ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00074/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 21080.000271/2010-72

INTERESSADOS: MUNICIPIO DE PAU BRASIL E OUTROS

ASSUNTOS: CESSÃO

EMENTA:

I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.

II – Rerratificação da Escritura Pública de Doação do imóvel de uma área medindo 1,600,00 m² (mil e seiscentos metros quadrados), e registrada no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Camacan/BA, sob matrícula n° 2148, em 22 de maio de 1984. Salienta-se que a área foi doada à CEPLAC pelo senhor Pedro Alves dos Santos, brasileiro, CPF n° 025.914.995-00. Informa-se que o referido bem encontra-se cadastrado no SPIUnet - RIP 3779.00003.500-4, conforme doc (6204121), pág 44.

III – Precedentes: Parecer nº 00853/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 10154.158519/2021-19), Parecer nº 901/2021/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 21084.000815/2010-66), Parecer nº 00919/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 10154.109128/2021-71) e Parecer nº 00932/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 21080.000394/2010-11).

IV – Convalidação dos atos praticados por autoridade incompetente. Recomendações para prosseguimento da regularização patrimonial em nome da União.

 

RELATÓRIO

Trata-se o presente processo da regularização da doação, à UNIÃO FEDERAL, de uma área medindo 1,600,00 m² (mil e seiscentos metros quadrados), e registrada no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Camacan/BA, sob matrícula n° 2148, em 22 de maio de 1984. Salienta-se que a área foi doada à CEPLAC pelo senhor Pedro Alves dos Santos, brasileiro, CPF n° 025.914.995-00. Informa-se que o referido bem encontra-se cadastrado no SPIUnet - RIP 3779.00003.500-4, conforme doc (6204121), pág 44. 

Processo distribuído em 01/02/2022.

Foram juntados os seguintes documentos:

É o relatório.

Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SAPIENS pelo órgão consulente.

Registre-se, por oportuno, que a análise por ora alinhavada está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados carregados no SAPIENS. A omissão de documentos determinantes para o não prosseguimento da cessão e a ausência de efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais implicam na desconsideração do presente parecer.

DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.

A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.

De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.  Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.

Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL

A Nota Técnica SEI nº 2964, 21908766, esclarece:

ANÁLISE

Observou-se, na documentação contida no processo, anexo (21629445), a incompatibilidade na indicação do representante legal da UNIÃO FEDERAL de acordo ao ordenamento jurídico vigente, uma vez que no ato de outorga da escritura pública de doação foi indicado, equivocadamente, a CEPLAC - Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira - como representante legal da União Federal, já que esta é um órgão, sem personalidade jurídica, apenas vinculado à União Federal.

Posto isto, faz-se necessária a correção deste vício, através da lavratura do respectivo Termo de Convalidação e Rerratificação pela autoridade competente, conforme orientação constante no PARECER n. 00039/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, (processo SEI 21084.000817/2010-55), em que ocorreu situação semelhante ao referido caso.

Esse tipo de questionamento não é novidade no âmbito desta consultoria. Até mesmo a SPU-BA, em outras oportunidades, demandou processos com dúvidas semelhantes. Assim, em homenagem à uniformização de entendimentos, serão utilizados pareceres precedentes para esclarecer as dúvidas ora suscitadas.

Com relação à competência para representar a União, onde foi indevidamente indicado como donatário órgão da estrutura do Ministério da Agricultura, o Parecer nº 00853/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 10154.158519/2021-19), apresenta a seguinte ementa (grifos nossos):

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. GESTÃO DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO. PERMUTA DE IMÓVEL DA UNIÃO POR IMÓVEL DE PROPRIEDADE DO MUNICÍPIO DE ALTO PIQUIRI, NO ESTADO DOPARANÁ.

I) Consulta sobre a legalidade de procedimento de permuta efetuada entre o Tribunal Regional Eleitoral do Paraná - TRE/PR e o Município de Alto Piquiri/PR, tendo por objeto o imóvel de propriedade União inscrito na matrícula RGI de Alto Piquiri sob o nº 8.861, descrito como Área Institucional 02-B, da subdivisão da Área Institucional nº 02, Residencial Alvorada, com área de 1.334,60 m2, situada no Município de Alto Piquiri no estado do Paraná.

II) Contrato de permuta celebrado e levado ao RGI por autoridade incompetente para representação da União em matéria de gestão patrimonial, com edificação de prédio público sobre o imóvel recebido do município em troca da área da União, sem a necessária atuação legal da SPU.

III) Possibilidade jurídica de convalidação do vício de competência, com base no que estabelece o art. 55 da Lei n° 9.784, de 29 de janeiro de 1999, ante a necessidade de preservar os princípios constitucionais da segurança jurídica e da boa-fé.

IV) Caracterização do instituto da estabilização de efeitos.

V) Necessidade de promover a regularização patrimonial através da rerratificação do contrato de permuta, observados os procedimentos da Instrução Normativa nº 22, de 22 de Fevereiro de 2017, em especial por seus arts. 2º, incisos XXXII e XXXIII, 5º e 46 a 49, ou, na ausência de termo de contrato, elaboração de instrumento contratual para proceder as retificações que se fizerem necessárias.

Prossegue o excelente parecer da Ilustre Advogada da União, Drª Leandra Maria Rocha Moulaz:

19. Portanto, não sendo o Diretor-Geral do TRE/PR a autoridade detentora da competência legal para dispor do patrimônio imobiliário da União (permuta) ou conduzir os procedimentos para incorporação do imóvel recebido do Município de Alto Piquiri/PR, o vício de competência, considerando que já consta edificação de prédio público sobre o imóvel recebido do município em troca da área de domínio da União, poderá ser convalidado pela Autoridade Administrativa ante ao que determina o art. 55 da Lei n° 9.784 , de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal:

"Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração."

20. A propósito, pertinente doutrina de DI PIETRO:

“(...) tratando-se de ato vinculado praticado por autoridade incompetente, a autoridade competente não poderá deixar de convalidá-lo, se estiverem presentes os requisitos para a prática do ato; a convalidação é obrigatória, para dar validade aos efeitos já produzidos; se os requisitos legais não estiverem presentes, ela deverá necessariamente anular o ato. Se o ato praticado por autoridade incompetente é discricionário e, portanto, admite apreciação subjetiva quanto aos aspectos de mérito, não pode a autoridade competente ser obrigada a convalidá-lo, porque não é obrigada a aceitar a mesma avaliação subjetiva feita pela autoridade incompetente; nesse caso, ela poderá convalidar ou não, dependendo de sua própria apreciação discricionária.” [DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19ª ed., São Paulo: Atlas, 2006, p. 253].

21. Neste caso concreto, não é possível ignorar a estabilização de efeitos, que, na doutrina de Fernanda Marinela,

".... surge da necessidade de se preservar diversos princípios constitucionais, tais como a segurança jurídica, a confiança e boa-fé, que são subprincípios do Estado de Direito. Lembrando que um Estado de Direito é aquele politicamente organizado e que obedece as suas próprias leis, assim, o princípio da legalidade está no cerne desse regime, entretanto não pode ser aplicado como regra absoluta, sendo indispensável sua ponderação face aos demais princípios do ordenamento jurídico. Dessa maneira, o ideal é que o Administrador não contrarie a norma legal, mas se ainda assim praticar ato ilegal, este, em razão do princípio da legalidade, deve ser anulado. Todavia, considerando que o dever de legalidade não é absoluto, caso a sua retirada comprometa outras regras e princípios tão importantes quanto ele, abalando consideravelmente a segurança jurídica, a sua manutenção é a única alternativa. O ato será mantido, mesmo que viciado, em razão de outras regras constitucionais.

...

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, como os novos dispositivos inseridos pela Lei nº 13.655/2018, regulamentada pelo Decreto n. 9830/2019, merece atenção nesse contexto. Diz o art. 21, parágrafo único, que a decisão de invalidação deverá, quando for o caso, indicar, na modulação dos seus efeitos, as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional, equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos. O ato decisório poderá, consideradas as consequências jurídicas e administrativas da decisão para a administração pública e para o administrado, restringir os efeitos da declaração, decidir que sua eficácia se iniciará em momento posteriormente definido, modulando os efeitos da decisão, buscando minimizar os ônus e as perdas (art. 4º, § 4º, do Decreto n. 9.830/2019)." [MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 14ª ed., São Paulo: Saraivajur, 2020, p. 379] (grifos e destaques)

22. Assim considerado, quanto ao questionamento da SPU/PR contido na Nota Técnica SEI nº 44894/2021/ME (SEIn°18815499), "acerca da possibilidade de incorporação e registro do bem na forma como foi realizada, especificamente se há necessidade de retificação da escritura e da matrícula do imóvel permutado antes de prosseguir com o solicitado pelo TRE/PR via Ofício nº 1.063/2021 - NGDI/CMP/SECGA (SEI nº 18815287)", com base na fundamentação aduzida, pode-se concluir que a convalidação dos atos praticados pelo agente incompetente tem respaldo de juridicidade, com base nos fundamentos expostos acima.

23. Contudo, é necessário que se promova a regularização patrimonial, através da rerratificação do contrato de permuta, caso tenha sido elaborado e firmado o respectivo termo à época da negociação, observados os procedimentos da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 22, DE 22 DE FEVEREIRO DE 2017, por seus arts. 2º, incisos XXXII e XXXIII, 5º e 46 a 49 e/ou eventuais atualizações normativas:

"Art. 2º Para fins do disposto nesta IN considera-se:

XXXII - regularização patrimonial: conjunto de procedimentos, medidas e atos necessários à retificação, complementação ou atualização de dados cadastrais e atos pertinentes à aquisição ou incorporação de bens imóveis em nome da União;

XXXIII - rerratificação: ato de retificar em parte um contrato, certidão ou outro instrumento e de ratificar os demais termos não alterados;

Art. 5º São objetivos fundamentais da regulação das atividades de aquisição, incorporação e regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União:

I - dotar de maior segurança jurídica, transparência, simplicidade e celeridade os atos e procedimentos de gestão patrimonial;

II- possibilitar o controle eficiente e eficaz dos imóveis e a efetividade dos respectivos direitos adquiridos;

III - possibilitar a consolidação das contas nacionais mediante o conhecimento e controle dos bens imóveis respectivos direitos adquiridos; e

IV - contribuir para a racionalização dos gastos públicos com aquisição de imóveis.

Art. 46 São passíveis de rerratificação os atos de aquisição e incorporação nos quais forem constatados vícios ou incorreções sanáveis, nos termos do art. 55 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, entre eles:

I - a representação incorreta da União nos títulos aquisitivos; e

II - a ausência de autorização expressa da autoridade competente para a prática dos atos de aquisição, incorporação e regularização patrimonial. Parágrafo único. Os atos de retificação e ratificação deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, em especial no que se refere às evidências de não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, em consonância com o disposto nos arts. 50 e 55 da Lei nº 9.784, de 1999.

Art. 47 Os vícios ou incorreções técnicas verificadas em contratos ou registros cartoriais configuram interesse jurídico para implementação de correções, dispensando-se, para a prática do ato corretivo, a comprovação de prejuízo concreto para a União, para o interesse público ou terceiros.

Art. 48 É dispensada a presença das partes originárias na rerratificação de contratos quando a alteração tiver por objetivo a correção de irregularidade técnico-formal. Parágrafo único. Não será considerado rerratificação o procedimento que vise alterar ou estender a natureza ou a essência do objeto contratual.

Art. 49 São também passíveis de rerratificações pela SPU, órgão atualmente competente pela gestão patrimonial dos bens imóveis da União, os contratos lavrados anteriormente ao Decreto-Lei nº147, de 3 de fevereiro de 1967, independentemente do agente público que, de forma originária, participou da transação."

24. Para a hipótese de inexistência de termo contratual pretérito, seja elaborado termo de contrato atualizado para convalidar o ato praticado pelo agente público incompetente e registrar as alterações que se fizerem necessárias, sendo a principal a retificação da representação da União para o ato de alienação/permuta.

IV - CONCLUSÃO

25. Em face do exposto, abstraídos os aspectos técnicos, operacionais, os relativos à disponibilidade orçamentária execução financeira e os referentes à conveniência e oportunidade, os quais não se sujeitam à competência do órgão consultivo, com fulcro no Parágrafo único da Lei nº 8.666, de 1993, opina-se pela possibilidade jurídica de convalidação dos atos praticados pela autoridade incompetente, com a recomendação de regularização patrimonial através da rerratificação do contrato de permuta (se houver) ou elaboração de contrato atualizado em casa de inexistência de termo contratual, observados os procedimentos da Instrução Normativa nº 22, de 22 de Fevereiro de 2017, em especial por seus arts. 2º, incisos XXXII e XXXIII, 5º e 46 a 49.

Defende o parecer acima transcrito, portanto, que os atos praticados por autoridade incompetente são passíveis de convalidação pela autoridade competente, com a finalidade de promover a regularização patrimonial do imóvel.

O também excelente Parecer nº 00919/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 10154.109128/2021-71), de lavra do I. Advogado da União, Dr. Alessandro Lira de Almeida, ajuda a compreender a questão:

20. A natureza jurídica da doação é de negócio jurídico bilateral, pois depende da manifestação do consenso de ambos os agentes, inclusive do donatário, que deve aceitar a liberalidade, para aperfeiçoar o contrato (negócio jurídico bilateral). Entretanto, é considerado ato unilateral, porque gera obrigações para somente uma das partes. Assim, a doação é consensual, pois depende da aceitação do donatário: expressa, comparecendo no ato, pessoalmente ou por procurador, e concordando ou tácita, no silêncio durante o prazo fixado para aceitação.

21. Quanto à espécie, a doação pode ser pura e simples, quando não há qualquer restrição ou encargo ao seu beneficiário(donatário), tratando-se de ato de plena liberalidade, permitindo, inclusive, a aceitação tácita, presumida e até ficta. Entretanto, há a doação denominada onerosa, que é aquela que impõe uma incumbência ao donatário. Não se trata de mera liberalidade, mas, sim, uma liberalidade condicionada à prática de determinado ato ou até um comportamento pelo donatário. Por se tratar de ato que lhe cria obrigações, a aceitação do donatário deve ser expressa, uma vez que este pode optar não receber o bem em doação, se não pretender cumprir o encargo. O inadimplemento do encargo por parte do donatário é fato capaz de gerar a revogação da doação conforme artigo 555 do Código Civil atualmente em vigor, instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002.

[...]

40. O artigo 172 prescreve que no Registro de Imóveis serão realizados o registro e a averbação dos títulos ou atos constitutivos, declaratórios, translativos e extintivos de direitos reais sobre imóveis reconhecidos em lei, inter vivos ou mortis causa quer para sua constituição, transferência e extinção, quer para sua validade em relação a terceiros, quer para a sua disponibilidade.

41. Todos os títulos apresentados a registro receberão um número de ordem protocolar (art. 182), o qual determinará a prioridade do título (art. 186).

42. Já o inciso I do parágrafo 1º do artigo 176 da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, estabelece que cada imóvel terá matrícula própria (princípio da unitariedade matricial), que será aberta por ocasião do primeiro registro a ser feito na vigência da referida lei. A matrícula será feita à vista dos elementos constantes do título apresentado e do registro anterior se houver (art. 196).

43. Para melhor compreensão da matéria e do sistema registral brasileiro, considero relevante trazer a lume alguns conceitos e distinções entre a) matrícula imobiliária; b) registro imobiliário; c) título causal imobiliário e d) averbação:

a) Matrícula: é a inscrição numerada sequencialmente do imóvel, que o identifica e o especifica. A matrícula é o núcleo do registro imobiliário, indica a individualidade rigorosa do imóvel. É aberta no nome do proprietário que tenha essa condição no momento de sua abertura, depois as transferências de propriedade constarão de registros ao pé da matrícula respectiva. Sua abertura é de iniciativa do oficial, enquanto o registro do título causal e eventuais averbações são de iniciativa do interessado.

b) Título: é o documento que instrumenta o direito real, apresentado ao registro imobiliário. Dentre estes, extrai-se do artigo 221 da Lei de Registros Públicos i) as escrituras públicas, inclusive as lavradas em consulados brasileiros; ii) escritos particulares autorizados em lei, assinado pelas partes e testemunhas, com as firmas reconhecidas iii) cartas de sentença, formais de partilha. Por outro lado, têm-se, em leis esparsas, outros documentos com força de escritura pública, como aqueles que definem o patrimônio imobiliário da União, visto adrede.

b.1) Segundo o magistério de Cristiano Chave de Farias, em nosso sistema o título simplesmente serve de causa de futura aquisição de propriedade, pois nosso ordenamento jurídico, diversamente do francês, não reconhece força translativa aos contratos, devendo, assim, ser complementado por modo de aquisição do domínio que seria o registro de tal título no Serviço competente.

c) Registro: a função básica do registro imobiliário é constituir o repositório fiel da propriedade imóvel e dos negócios jurídicos a ele referentes, assim, só pode ser objeto de assento imobiliário o título que, por lei, seja obrigado a esse registro.

c.1) O objeto do registro é o título. A eficácia do registro sempre será condicionada à validade do título, sendo correto afirmar que qualquer vício intrínseco no negócio jurídico originário poderá, a qualquer tempo, contaminar o registro, acarretando a perda da propriedade pelos adquirentes sucessivos. A aparência registral sempre estará sujeita à realidade jurídica.

d) Averbação: é a ocorrência que, por qualquer modo, altere o registro (aquisição, modificação e extinção de direitos). Depende da existência da matrícula e do registro. O que se averba é o título.

44. Segundo lição de Serpa Lopes, a averbação "serve, em princípio, para tornar conhecida uma alteração da situação jurídica ou de fato, seja em relação à coisa, seja em relação ao titular do direito real. Representa, além disso, uma medida complementar, tendente a, pelo meio aludido, tornar o Registro de Imóveis um índice seguro do estado do imóvel, do seu desmembramento, da mudança de numeração, bem como da mudança de nome do titular do domínio, das alterações de possam influir na sua capacidade etc."

45. Neste aspecto, reputo oportuno citar o ensinamento de José Manuel de Arruda Alvim Neto quanto ao alcance do ato acessório denominado averbação:

(...) "A expressão registro empregada pela norma sob comentário compreende tanto a inscrição quanto, de outro lado, a transcrição de um título. Há, ainda, a averbação. Em princípio, os atos constitutivos de direitos reais são objeto de registro (conforme art. 167, inc. I) e os demais sujeitam-se à averbação (art. 167, inc. II).

Adota-se, no Brasil, como regra, o sistema da inscrição, que consiste em extrair dos títulos a serem registrados os “dados fundamentais, indicadores de direitos envolvidos, imóveis a que são pertinente e pessoas com interesse no correspondente ato ou negócio jurídico. Em algumas circunstâncias, todavia, o sistema adotado é o da transcrição, como se passa, por exemplo, nos loteamentos e incorporações de condomínio edilício, cujo registro exige o depósito de todos os documentos, em seu interior teor, ou, ainda, v.g., nos casos em que a integral transcrição do título é solicitada pelo interessado (art. 178, VIII, da Lei nº 6.015).

Já averbação consiste no ato acessório decorrente de qualquer alteração havida no registro. Reside a sua importância na necessidade existente em dar publicidade à modificação havida na situação jurídica do bem (ou do direito real), ou em relação ao titular deste. Walter Ceneviva, com propriedade, explica: "A ocorrência que, por qualquer modo, altere o registro deve ser averbada ao pé daquele, dele sendo distinguida na forma do art.232, esteja ou não incluída nas hipóteses do art. 167. (...) Pertinência com um registro dado e alteração dos elementos dele constantes são elementos justificadores da averbação. O que não modifique direito não é objeto do assentamento imobiliário. Exemplo bem característico é o dos protestos, notificações e interpelações judicias, que não são averbáveis à margem de registro existente".

46. O artigo 221, inciso I, da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, estabelece que são admitidos registro as escrituras públicas, inclusas as de venda de imóvel, sendo que o artigo 222, preceitua que em todas as escrituras e em todos os atos relativos a imóveis, bem como nas cartas de sentença e formais de partilha, o tabelião ou escrivão deve fazer referência à matrícula ou ao registro anterior, seu número e cartório.

47. No âmbito da gestão patrimonial da União, a Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que dispõe sobre os procedimentos técnicos e administrativos que regularam a aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis de nome da União, conceitua matrícula (art. 2º, inc. XXIII) como sendo o lançamento numerado efetuado pelo Registrador de Imóveis no livro 2 do cartório, denominado Livro de Registro Geral, que cadastrar o imóvel descrevendo-o fisicamente e nominando seu proprietário.

48. A Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, conceitua registro (art. 2º, inc. XXIX) como lançamento numerado e sequencial efetuado na folha do livro 2 do cartório de registro de imóveis, logo abaixo do lançamento da matrícula, indicando resumidamente os negócios jurídicos de constituição, extinção e transferência dos direitos reais que recaem sobreo imóvel matriculado. Já a averbação (art. 2º, inc. IV) é definida como o lançamento numerado e sequencial, indicando resumidamente os atos e outras ocorrências que por qualquer modo altere a matrícula ou os dados nela constantes.

49. Considerando as questões aduzidas na Nota Técnica SEI nº 580542021/ME (SEI nº 20770405), reputo não ser cabível, no caso concreto, a retificação do registro ou da averbação, pois nos termos do artigo 44, caput, da Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, somente é possível requerimento neste sentido formalizado pela SPU da unidade federativa, quando o registro ou averbação apresentar omissões, dados imprecisos (incorreções técnicas) ou que não exprima a verdade.

50. No que tange a rerratificação da Escritura Pública de Doação, entendo juridicamente viável a sua adoção, pois própria norma de regularização patrimonial possibilita a retificação, em parte, de um instrumento jurídico assim como a ratificação dos termos não alterados, conforme preceitua o artigo 2º, c/c o artigo 41, inciso IV, e artigo 46, caput, da Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, devendo a rerratificação ser averbada na matrícula do imóvel no Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI) e Hipoteca da Comarca de Vertentes/PE, em razão do advento do TERMO DE ACEITAÇÃO DA DOAÇÃO, SEM ENCARGO, de fls. 45/47 do processo administrativo nº 0480-14557/78 (SEI nº 20605288), de modo a preservar a segurança jurídica dos atos negociais envolvendo imóveis incorporados ao patrimônio da União.

51. Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, especialmente as providências administrativas necessárias para implementar a averbação da rerratificação na matrícula do imóvel perante o respectivo Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI), conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.

Vistos os precedentes, cabe relembrar, mediante apertado resumo, a questão trazida nos presentes autos.

Pretende a SPU-BA regularizar a titularidade do imóvel perante o Registro de Imóveis. Para tanto, apresenta a minuta de termo de rerratificação da escritura pública (21908733).

Ocorre que a nomenclatura “rerratificação” possui definição diversa no âmbito da SPU e no âmbito dos Serviços Notariais e de Registro do Estado da Bahia.

Na SPU, o art. 2º, inciso XXXIII, c/c art. 46 da Instrução Normativa nº 22/2017, define rerratificação como ato de retificar em parte um contrato, certidão ou outro instrumento e de ratificar os demais termos não alterados, sendo passíveis de rerratificação os atos de aquisição e incorporação nos quais forem constatados vícios ou incorreções sanáveis, nos termos do art. 55 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, entre eles a representação incorreta da União nos títulos aquisitivos e a ausência de autorização expressa da autoridade competente para a prática dos atos de aquisição, incorporação e regularização patrimonial. Os atos de retificação e ratificação deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, em especial no que se refere às evidências de não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, em consonância com o disposto nos arts. 50 e 55 da Lei nº 9.784, de 1999.

No âmbito dos Serviços Notariais e de Registro do Estado da Bahia, de outra forma, a rerratificação destina-se à suprir ou corrigir elemento substancial, indispensável à eficácia plena do ato, devendo conter a assinatura de todos quantos participaram do ato, nos termos do art. 310 do Provimento Conjunto CGJ/CCI Nº 03/2020 (Código de Normas e Procedimentos dos Serviços Notariais e de Registro do Estado da Bahia).

Importante ressaltar que a Instrução Normativa SPU Nº 22/2017 não tem efeito cogente sobre as normas dos serviços notariais dos estados.

É certo, contudo, que os arts. 212 e 213 da Lei nº 6.015/1973, na redação dada pela Lei nº 10.931/2004, autorizam, caso o registro ou a averbação for omissa, imprecisa ou não exprimir a verdade, a retificação do ato pelo Oficial do Registro de Imóveis competente. Essa retificação dar-se-á de ofício ou a requerimento do interessado, no caso de inserção ou modificação dos dados de qualificação pessoal das partes, comprovada por documentos oficiais.

Verifica-se que no Provimento Conjunto CGJ/CCI Nº 03/2020 (Código de Normas e Procedimentos dos Serviços Notariais e de Registro do Estado da Bahia) existe um instrumento com aplicabilidade semelhante à rerratificação, conforme a definição contida na IN nº 22/2017.

Trata-se do aditamento, destinado a retificar os erros, as inexatidões materiais e as irregularidades, constatáveis documentalmente e, desde que não modificada a declaração de vontade das partes nem a substância do negócio jurídico realizado. Consideram-se erros, inexatidões materiais e irregularidades, as omissões e erros relativos aos dados de qualificação pessoal das partes e das demais pessoas que compareceram ao ato notarial, se provados por documentos oficiais.

Essa providência poderá se dar de ofício ou a requerimento das partes, ou de seus procuradores, devendo o aditamento ser lavrado no livro de notas e subscrito apenas pelo tabelião, a respeito da qual se fará remissão no ato retificado.

Nota-se, portanto, a existência de correlação entre a rerratificação, no âmbito da SPU e o aditamento, no âmbito dos Serviços Notariais e de Registro do Estado da Bahia. Assim, para que a legítima pretensão da SPU seja acatada pelos Serviços Notariais e de Registro do Estado da Bahia os instrumentos ora apresentados em minuta deverão ser aprimorados de forma a não gerar confusão de entendimento e/ou interpretação da intenção da União.

DA MINUTA DO TERMO DE RERRATIFICAÇÃO (21908733)

Após a leitura atenta da minuta, verifica-se que está em conformidade com as regras procedimentais e legais, em vigor.

Recomenda-se, por fim, que se promova a conferência final em todos os atos e termos bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.

DISPOSIÇÕES FINAIS

Após a lavratura do termo de convalidação e rerratificação, deverá ser expedido ofício ao Cartório competente, solicitando o ADITAMENTO da referida Escritura Pública, nos termos do arts. 212 e 213 da Lei nº 6.015/1973, na redação dada pela Lei nº 10.931/2004, c/c art. 310, inciso I e seu §1º, IV do Provimento Conjunto CGJ/CCI Nº 03/2020 (Código de Normas e Procedimentos dos Serviços Notariais e de Registro do Estado da Bahia), com a finalidade de corrigir o donatário, substituindo a Comissão Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira – CEPLAC, órgão despersonalizado, pela União, pessoa jurídica de direito público.

Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.

Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.

Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):

Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.

CONCLUSÃO

Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações apontadas acima (itens 4 e 5), e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.

Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.

Brasília, 01 de fevereiro de 2022.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 21080000271201072 e da chave de acesso fe910a67