ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00209/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04926.000284/2009-08

INTERESSADOS: MG/MPOG/SPU/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

ASSUNTOS: DOAÇÃO

EMENTA: Direito administrativo. Patrimônio da União. Convalidação de Processo Administrativo pelo GE-DESUP. Consulta Jurídica.

I - RELATÓRIO

1.             A Secretaria do Patrimônio da União em Minas Gerais, por intermédio do Ofício 78338/2022/ME, encaminhou os autos a Consultoria Jurídica da União para análise e manifestação sobre as questões jurídicas presentes no Despacho SEI nº 23327296.

2.            Os autos tratam de transferência de imóvel de propriedade da União Federal, situado na cidade de Campo Florido — MG, com área de 3.870,2027 hectares, denominado Fazenda Ranchinho, para o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA.

3.            O referido despacho profere o seguinte:

1. "A Transferência foi autorizada em 2016 por meio de Portaria nº 20 assinada pelo então Superintendente da SPU/MG, consoante delegação de competência vigente à época, conferida pela Portaria SPU nº 200, de 29/06/2010, publicada no Diário Oficial da União 170 de 2/9/2016 (6385575).
2. O Termo de Transferência original remonta a 11/11/2016 (doc. SEI 6385590) com a publicação do respectivo Extrato no Diário Oficial da União em 05/12/2016 (6385594).
3. Conforme previsto contratualmente, o Incra seria responsável pelo registro do referido Termo junto ao Cartório de Imóveis, que exigiu a produção de uma série de documentos, como a retificação do instrumento contratual, além de um novo georreferenciamento da área (Doc. SEI 21465068). Tratando-se de um imóvel com mais de 3.870 hectares, fez- necessário acionar técnicos especializados no georreferenciamento do imóvel rural, dispendendo-se anos para se obter a regularização documental. Esta Superintendência do Patrimônio da União providenciou as alterações demandadas pelo Cartório de Imóveis por meio da Nota Devolutiva 48214.
4. Ressalta-se que a SPU/MG lavrou o Termo de Transferência (21898617) com lastro legal no mesmo instrumento autorizativo válido (Portaria nº 20/2016).
5. Em fevereiro/2022, a Coordenação Geral de Habitação Fundiária desta SPU/MG proferiu o Despacho 22019244, por meio da qual afirma que a Transferência em tela não foi submetida ao GE-DESUP, instituído pela Portaria Interministerial SPU/SEDDM nº 6.909, de 21 de junho de 2021, regulamentada pela Portaria SEDDM/ME 7.397, de 21 de junho de 2021 (alterada pela Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021). Alegou-se a necessidade de "convalidação" da referida Transferência pelo Grupo Especial recém-criado, inexistente à época da publicação da Portaria 20, que autorizou a destinação do imóvel ao Incra.
6. Salvo melhor juízo, a convalidação seria cabível para corrigir vícios e manter válidos os efeitos produzidos por um ato a priori defeituoso, essencialmente quanto à forma e competência. Ocorre que não foram indicados os erros/vícios que justificariam a convalidação, uma vez que o Termo foi assinado com base em Portaria válida (não revogada) e assinada por autoridade competente, não havendo previsão legal para submeter pleitos já deliberados e autorizados à instância recém criada do GE-DESUP, sobretudo para que convalide atos. Esta SPU/MG entende injustificável submeter o processo à convalidação sem base legal e sem a indicação de vícios cometidos na instrução processual.
7. Salienta-se que os autos já foram analisados por essa Consultoria Jurídica à época da publicação da portaria autorizativa e da assinatura do Termo de Transferência em 2016 (doc. 6385561 e 6385563).
8. Em suma, esta SPU/MG entende que o ato administrativo de Transferência de imóvel ao Incra respeitou integralmente os normativos vigentes, ao passo que a Coordenação Geração de Habitação entende que o ato está sujeito à convalidação, ainda que não apontado vícios a serem sanados.
9. Diante da divergência, recomenda-se o envio dos autos a CJU para manifestação quanto à necessidade de submeter o processo à convalidação para que produza os efeitos jurídicos inerentes. Caso a Consultoria Jurídica entenda que há vícios passíveis de serem sanados, esta SPU/MG enviará os autos ao GE-DESUP."

4.            Sobre o ponto, a Secretaria do Patrimônio da União indaga quanto a necessidade de levar o processo de transferência para que haja convalidação deste pelo Grupo Especial de Destinação Supervisionada - GE-DESUP.

5.            É o breve relatório. Passa-se à análise jurídica solicitada.

II – FUNDAMENTAÇÃO

6.            Primeiramente, cabe registrar que a presente manifestação toma por base, exclusivamente, os elementos que constam, até a presente data, dos autos do processo administrativo em epígrafe.

7.            Cumpre ressaltar, preliminarmente, que a análise aqui empreendida se circunscreve aos aspectos legais envolvidos no procedimento trazido a exame, não cabendo a esta unidade jurídica adentrar nos aspectos técnicos e econômicos, nem no juízo de oportunidade e conveniência.

8.         No particular, cumpre ressaltar que a análise ora implementada se cinge a necessidade ou não da convalidação do Termo de Transferência do imóvel em análise pelo GE-DESUP. Os aspectos relacionados ao termo em si não são objeto de enfrentamento por esta CJU nesta oportunidade.

9.            De análise da Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União, verifica-se que esta estabeleceu a necessidade de que os atos de destinação de imóveis da União sejam sempre precedidos de análise por comitê de servidores e a obrigação da publicação dos atos em transparência ativa na internet. Confira-se as disposições: 

"Art. 1º Esta Portaria Interministerial institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União nos regimes que especifica.

Parágrafo único. A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança de que trata o caput, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia:

I - Aforamento gratuito;

II - Alienação por:

(...)

XVII - Transferência (gratuita);

(...)

§ 1º Os atos de destinação de imóveis da União deverão ser sempre precedidos de análise por comitê de servidores, que deverá recomendar ou não a destinação proposta para o imóvel.

§ 2º Os comitês de análise e deliberação sobre a destinação de imóveis da União deverão ser compostos por servidores, necessariamente ocupantes de cargos em comissão ou funções comissionadas de mesmo nível, de modo a garantir a independência individual na tomada de decisão.

§ 3º Deverão ser definidas alçadas para aprovação das destinações de que trata esta Portaria Interministerial, observadas as características dos imóveis.

§ 4º As decisões que destinarem imóveis e as deliberações dos comitês deverão ser fundamentadas.

Art. 3º Os dados relativos aos atos de quaisquer formas de destinação de imóveis da União, independentemente de terem sido produzidos no âmbito deste regime especial de governança, deverão ser publicados em transparência ativa na internet, aplicando-se, no que couber, o disposto no art. 8º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 - Lei de Acesso à Informação.

Parágrafo único. A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia encaminhará à Controladoria-Geral da União, em periodicidade mínima trimestral, os dados relativos aos atos de destinação de imóveis da União, em formato compatível com a Política de Dados Abertos do Poder Executivo federal, instituída pelo Decreto nº 8.777, de 11 de maio de 2016, com o objetivo de publicação."

10.          Assim, foi publicada, posteriormente, a Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, regulamentando a Portaria Interministerial nº 6909/2021, do Ministro da Economia e do Ministro da Controladoria Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União. Esta portaria especifica como se dará a análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas nas portarias. Vejamos:

"O SECRETÁRIO ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS, no exercício das atribuições que lhe confere a Portaria Interministerial nº 6909/2021 e no art. 97, I e II, alínea d, do Decreto nº 9745, de 8 de abril de 2019, resolve:

Art. 1º A Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, passa a vigorar com a seguinte redação:

(...)

§ 1º Para os efeitos desta portaria, a transferência de que trata o inciso XVII se refere aos casos de transferência de imóveis rurais ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, conforme previsto na Portaria Interministerial MDA/MP nº 210, de 13 de junho de 2014, ou a que vier a substitui-la, não incluindo:

I - as transferências originadas de determinações judiciais;

II - por previsão legal vinculante;

III - as transferências de imóveis foreiros e

IV - as de responsabilidade sobre imóveis inscritos regularmente em ocupação e em dia com as obrigações com a SPU.

§ 2º No caso de venda dos imóveis, por meio de certames públicos, a análise prévia será realizada em manifestação conjunta do Secretário-Adjunto de Coordenação e Governança do Patrimônio da União e dos Diretores da Secretaria, e servirá como recomendação para a decisão a ser tomada pela autoridade competente.

(...)

Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas nessa portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:

I - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais);

II - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e inferior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais); e

III - Nível 3 (GE-DESUP-3), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais).

§1º O GE-DESUP-1 será composto por servidores ocupantes de cargo em comissão DAS, ou FCPE, de nível 4, com a seguinte configuração:

I - Dois representantes da SPU; e

II - Um representante da SEDDM.

§2º O GE-DESUP-2 será composto por servidores ocupantes de cargo em comissão DAS, ou FCPE, de nível 5, com a seguinte configuração:

I - Dois representantes da SPU; e

II - Um representante da SEDDM.

§3º O GE-DESUP-3 será composto por servidores ocupantes de cargo em comissão DAS, ou FCPE, de nível 6, com a seguinte configuração:

I - O Secretário de Coordenação e Governança de Patrimônio da União; e

II - O Secretário Especial Adjunto de Desestatização, Desinvestimento e Mercados.

§4º O encaminhamento de processos aos GE-DESUP, pela Superintendência Regional da SPU, deverá conter a anuência do ocupante de maior cargo na representação estadual, no caso dos GE-DESUP-2 e GE-DESUP-3, e de, no mínimo, um servidor DAS/FCPE de nível 3 para os processos encaminhados ao GE-DESUP-1.

§5º A designação dos membros e membros-suplente será feita por ato do Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados.

§6º A participação dos membros nos GE-DESUP será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.

§7º A coordenação dos trabalhos nos GE-DESUP caberá à SPU.

§8º Os membros do GE-DESUP reunir-se-ão sempre que houver proposta de destinação de imóveis a ser submetida a deliberação e conforme convocação prévia a ser expedida pela SPU.

§9º As reuniões dos GE-DESUP deverão ser realizadas por videoconferência.

Art. 4º A SPU poderá criar até 3 (três) GE-DESUP-1, 2 (dois) GE-DESUP-2 e apenas 1 (um) GE-DESUP-3.

§1º Quando houver mais de um GE-DESUP instituído para o mesmo nível, o encaminhamento dos processos será realizado mediante sorteio.

Art. 5º Os GE-DESUP, níveis 1 e 2, deverão elaborar relatórios e prestar informações sempre que solicitado pelo Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados.

Art. 6º Os processos somente poderão ser apreciados pelo respectivo GE-DESUP caso apresentem, em sua justificativa:

I - Especificação da(s) pessoa(s) física(s) ou jurídica(s) beneficiada pelo ato;

II - Comprovação de que o beneficiado se enquadra, legalmente, nos requisitos necessários ao benefício (quando aplicável);

III - Valor do imóvel;

IV - Detalhamento do imóvel, incluindo:

a. cópia da matrícula;

b. geolocalização;

c. área do imóvel;

d. descrição sumarizada do imóvel, indicando benfeitorias, se for o caso;

e. atual situação de ocupação do imóvel;

f. eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos; e

g. informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI.

V - Justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente.

Parágrafo único - Caso o GE-DESUP identifique falhas na instrução do processo, este será devolvido à representação estadual responsável para atualizações e ajustes.

Art. 7º Todas as deliberações dos GE-DESUP deverão ser tomadas por unanimidade e de forma fundamentada, servindo como recomendação para a decisão a ser tomada pela autoridade competente."

11.          Ainda, a Portaria SPU/SEDDM/ME nº 8.727, de 20 de julho de 2021, colaciona, no art. 6º a possibilidade de dispensa de deliberações acerca da entrega de imóveis da União, dispensando nova deliberação as destinações aprovadas em data anterior à instituição do GE-DESUP pelos comitês de destinação que tratam as Portaria SPU nº 83/2019, e Portaria SPU nº 55/2019. Conforme o Art. 6º da referida portaria:

"Art. 6º As destinações aprovadas pelos comitês de que tratam as Portaria SPU nº 83, de 28 de agosto de 2019 e Portaria SPU nº 55, de 2 de julho de 2019, em data anterior à publicação da Portaria SEDDM nº 7.397, de 2021, não serão submetidos a nova análise pelos grupos especiais de destinação supervisionada.

Parágrafo único. Os processos de destinação instruídos nos termos da Portaria SPU nº 83, de 28 de agosto de 2019, em data anterior à publicação da Portaria SEDDM nº 7.397, de 2021, que não tiveram deliberação final pelo Comitê Central de Destinação serão apreciados pelos GE-DESUPs."

12.          Acontece que o procedimento de transferência do bem imóvel da União ao INCRA não foi deliberado por nenhum comitê responsável por avaliá-lo, o que se faz imprescindível diante da alienação de bens da Administração Pública.

13.          O despacho SEI nº 22019244, feito pela Coordenadora Geral de Habitação e Regularização Fundiária, que solicita o envio do processo em questão para o GE-DESUP tem previsão legal no que tange aos procedimentos de alienação de bens da Administração Pública, conforme o teor do art. 17, da Lei 8.666, de 1993:

"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:"

15.          Posto isso, esta Consultoria Jurídica entende como viável e legal a destinação do processo para convalidação do GE-GESUP para que este seja convalidado, afim de lhe seja conferido legalidade e celeridade, de acordo com o disposto no Art. 17, da lei 8.666/93 e pelo o que lecionam as portarias supramencionadas.

III - CONCLUSÃO

16.          Com as ponderações feitas acima, entende-se que restaram dirimidas as dúvidas jurídicas apresentadas pelo órgão patrimonial, motivo pelo qual se sugere a devolução do feito para a Secretaria do Patrimônio da União.

À consideração superior.

Brasília, 30 de março de 2022.

JOSÉ SIDOU GÓES MICCIONE

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04926000284200908 e da chave de acesso 649a3848