos termos do art. 16-A desta Lei..         (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 1º Os terrenos de marinha e acrescidos alienados na forma desta Lei:

I - não incluirão:

a) áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 ; ou

b) áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 ;"

Assim, no que se refere à dúvida suscitada na Nota Informativa SEI nº 406/2022/ME acerca da vedação de alienação de terrenos de marinha ou acrescidos, contida na alínea "a" do inciso I do Art. 16-C da Lei 9.636/1998, inserido pela Lei 13.465/2017, tem-se que a menção à APP e referência ao inciso II do Art. 3º da Lei 12.651/2012 engloba também as circunstâncias do Art. 4º do mesmo diploma, não se podendo cindir a interpretação do conceito básico (inciso II do Art. 3º) da delimitação de faixas marginais de curso d´água (Art. 4º).

Incumbe frisar que a clássificação de parcela do imóvel como APP foi feita pela Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Município de Parnaíba (17380496). O Órgão Ambiental detém a competência administrativa para tal classificação. Por outro lado, o Òrgão Patrimonial deve evitar se pronunciar acerca da caracterização de APP, conforme orientação do próprio Manual de Fiscalização Patrimonial citado.

Conforme norma do § 10 do Art. 4º da Lei 12.651/2012, ouvidos os conselhos estaduais ou municipais de meio ambiente, é permitida à legislação municipal estabelecer faixas marginais distintas do inciso I do mesmo artigo. Eventualmente, incumbe questionar se no Município de Parnaíba/PI há lei municipal neste sentido.

Esclareça-se, por oportuno, que a configuração de área urbana consolidada não afasta a caracterização legal de uma APP. A propósito, teor do recente Tema Repetitivo 1010 do STJ:

"RECURSO ESPECIAL Nº 1.770.760 - SC (2018/0263124-2)

RELATOR : MINISTRO BENEDITO GONÇALVES

RECORRENTE : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SANTA CATARINA

(...)

INTERES. : MUNICIPIO DE RIO DO SUL

(...)

INTERES. : CAMARA BRASILEIRA DA INDUSTRIA DA CONSTRUCAO - "AMICUS CURIAE"

(...)

INTERES. : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS - "AMICUS

CURIAE"

INTERES. : UNIÃO - "AMICUS CURIAE"

EMENTA

RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. AMBIENTAL. CONTROVÉRSIA A ESPEITO DA INCIDÊNCIA DO ART. 4º, I, DA LEI N. 12.651/2012 (NOVO CÓDIGO FLORESTAL) OU DO ART. 4º, CAPUT, III, DA LEI N. 6.766/1979 (LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO). DELIMITAÇÃO DA EXTENSÃO DA FAIXA NÃO EDIFICÁVEL A PARTIR DAS MARGENS DE CURSOS D'ÁGUA NATURAIS EM TRECHOS CARACTERIZADOS COMO ÁREA URBANA CONSOLIDADA.

1. Nos termos em que decidido pelo Plenário do STJ na sessão de 9/3/2016, aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016) serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma nele prevista (Enunciado Administrativo n. 3).

2. Discussão dos autos: Trata-se de mandado de segurança impetrado contra ato de Secretário Municipal questionando o indeferimento de pedido de reforma de imóvel derrubada de casa para construção de outra) que dista menos de 30 (trinta) metros do Rio Itajaí-Açu, encontrando-se em Área de Preservação Permanente urbana. O acórdão recorrido negou provimento ao reexame necessário e manteve a concessão da ordem a fim de que seja observado no pedido administrativo a Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n. 6.766/1979), que prevê o recuo de 15 (quinze) metros da margem do curso d´água.

3. Delimitação da controvérsia: Extensão da faixa não edificável a partir das margens de cursos d'água naturais em trechos caracterizados como área urbana consolidada: se corresponde à área de preservação permanente prevista no art. 4°, I, da Lei n. 12.651/2012 (equivalente ao art. 2°, alínea "a", da revogada Lei n. 4.771/1965), cuja largura varia de 30 (trinta) a 500 (quinhentos) metros, ou ao recuo de 15 (quinze) metros determinado no art. 4°, caput, III, da Lei n. 6.766/1979.

4. A definição da norma a incidir sobre o caso deve garantir a melhor e mais eficaz proteção ao meio ambiente natural e ao meio ambiente artificial, em cumprimento ao disposto no art. 225 da CF/1988, sempre com os olhos também voltados ao princípio do desenvolvimento sustentável (art. 170, VI,) e às funções social e ecológica da propriedade.

5. O art. 4º, caput, inciso I, da Lei n. 12.651/2012 mantém-se hígido no sistema normativo federal, após os julgamentos da ADC n. 42 e das ADIs ns. 4.901, 4.902, 4.903 e 4.937.

6. A disciplina da extensão das faixas marginais a cursos d'água no meio urbano foi apreciada inicialmente nesta Corte Superior no julgamento do REsp 1.518.490/SC, Relator Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 15/10/2019, precedente esse que solucionou, especificamente, a antinomia entre a norma do antigo Código Florestal (art. 2º da Lei n. 4.771/1965) e a norma da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (art. 4º, III, da Lei n. 6.766/1976), com a afirmação de que o normativo do antigo Código Florestal é o que deve disciplinar a largura mínima das faixas marginais ao longo dos cursos d'água no meio urbano. Nesse sentido: Resp 1.505.083/SC, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, Dje 10/12/2018; AgInt no REsp 1.484.153/SC, Rel. Min. Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 19/12/2018; REsp 1.546.415/SC, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 28/2/2019; e AgInt no REsp 1.542.756/SC, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 2/4/2019.

7. Exsurge inarredável que a norma inserta no novo Código Florestal (art. 4º, caput, inciso I), ao prever medidas mínimas superiores para as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, sendo especial e específica para o caso em face do previsto no art. 4º, III, da Lei n. 6.766/1976, é a que deve reger a proteção das APPs ciliares ou ripárias em áreas urbanas consolidadas, espaços territoriais especialmente protegidos (art. 225, III, da CF/1988), que não se condicionam a fronteiras entre o meio rural e o urbano.

8. A superveniência da Lei n. 13.913, de 25 de novembro de 2019, que suprimiu a expressão “[...] salvo maiores exigências da legislação específica.” do inciso III do art. 4º da Lei n. 6.766/1976, não afasta a aplicação do art. 4º, caput, e I, da Lei n. 12.651/2012 às áreas urbanas de ocupação consolidada, pois, pelo critério da especialidade, esse normativo do novo Código Florestal é o que garante a mais ampla proteção ao meio ambiente, em áreas urbana e rural, e à coletividade.

9. Tese fixada - Tema 1010/STJ: Na vigência do novo Código Florestal (Lei n. 12.651/2012), a extensão não edificável nas Áreas de Preservação Permanente de qualquer curso d’água, perene ou intermitente, em trechos caracterizados como área urbana consolidada, deve respeitar o que disciplinado pelo seu art. 4º, caput, inciso I, alíneas a, b, c, d e e, a fim de assegurar a mais ampla garantia ambiental a esses espaços territoriais especialmente protegidos e, por conseguinte, à coletividade.

10. Recurso especial conhecido e provido.

11. Acórdão sujeito ao regime previsto no art. 1.036 e seguintes do CPC/2015.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça por unanimidade, conhecer e dar provimento ao recurso especial para, nos termos do art. 487, I, do CPC/2015, julgar improcedente o pedido contido na inicial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Assusete Magalhães, Regina Helena Costa, Gurgel de Faria, Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF-5ª Região), Francisco Falcão, Herman Benjamin, Og Fernandes e Mauro Campbell Marques votaram com o Sr. Ministro Relator.

Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Sérgio Kukina.

Brasília (DF), 28 de abril de 2021(Data do Julgamento)

MINISTRO BENEDITO GONÇALVES

Relator" (grifos e destaques)

Neste sentido, pelos motivos e argumentos supracitados, em resposta à dúvida suscitada pela Nota Informativa SEI nº 406/2022/ME, verifica-se a impossibilidade de alienação do domínio pleno da faixa marginal de curso d´água, classificada como APP, que incide em parcela do imóvel, acrescido de marinha, ressalvada a hipótese do item 25 deste Parecer, no caso de existência de Lei Municipal que delimite faixas marginais diferenciadas.

Em relação à alienação de domínio util, a própria Nota já trouxe a inviabilidade da constituição do aforamento, nos termos do inciso III do Art. 6º da Instrução Normativa SPU de 09/11/2016. Ressalva-se também a possibilidade de existência de Lei Municipal, com estabelecimento de faixa marginal diferenciada, nos termso do item 25.

Consoante definição contida no inciso I do art. 2º da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 (IN 03/2016) o aforamento ou enfiteuse consiste no 

“ato pelo qual a União atribui a terceiros o domínio útil de imóvel de sua propriedade, obrigando-se este último (foreiro ou enfiteuta) ao pagamento de pensão anual, denominada foro, na porcentagem de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno".

Ao estabelecer os procedimentos administrativos para a inscrição de ocupação em terrenos e imóveis da União, definir procedimentos para a outorga, transferência, revogação e cancelamento, e estabelecer a definição de efetivo aproveitamento a IN 03/2016, destacou que:

“Art. 6º Não serão objeto de aforamento os imóveis que:

I - por sua natureza e em razão de norma especial, são ou venham a ser considerados indisponíveis;

II - são considerados de interesse do serviço público, mediante ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão;

III - são classificados como áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de25 de maio de 2012;

IV - nas áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13 da Lei 6.766, de19 de dezembro de 1979; e

V - são administrados pelo Ministério das Relações Exteriores, Ministério da Defesa ou pelos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica.”

IV - CONCLUSÃO

Em face do exposto, excluídos os aspectos técnicos, administrativos, de cálculos, e o juízo de conveniência e oportunidade, os quais fogem da competência desta análise jurídica, em atenção às dúvidas suscitadas pela Nota Informativa SEI nº 406/2022/ME, tem-se que as respostas constam dos itens 19, 20, 21, 23, 24, 25, 27 e 28 deste Parecer.

Justifica-se o atraso em razão do ineditismo do caso e das dificuldades para exercício do trabalho diante de restrições sanitárias.

Rio de Janeiro, 30 de janeiro de 2022.

PAULO KUSANO BUCALEN FERRARI

ADVOGADO DA UNIÃO

SIAPE 1332679 OAB/RJ 110.939

A consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante a utilização do Número Único de Protocolo (NUP) 04911.000126/2009-17 e da chave de acesso c895fac6.