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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00125/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU

NUP: 10154.136493/2021-58

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA - SPU/SC

ASSUNTO: CONSULTA A RESPEITO DE MULTA E INDENIZAÇÃO

I Consulta. Decreto-Lei nº 9.760/46. Decreto-Lei nº 2.398/87.

II Possibilidade de substituição de aplicação da multa e indenização pela cobrança retroativa de receitas patrimoniais pelo uso do imóvel da União. Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina - SPU/SC.

III Existência de embasamento no manual de fiscalização e na jurisprudência do STJ.

Por força do disposto no parágrafo único do art. 38 da Lei n. 8.666, a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina encaminha a esta E-CJU Patrimônio, para emissão de parecer, expediente que tem por objeto análise de consulta a cerca da possibilidade de substituição de aplicação da multa e indenização pela cobrança retroativa de receitas patrimoniais pelo uso do imóvel da União.

O expediente é composto dos procedimentos em cujos autos é instrumentalizada a contratação, dos quais destacamos os seguintes documentos eletrônicos, conforme lista de verificação do sistema SEI: despacho (16269843); ofício COREPAN (20049500); proposta de acordo (20049616); Nota Técnica 54025 (20148562); e por fim, ofício de encaminhamento à esta Consultoria (22771074).

É, em síntese, o relatório.

Trata-se de análise de possibilidade jurídica de aceitar proposta de acordo judicial,  formulada na ação judicial nº 5013551-09.2021.4.04.7200. Propõem-se a substituição da aplicação da multa pela cobrança retroativa de receitas patrimoniais pelo uso do imóvel da União, com base em  precedentes judiciais, a exemplo da ação judicial nº  5008757-86.2019.4.04.7208. 

Contudo, não se trata apenas de multa. No caso, a cobrança é de multa e  indenização. Neste sentido, a presente consulta engloba a  substituição da multa e da indenização pela cobrança retroativa. Questiona-se da possibilidade de firmar acordo de exclusão da indenização a ser paga à União.

A Nota Técnica SEI nº 54025/2021/ME bem resume a questão:

No processo administrativo 04972.000760/2015-75, consta todo o histórico referente ao caso, e abaixo destacamos os principais acontecimentos:

Foi realizada fiscalização pela SPU-SC em 25/08/2016, conforme Relatório 089/2016, onde foi constatada a irregularidade da ocupação  (7216574), e emitido o Auto DE INFRAÇÃO Nº 009/2016 (7216575) (aplicação de multa por infração contra o patrimônio da União sobre a área ocupada de 940,04m², no valor total de R$71.452,44) e a Notificação 2493162-SPU-SC (7216576), discorrendo sobre as infrações cometidas.

Após o recebimento  da Notificação acima referida,  a autuada apresenta defesa  prévia (7216583);

Pela Nota Técnica 12843 (7405925) é feita análise da defesa e demais encaminhamentos;

Pelo Despacho SPU-SC-NUPRIV (10685534) foi analisada a possibilidade de regularização da ocupação, sendo que o interessado atende os requisitos para regularização por inscrição de ocupação;

Pelo Relatório 1 (14149973) foi realizado o Julgamento de recurso, "decido pela manutenção do Auto de Infração nº 009/2016 e pelo indeferimento, em parte, da solicitação da autuada, negando-lhe a anulação do Auto de Infração e também a suspensão da multa por infração contra o patrimônio da União. Defiro, contudo, o pedido de regularização, mas com a ressalva de que deverá ser paga a multa cumulada no período."

Na Notificação (numerada) 60 (14297546) consta "Recolhimento das multas acumuladas no período compreendido entre o Auto de Infração datado de 22/09/2016 até o mês de novembro/2020, somando o montante de R$5.260,104,89 (cinco milhões, duzentos e sessenta mil, cento e quatro reais e oitenta e nove centavos), calculado sobre os 940,04m² (novecentos e quarenta metros quadrados e quatro centésimos), conforme valores fixados pelo Ministério da Economia, devendo ser apresentado o comprovante do recolhimento a esta SPU/SC para juntada aos Autos do processo nº 04972.000760/2015-75."

Por meio do Requerimento versao_1_SC01329_2021.pdf (14767291) o interessado apresenta recurso ao Relatório 1 (14149973).

Encaminhado o mesmo para análise em 2ª instância, Pela Nota Técnica 18291 (15171177) é feita a análise preliminar e encaminhado a PGACPNP/PGFN para análise, tendo em vista as dúvidas pairadas 15 e 17 desta Nota Técnica.

Em análise a Proposta De acordo (20049616), em que é citada a ação judicial de n. 5008757-86.2019.4.04.7208 como exemplo, prestamos as informações abaixo:

De acordo com a ação judicial de n. 5008757-86.2019.4.04.7208,  O acordo foi realizado com "O pagamento decorre da taxa de ocupação retroativa (15/09/2010) a (15/09/2020) cobrada em substituição à indenização por ocupação ilícita, prevista o art. 10, parágrafo único, da Lei 9.6.36/98 (PARECER 0856/2015 CONJUR-MP)".

Para o presente caso, temos a situação um pouco diferente, pois o fato inicia em fiscalização realizada, com autuação do interessado de acordo com o art.6º do Decreto-Lei nº 2.398/1987, que estabelece:

"Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.

§ 1º Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo."

§ 2º O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa.

§ 3º Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput.

§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções:

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;

II - aplicação de multa;

III - desocupação do imóvel; e

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.

§ 5º A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos.

§ 6º O valor de que trata o § 5º será atualizado em 1º de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

§ 7º Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.

§ 8º (VETADO).

§ 9º A multa de que trata o inciso II do § 4º deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir."

§ 10.  A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

Como o autuado ocupou e construiu em área da União ilegalmente, mais precisamente, em terreno de marinha, sem a prévia autorização da mesma, cometendo infração administrativa, na qual cabe, ao ser constatada, aplicação de indenização do Parágrafo Único do art. 10 da Lei nº 9.636/98, conforme a legislação abaixo aplicada:

"Lei nº 9.636/98

Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.

Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

Conforme § 10. do Art. 6º  do Decreto-Lei nº 2.398/1987, "A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)"

Portanto levando em consideração a Nota Técnica SEI nº 9673/2019/ME (4872852), o interessado requereu a regularização e conforme já analisado a regularização por inscrição de ocupação é viável, contudo é indispensável a regularização do lapso temporal pretérito, em que o particular utilizou o imóvel da União de forma irregular, devendo-se promover a cobrança retroativa por esse uso.:

12. Destacamos que, caso seja possível a regularização da ocupação objeto da ação, eventuais multas e indenizações podem ser substituídas pela cobrança retroativa de receitas patrimoniais pelo uso do imóvel da União, nos termos do PARECER n. 01124/2015/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU, transcrito a seguir, desde que cumpridos os requisitos legais, com a anuência do órgão ambiental competente:

"XI- "Nos casos de regularização por parte do infrator e, considerando o veto ao dispositivo que trata da suspensão da multa a partir do pedido de regularização, como fica a aplicação da multa prevista no §7º para o período de análise da regularização por parte da SPU? (Item 5.1)"

(...)

48. É preciso ter em mente que a multa é aplicada em decorrência de uma infração à legislação patrimonial, ou seja, tem como origem uma conduta contrária ao ordenamento jurídico. A partir do momento em que o infrator é autuado pela SPU, ele passa a ter indubitável ciência desse fato, podendo optar pelo imediato desfazimento da intervenção considerada irregular. Caso pretenda requerer a regularização, ele estará assumindo o risco de essa não vir a ser deferida, hipótese em que a multa será devida desde o momento da notificação inicial, conforme determina a lei.

49. Por outro lado, quando a regularização for possível, e sendo ela deferida pela SPU, nos parece ser viável substituir a aplicação da multa pela cobrança retroativa pelo uso de área da União. Tal entendimento foi adotado por esta CONJUR após análise do art. 6º do DL 2.398/87 em sua redação anterior à edição da Lei 13.139/2015. Veja-se, a propósito, o seguinte trecho do Parecer nº 1082- 5.12/2012/DPC/CONJURMP/CGU/AGU, que analisou a matéria:

"29. A leitura detida deste dispositivo [art. 6º do DL2.398/87] nos leva à seguinte conclusão: a realização de empreendimentos náuticos que apresentem obras ou construções sobre espaço físico em águas da União sem a autorização da SPU importa em duas consequências, quais sejam, a remoção e demolição das benfeitorias, à conta de quem as houver efetuado, e a automática aplicação da multa mensal, que será dobrada após trinta dias da notificação, pessoal, pelo correio ou por edital, se o infrator não tiver removido o empreendimento e demolido as benfeitorias efetuadas.

30. O inciso II, para além de trazer uma punição pura e simples ao empreendedor, representa um mecanismo de coerção para a efetivação do verdadeiro objetivo da norma, que é a remoção do empreendimento e a demolição das benfeitorias. Tanto é verdade que sua parte final prevê a cobrança dobrada da multa caso o empreendedor não providencie às suas expensas a remoção dentro do prazo legal. Portanto, entendemos que não há que se falar na aplicação da multa sem que se concretize uma ordem de remoção do empreendimento e de demolição das benfeitorias; em última análise, o conteúdo do inciso II se encontra atrelado ao disposto no inciso I.

31. Nesse passo, parece-nos que a utilização da palavra “automática” no inciso II tem por objetivo despertar no interessado a verdadeira urgência com a qual deve providenciar a remoção do empreendimento e a demolição das benfeitorias. No entanto, essa urgência perde o sentido se a ordem comandada pelo inciso I não for materializada no caso concreto.

32. Isso porque existem situações em que a SPU, por motivo de conveniência e oportunidade e havendo permissivo legal para tanto, não pretende impor a remoção do empreendimento e a demolição das benfeitorias, mas sim a regularização jurídica patrimonial da estrutura. Ainda, há hipóteses em que a própria conjuntura fática inviabiliza que o empreendimento seja removido, ou seja, as circunstâncias em que realizada a estrutura impedem que seja restabelecido o status quo ante. Nessas condições, entendemos que o empreendedor não deve ser apenado com a multa do art. 6º, inciso II, do Decreto-Lei nº 2.398/87, o que não impede a aplicação de outras penalidades eventualmente cabíveis.

33. Não obstante, vale ressaltar que as hipóteses retratadas no item precedente pressupõem a inexistência de outra norma ou ordem jurídica que exija a remoção da estrutura aquática. A título de exemplo, se no caso concreto houver parecer do órgão ambiental competente com fundamento em legislação válida e eficaz que determine a remoção, ou mesmo decisão judicial nesse sentido, obviamente que a SPU não terá competência para dispensá-la. Consequentemente, a multa também não poderá deixar de ser aplicada." (grifos originais)

50. A despeito do veto ao §8º do art. 6º do DL 2.398/87, entendemos que o mesmo raciocínio se aplica à nova legislação. Conforme se extrai do art. 6º, §9º, do DL 2.398/87, a multa será aplicada "sempre que o cometimento da infração persistir". Ou seja, após notificado o infrator, caso a intervenção não seja desfeita, a multa Nota Técnica 9673 (4872852) SEI 10154.140735/2019-93 / pg. 6 será renovada a cada mês, até o momento em que cessar o comportamento infracional.

51. Ora, na hipótese de o interessado ter requerido a regularização do empreendimento, sendo esta possível e considerando a SPU que tal destinação atende ao interesse público, não há mais porque se falar em infração. Nesse cenário, parece-nos que a ausência de autorização prévia da SPU configura mera irregularidade, sanável com a autorização posterior. Para tanto, contudo, é indispensável a regularização do lapso temporal pretérito, em que o particular utilizou o imóvel da União de forma irregular, devendo-se promover a cobrança retroativa por esse uso.

52. Ou seja, quando a regularização for viável, e sendo de interesse da Administração fazê-lo, nos parece ser possível aplicar o entendimento exposto no Parecer nº 1082-5.12/2012/DPC/CONJURMP/CGU/AGU, substituindo-se a aplicação da multa pela cobrança retroativa de receitas patrimoniais pelo uso do imóvel da União. (grifo nosso)"

Parece ser possível aplicar o entendimento exposto no Parecer nº 1082-5.12/2012/DPC/CONJURMP/CGU/AGU, substituindo-se a aplicação da multa pela cobrança retroativa de receitas patrimoniais pelo uso do imóvel da União. (grifo nosso)", ocorre que para o presente caso compreende a aplicação da multa e da indenização. Neste aspecto sugiro consulta a CJU, sobre a substituição da multa e da indenização pela cobrança retroativa.

No caso da cobrança retroativa pelo uso é do inicio da ocupação, ressalvado a decadência. Temos como exemplo o acordo realizado em outra ACP com o pagamento retroagindo à 10 anos.

CONCLUSÃO

Tendo em vista a dúvida pairada na alínea F do  paragrafo 4º desta Nota Técnica, sugerimos o encaminhamento dos autos à CJU para análise jurídica sobre o caso.

Do enquadramento legal

Podemos listar como normas reguladoras o Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946; o Decreto-Lei nº 2.398 de 21 de dezembro de 1987; Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998; a Instrução Normativa SPU nº 4, de 14 de agosto de 2018 e a Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020.

Passa-se à análise das disposições legais pertinentes expostas nessas normas.

O Decreto-Lei nº 2.398/87 prevê a aplicação de multa no inc. II, do art. 6º. Já no § 9º é prevista sua aplicação mensal e no § 10 se estabelece a cumulação com a indenização de que trata o  art. 10, da Lei nº 9.636/98:

Art. 1^o  A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União. (Redação dada pela Lei nº 13.240, de 2015)              (Regulamento)

(...)

Art. 6^o Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.               (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

I - (Revogado);                (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

II - (Revogado).                    (Redação dada pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 1^o Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo.               (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 2^o O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa.                  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 3^o Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput.                (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 4^o Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções:                    (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;                    (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

II - aplicação de multa;                  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

III - desocupação do imóvel; e                   (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.                  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 5^o A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos.                     (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 6^o O valor de que trata o § 5^o será atualizado em 1^o de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.                 (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 7^o Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.                      (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 8^o (VETADO).                  (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 9^o A multa de que trata o inciso II do § 4^o deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.              (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 10.  A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998. (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 11.  Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, ingressará com pedido judicial de reintegração de posse no prazo de 60 (sessenta) dias.             (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 12.  Os custos em decorrência de demolição e remoção, bem como os respectivos encargos de qualquer natureza, serão suportados integralmente pelo infrator ou cobrados dele a posteriori, quando efetuados pela União.             (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

§ 13.  Ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão disciplinará a aplicação do disposto neste artigo, sendo a tramitação de eventual recurso administrativo limitada a 2 (duas) instâncias.                    (Incluído pela  Lei nº 13.139, de 2015)

A Lei nº 9.636/98 trata da indenização que está sendo cobrada no presente caso, conforme § único, do art. 10. Aplicável cumulativamente com a multa, conforme explicitado acima. Ou seja, de acordo com o § 10º do art. 6º, do Decreto-Lei nº 2.398/87. Vejamos a redação do  art. 7º a 10º da Lei nº 9636/98:

Art. 7^o  A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação.       (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1^o  É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo.        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2^o  A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 3^o  A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico.         (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 4^o  Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais.                       (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 5^o As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4^o.                 (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)

§ 6^o  Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei.                        (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 7º  Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio.                (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)

Art. 8^o Na realização do cadastramento ou recadastramento de ocupantes, serão observados os procedimentos previstos no art. 128 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações desta Lei.

Art. 9^o É vedada a inscrição de ocupações que:

II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei.                   (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.

Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

A Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020 estabelece as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União, revogando a Instrução Normativa SPU nº 2, de 17 de maio de 2010 e a Instrução Normativa SPU nº 1 de 23 de janeiro de 2017.

Prevê a possibilidade de substituição da multa pela cobrança retroativa nas hipóteses de regularização por cessão de uso onerosa (art. 17, § 9º). Contudo, ao tratar da indenização não repete a mesma previsão.

Significa dizer que a norma não prevê expressamente a possibilidade de substituição da multa no caso de regularização de ocupação, apenas no caso de cessão de uso onerosa. Além disso, não menciona tal possibilidade no caso de indenização.

Art. 17. A multa por infração contra o patrimônio da União será aplicada nas hipóteses previstas no art. 6º do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987.

§ 1º A multa será cobrada por metro quadrado das áreas em que houver a realização de aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais.

§ 2º O valor da multa, estabelecido conforme o § 5º do art. 6º do Decreto-Lei n° 2.398, de 1987, será atualizado em 1º de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União.

§ 3º Verificada a ocorrência de infração, o fiscal da SPU aplicará multa, contendo informações de autoria, materialidade e valor da infração, e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.

§ 4º A multa de que trata o caput será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.

§ 5º Caberá ao autuado demonstrar à Secretaria do Patrimônio da União que o cometimento da infração foi cessado, cabendo ao órgão a análise e a deliberação sobre continuidade da cobrança da multa.

§ 6º A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei no 9.636, de 1998, nos casos de ocorrências em imóveis dominiais.

§ 7º Não será aplicada a multa quando se verificar a mera posse ou ocupação ilícita da área, sem que nela tenha sido realizado irregularmente qualquer aterro, construção, obra, cercas, instalação de equipamentos ou outras benfeitorias, hipótese em que incidirá o disposto no parágrafo único, do art. 12º, sem prejuízo da aplicação do Capítulo III, desta IN.

§ 8º Quando cabível, a multa deverá ser cumulada em caso de embargo, ou em determinação para remoção e demolição.

§ 9º A multa que trata o caput poderá ser substituída pela cobrança retroativa nas hipóteses de regularização por cessão de uso onerosa.

Art. 19. Entende-se por indenização a retribuição pecuniária devida à União pelo ocupante irregular em função do tempo em que a União esteve privada da posse de seu imóvel dominial, independentemente de realização irregular de qualquer aterro, construção, obra, equipamentos e/ou benfeitorias.

§ 1º A indenização que trata o caput somente será aplicada para bens dominiais.

§ 2º Caberá a aplicação cumulativa com a multa do art. 6º do Decreto-lei nº 2.398, de 1987.

Art. 20. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto na Lei nº 9.636, de 1.998, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel dominial, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.

§ 1º Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

I -a emissão do DARF que trata a cobrança prevista no §1º do art. 20 deverá ser feita anualmente ou por fração de ano até a efetiva desocupação.

§ 2º A indenização será cobrada retroativamente, observados os prazos de decadência, prescrição e inexigibilidade.

§ 3º A notificação emitida pela Superintendência do Patrimônio da União deverá prever prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial, em conformidade com o art. 59 da Lei 9.784/1999 e garantindo a ampla defesa e do contraditório.

§ 4º Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de não atendimento, encaminhará em até 15 (quinze) dias ao respectivo órgão contencioso da AGU, o pedido de ajuizamento de reintegração de posse, instruído com todos as documentações comprobatórias e, se necessário, cópia do processo administrativo.

O fato de inexistir previsão expressa de possibilidade substituir o pagamento da  multa e indenização por pagamento retroativa de taxa de ocupação pode levar a conclusão da não possibilidade de substituição. Depende de interpretarmos como sendo taxativa ou exemplificativa a previsão de ser possível substituir a aplicação da multa pelo pagamento retroativo no caso de cessão de uso onerosa.

De toda forma, as normas anteriores, revogadas pela IN nº 23/2020 (IN SPU nº 2/2010 e a IN SPU nº 1 de 23/2017) também não previam expressamente a possibilidade de substituir o pagamento de multa e indenização pelo pagamento retroativo de taxa de ocupação. Possuíam redação semelhante quanto a regulamentação da multa e indenização.

Com base nessas instruções normativas revogadas pela IN nº 23/2020, ou seja, dois anos antes da publicação da IN nº 23/2020, o Manual de Fiscalização do Patrimônio da União de 2018, disponível em: <https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/patrimonio-da-uniao/fiscalizacao/arquivos/2018/180517_manual-de-fiscalizacao-2018.pdf>  já orientava no sentido de que assim como as multas as indenizações pagas pelo autuado, podem ser descontadas do pagamento retroativo pela ocupação do imóvel. Vejamos o disposto a partir da p. 81 do Manual:

Entende-se por indenização a retribuição pecuniária devida à União pelo ocupante irregular em função do tempo em que a União esteve privada da posse de seu imóvel dominial, independente de realização irregular de qualquer aterro, construção, obra, equipamentos e/ou benfeitorias.

A cobrança de indenização deve ser aplicada até a efetiva desocupação do imóvel, mesmo que levada a juízo, quando constatada a existência de posses ou ocupações em imóveis dominiais em desacordo com o disposto na Lei n° 9.636/98. Ou seja, a cobrança de indenização é administrativa e deverá ser executada mesmo estando no aguardo de análise de recurso aplicado ou de ação judicial em trâmite.

O valor da indenização será correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado no domínio pleno do terreno, ou seja, planta genérica de valores (PGV), por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.

A indenização será cobrada retroativamente, observados os prazos de decadência, prescrição e inexigibilidade.

Assim como na multa, em caso de regularização posterior a aplicação da sanção, por meio do instrumento de cessão onerosa, os valores retroativos de indenizações pagas pelo autuado, poderá ser computado para abatimento dos valores de pagamento retroativos previstos nos contratos desse tipo de instrumento.

Nesse sentido, com base no Parecer nº 1082-5.12/2012/DPC/CONJURMP/CGU/AGU mencionado na consulta e com base no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União de 2018 entendemos juridicamente defensável a possibilidade de substituição da multa e indenização por pagamentos retroativos de taxa de ocupação.

Adotando a interpretação de que a IN nº 23/2020 apenas exemplificou a possibilidade de substituição da multa em caso de regularização mediante cessão de uso onerosa, não pretendendo restringir outras possibilidades, podemos dizer que não mudou a situação fática. Já se entendermos como taxativa tal previsão haveria a exclusão de outras possibilidades.

São duas interpretações possíveis e defensáveis juridicamente. Enquanto inexistir parecer do DECOR a respeito ou superveniência de norma elucidadora ambas interpretações são possíveis. 

Afora isso, existe entendimento jurisprudencial consolidado no Superior Tribunal de Justiça - STJ no sentido de não caber indenização por perdas e danos com base em eventual recebimento de aluguéis por ocupação irregular de imóvel. Não se aplicam na espécie institutos jurídicos próprios do Direito Civil decorrentes de relação contratual, mesmo porque cuidou o legislador de prever expressamente a multa como sanção devida em caso de ocupação irregular de imóvel da União.

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO IRREGULAR DE IMÓVEL PÚBLICO POR SERVIDOR PÚBLICO. SANÇÃO PREVISTA NA LEI 8.025/1990.

ANTE AO EXPOSTO, abstraídas as questões relativas à conveniência e oportunidade, de acordo com as orientações esposadas e, desde que sejam atendidas as recomendações alinhadas neste parecer, em resposta a consulta, entendemos pela possibilidade de firmar o acordo pretendido substituindo a multa e a indenização pelo pagamento retroativo. Os fundamentos jurídicos seriam a orientação exposta no Manual de Fiscalização de imóveis da União, interpretada como exemplificativa ao se referir a cessão de uso, e a jurisprudência consolidada do STJ.

É o parecer que encaminhamos à origem.

Porto Alegre, 11 de março de 2022.

Luciana Bugallo de Araujo

Advogada da União

Mat. SIAPE n.º 1512203 

OAB/RS n.º 56.884

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154136493202158 e da chave de acesso 24646b51