ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00316/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04916.003577/2006-13
INTERESSADO: SUPERINTENDÊNCIA ESTADUAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO RIO GRANDE DO NORTE - SPU/RN
ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS E INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. CUMPRIMENTO DE DECISÃO JUDICIAL TRANSITADA EM JULGADO. DETERMINAÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS. LIMITES DO DIREITO DE RETENÇÃO CONFERIDO JUDICIALMENTE.
I) Consulta e orientação de atuação para cumprimento do acórdão com trânsito em julgado proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região no processo nº 0804711-34.2015.4.05.8400, referente à Ação Reivindicatória movida pela União em desfavor de MARCOS AURÉLIO DE OLIVEIRA e MARTINS FELIX DAMARÉ DE OLIVEIRA.
II) Objeto: área de propriedade da União medindo 4.039,48 m², onde se encontra edificada uma casa de alvenaria, localizada à Avenida Alexandrino de Alencar com a Avenida Ruy Barbosa, bairro do Tirol - RN, que tem os seguintes limites e confrontações: ao Norte 50,97m (Hospital João Machado); ao Sul 58,76 m (INCRA); ao Leste 70,52 m (INCRA) e a Oeste 71,46 (Hospital João Machado), imóvel inscrito no Livro n.º 02 d, do Registro Geral, do Registro de Imóveis da 2ª CBI Comarca de Natal, no estado do Rio Grande do Norte, sob a Matrícula n.º 23.232.
III) Dúvida acerca dos limites do acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região no processo nº 0804711-34.2015.4.05.8400, para fins de cumprimento da decisão judicial que determinou a desocupação em 1º grau de jurisdição e reformou em parte a sentença para conferir ao demandado o direito de indenização e retenção por benfeitorias.
IV) Processo administrativo instruído com o necessário parecer de força executória do órgão de representação judicial da União que atuou no feito (Coordenação Regional de Patrimônio e Meio Ambiente da Procuradoria-Regional da União da 5ª Região).
V) Respondidos os questionamentos da consulta, nos limites da sentença, do acórdão e do parecer de força executória, retorne-se ao órgão assessorado para prosseguimento do feito, acolhidas as recomendações deste parecer.
I - RELATÓRIO
1. A Superintendência do Patrimônio da União no Rio Grande do Norte - SPU/RN, encaminha o presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar no 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e VI, do Ato Regimental nº 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, combinados com o art. 38 da Lei nº 8.666,
2. O processo veio instruído com os seguintes documentos:
8081484 Processo MP - árvore
8081566 Processo MP
8081623 Processo
8081665 Processo MP
8081677 Despacho
22303676 Informação do Processo Judicial
22303705 Sentença Judicial_1º grau
22304309 Ofício 39099
22305192 Despacho
22343804 E-mail
22522020 Ofício n. 00013 2022 GAB PURN PGU AGU
22522021 Anexo Email – Vanusa Oliveira da Silva – Outlook
22522085 Despacho
24118666 Ofício nº 34/2022/COREPAM5R/PRU5R/PGU/AGU
24118669 Anexo do Of. 34/2022 - Parecer F. Exec. 0005/2022
24118670 E-mail encaminha Ofício 34/2022 - COREPAM
24118847 Despacho
24190205 Despacho
24258678 Planta de Imóvel -NUCIP
24258721 Memorial Descritivo
24305771 Planta de Imóvel -NUCIP
24363119 Nota Técnica 18136
24366145 Ofício 125680
24401892 E-mail confirma recebido CJU
24545096 Ofício nº 00132/2022/CJU-RN/CGU/AGU
24545104 Despacho Nº 00029/2022/PROT/E-CJU/PATRIMONIO/CGU/AGU
24638194 E-mail da CJU
3. Trata-se pedido de consulta e orientação de atuação para fins de cumprimento do acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região no processo nº 0804711-34.2015.4.05.8400, transitado em julgado e recomendado o cumprimento da obrigação no decisum estabelecida, conforme orientação do parecer de força executória do órgão de representação judicial da União que atuou no feito (SEI n° 24118669).
4. A Ação Reivindicatória movida em desfavor de MARCOS AURÉLIO DE OLIVEIRA e MARTINS FÉLIX DAMARE DE OLIVEIRA tem por objeto a área de propriedade da União medindo 4.039,48 m², onde se encontra edificada uma casa de alvenaria, localizada à Avenida Alexandrino de Alencar com a Avenida Ruy Barbosa, bairro do Tirol - RN, que tem os seguintes limites e confrontações: ao Norte 50,97m (Hospital João Machado); ao Sul 58,76 m (INCRA); ao Leste 70,52 m (INCRA) e a Oeste 71,46 (Hospital João Machado), imóvel inscrito no Livro n.º 02 d, do Registro Geral, do Registro de Imóveis da 2ª CBI Comarca de Natal, no estado do Rio Grande do Norte, sob a Matrícula n.º 23.232.
5. As dúvidas jurídicas do órgão assessorado foram delimitadas através da Nota Técnica SEI nº 18136/2022/ME (SEI nº 24363119):
“(...) 2. Trata-se de ação reivindicatória ajuizada pela União contra particulares, em razão de ocupação irregular de área constituída por um terreno medindo 4.039,48 m², conforme Planta (24305771) e Memorial Descritivo(24258721) em anexo, localizado na Av. Alexandrino de Alencar 1700, Tirol, Natal/RN - Natal/RN. O imóvel faz parte de uma matrícula maior registrada sob nº 23.232, no Livro 2 do 6º Ofício de Notas de Natal/RN, e está encravado na área onde encontra-se instalado o Hospital Dr. João Machado.
3. Conforme decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal 5ª Região, a União foi condenada ao pagamento de indenização pela demolição do imóvel edificado na área em questão, cujo valor deverá ser fixado por meio de avaliação judicial, sendo assegurado aos apelantes o direito de retenção das benfeitorias necessárias e úteis até o devido pagamento.
4. De acordo com o PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00005/2022/COREPAM5R/PRU5/AGU (SEI nº 24118669) o acórdão foi transitado em julgado em 20 de setembro de 2021 e até o presente momento não foi aberta vista à União para o cumprimento do julgado.
CONCLUSÃO
5. Desse modo, diante do relato apresentado solicita-se orientação por parte da Consultoria Jurídica da União quanto as providências cabíveis à Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio Grande do Norte - SPU/RN para o exato cumprimento da obrigação proferida pelo magistrado do Tribunal Regional 5ª Região no processo 0804711-34.2015.4.05.8400. (...)”
É o breve relatório.
II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
6. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
7. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
8. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
9. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).
10. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnicas, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
11. Portanto, esta manifestação limita-se à analise dos limites do acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 5ª Região no processo nº 0804711-34.2015.4.05.8400, para fins de cumprimento da decisão judicial que conferiu o direito de indenização e retenção por benfeitorias, salvaguardando, sobretudo, no que refere à esfera discricionária do Administrador e à matéria eminentemente técnica (não jurídica), o que orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:
"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".
III – FUNDAMENTAÇÃO
12. O processo judicial nº 0804711-34.2015.4.05.8400, origem na 5ª Vara Federal de Natal - RN, refere-se à Ação Reivindicatória movida pela União em desfavor de MARCOS AURÉLIO DE OLIVEIRA e MARTINS FELIX DAMARÉ DE OLIVEIRA, considerando, como relatado no corpo da sentença, que:
“a) é de sua propriedade o imóvel constituído por um terreno, com uma casa de alvenaria, medindo 4.039,48 m² de área, localizado na Avenida Alexandrino de Alencar com a Avenida Ruy Barbosa, bairro do Tirol - RN, limitado ao Norte 50,97m (Hospital João Machado), ao Sul 58,76 m (INCRA), ao Leste 70,52 m (INCRA) e a Oeste 71,46 (Hospital João Machado) e encontra-se inscrito no Livro nº 02d, do Registro Geral, do Registro de Imóveis da 2ª CBI Comarca de Natal, Estado do Rio Grande do Norte, sob a matrícula nº 23.232;
b) oriundo de doação, o terreno foi adquirido por meio do Decreto nº 6.600, de 03 de março de 1975;
c) no decorrer do processo de cessão da área (Processo Administrativo nº 11591.000.211/00-39) foi verificada, através do relatório de vistoria realizado em 06 de julho de 2004, a ocupação irregular da área;
d) segundo a informação apresentada pela Sra. Maria Letícia de Oliveira Ribeiro (genitora falecida dos réus), a ocupação se deu pelo Sr. Sebastião Vicente Ribeiro (seu falecido marido), à época servidor do Estado do Estado do Rio Grande do Norte, quando havia sido dado a ele a incumbência de vigiar o local para coibir invasões desordenadas e generalizadas;
e) também informou que fixaram moradia naquele local, residindo ali há aproximadamente 40 anos;
f) tendo por finalidade destinar o referido imóvel ao Estado do Rio Grande do Norte, o setor de Próprios Nacionais promoveu, em 08 de novembro de 2006, a notificação de nº 10/2006 - GRPU, dando ciência a Sra. Maria Letícia sobre a ocupação ilegal do imóvel;
g) em resposta, houve recusa em devolver a área pertencente à União;
h) em virtude do óbito da Sra. Maria Letícia, seus filhos Martins Félix Damaré de Oliveira e Marcos Aurélio de Oliveira foram habilitados no referido processo administrativo, os quais foram notificados, por meio do Ofício Circular nº 1719/2014 - SPU-RN/MP, a respeito do indeferimento do recurso administrativo interposto;
i) permanecem os demandados na posse e no uso particular indevido do bem público.”
13. Foi proferida sentença de procedência do pedido da União, nos termos do Dispositivo que segue:
“(...) Em que pese se tratar de situação de fato ocorrida há algumas décadas, merece ser ponderado que a sua manutenção irregular na propriedade em discussão acarreta prejuízos para a coletividade, visto que o particular jamais exerce poderes de propriedade sobre o imóvel público (art. 1.196 do CC). Não poderá, portanto, ser considerado possuidor dessas áreas, senão mero detentor.
Essa impossibilidade, por si só, afasta a viabilidade de indenização por acessões ou benfeitorias, pois não prescindem da posse de boa-fé (arts. 1.219 e 1.255 do CC).
3 – Dispositivo
Diante do exposto, julgo procedente o pedido, para determinar à parte ré que, no prazo de 90 (noventa) dias, proceda à desocupação do terreno medindo 4.039,48 m², localizado na Avenida Alexandrino de Alencar com a Avenida Ruy Barbosa, bairro do Tirol - RN.
Defiro o pedido de gratuidade judiciária formulado pelos réus em sua contestação.
Condeno a parte ré ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos moldes do art. 85, §2º, do CPC, devendo permanecer suspensa a execução enquanto perdurarem os motivos que ensejaram a concessão do benefício de justiça gratuita, em conformidade com o art. 12 da Lei nº 1.060/50 c/c o art. 98, § 3º, do CPC.
Custas ex lege.
P.R.I.”
14. Contudo, a parte sucumbente interpôs recurso de apelação, o qual foi parcialmente provido, em acórdão assim ementado:
“ADMINISTRATIVO. USUCAPIÃO. BEM PÚBLICO. IMPRESCRITÍVEL. CONSTRUÇÃO. ÁREA PÚBLICA. CONSENTIMENTO DO PODER PÚBLICO. INDENIZAÇÃO. BOA-FÉ. POSSIBILIDADE. DECRETO-LEI 9.760/46. RETENÇÃO. ART. 516 DO CÓDIGO CIVIL VIGENTE À ÉPOCA. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.
1. Trata-se de ação reivindicatória ajuizada pela União em face dos demandados, em razão de ocupação irregular da área constituída por um terreno medindo 4.039,48 m², localizado na Avenida Alexandrino de Alencar com a Avenida Ruy Barbosa, bairro do Tirol - RN.
2. Narram os fólios processuais que a área em discussão pertence à União, conforme se constata no Livro nº 02, de Registro Geral de Imóveis da 2ª CRI de Natal/RN, sob a matrícula nº 23.232.
3. Assim, não há que se cogitar, a pretexto de eventual cumprimento da função social da propriedade, atrelado a uma posse exercida por mais de 50 (cinquenta) anos, o reconhecimento de usucapião extraordinário, à medida que os bens públicos não são passíveis de aquisição por usucapião (Processo: 08102479820164058300, AC/PE, Des. Fed. Leonardo Augusto Nunes Coutinho (Convocado), 4ª Turma, J.: 23/03/2018).
4. Não obstante, o genitor da parte demandada, inicialmente exerceu uma função de "vigia" do terreno questionado, por ordem do Governo do RN na década de 60 e, depois, nos idos de 1970, passou ali a residir com a sua família, edificando uma casa, bem como plantou árvores frutíferas, isso com o consentimento da Administração Pública Estadual.
5. Hipótese em que a boa-fé dos ocupantes reside no fato de que a Administração, desde a década de 70, deixou que o referido servidor, então ocupante, fixasse sua moradia por todo este tempo sem qualquer oposição, ainda que estivesse originariamente na condição de vigilante do mencionado terreno. Demais disso, vale ressaltar que não se trata de uma edificação levada a efeito às escondidas, mas sim numa área de grande circulação e, principalmente, com o consentimento, ainda que implícito, das autoridades que, à época, administravam o local em apreço.
6. Nessa ordem de ideias, cumpre advertir que a parte demandante/apelante não pode ser surpreendida, sob pena de vulneração do princípio da confiança (que visa proteger justamente a segurança jurídica e a boa-fé do administrado), após construir sua moradia, junto com a sua família, e ali residir por mais de 50 (cinquenta) anos, tendo confiança legítima de que aquela situação era regular, com a decretação da demolição do seu único bem sem que seja indenizado pelo Estado por este fato.
7. Não se pode olvidar da existência de parecer elaborado pelo Procurador Antônio Lopes Muniz (Parecer nº 347/2008/ALM/NAJ/RN/CGU/AGU), no sentido de que o apelante faz jus à indenização das benfeitorias por ele realizadas no imóvel em destaque (id. 4058400.1108088).
8. Com efeito, configurada a boa-fé dos referidos ocupantes, as benfeitorias necessárias e úteis estão resguardadas pelo direito de retenção, nos termos do art. 516 do Código Civil vigente à época dos fatos em destaque.
9. Por fim, não se pode olvidar que a hipótese em comento não guarda qualquer semelhança com as invasões realizadas à surdina em faixa non aedificandi e de domínio público, quase sempre com construções de moradia e que abarrotam o judiciário com a finalidade de adquirir significativa indenização com a sua retirada, à medida que, neste caso, a ausência de boa-fé é verificável sem grandes elucubrações.
10. Provimento parcial da apelação para que a União seja condenada ao pagamento de indenização pela demolição do imóvel edificado na área em discussão, cujo valor deverá ser fixado através de avaliação judicial, sendo assegurado aos apelantes o direito de retenção das benfeitorias necessárias e úteis até o devido pagamento. Reconhecida a sucumbência recíproca, os honorários sucumbenciais fixados pelo juízo de primeiro grau (10% sobre o valor atualizado da causa), deverão ser distribuídos na proporção de 5% para cada litigante, nos termos do art. 86 do CPC/2015, devendo a parte que diz respeito ao particular, observar os termos do § 3º, do art. 98, do CPC.” (grifado e destacado)
15. O Recurso Especial ao STJ interposto pela União, do acórdão que modificou a sentença de 1º grau, não foi conhecido, pelo que o acórdão transitou em julgado em 20/09/2021, como atesta o órgão de representação judicial mediante o PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00005/2022/COREPAM5R/PRU5/AGU (SEI nº 24118669), restando, então, a União,
" ... condenada ao pagamento de indenização pela demolição do imóvel edificado na área em discussão, cujo valor deverá ser fixado através de avaliação judicial, sendo assegurado aos apelantes o direito de retenção das benfeitorias necessárias e úteis até o devido pagamento."
16. Quanto ao instituto das "benfeitorias", sua definição extrai-se da disciplina encontrada no art. 96 do Código Civil:
"Art. 96. As benfeitorias podem ser voluptuárias, úteis ou necessárias.
§ 1º São voluptuárias as de mero deleite ou recreio, que não aumentam o uso habitual do bem, ainda que o tornem mais agradável ou sejam de elevado valor.
§ 2º São úteis as que aumentam ou facilitam o uso do bem.
§ 3º São necessárias as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore.
Art. 97. Não se consideram benfeitorias os melhoramentos ou acréscimos sobrevindos ao bem sem a intervenção do proprietário, possuidor ou detentor."
17. Nesse contexto, preleciona CARLOS ROBERTO GONÇALVES:
"Benfeitorias são obras ou despesas efetuadas numa coisa para conservá-la, melhorá-la ou embelezá-la. São melhoramentos efetuados em coisa já existente." (Direito das Coisas, 2020, p.209)
18. No presente caso concreto, a parte do acórdão desfavorável à União refere-se apenas ao "imóvel edificado na área em discussão, cujo valor deverá ser fixado através de avaliação judicial, sendo assegurado aos apelantes o direito de retenção das benfeitorias necessárias e úteis até o devido pagamento."
19. Portanto, embora o decisum utilize-se da expressão "benfeitorias", a edificação de uma moradia no imóvel caracteriza-se como uma acessão, que tem sua disciplina própria no art. 1.248 c/c os arts. 1.253 a 1.259 do Código Civil:
"Art. 1.248. A acessão pode dar-se:
I - por formação de ilhas;
II - por aluvião;
III - por avulsão;
IV - por abandono de álveo;
V - por plantações ou construções."
Art. 1.253. Toda construção ou plantação existente em um terreno presume-se feita pelo proprietário e à sua custa, até que se prove o contrário."
19. Enquanto as benfeitorias são melhoramentos efetuados em coisa já existente, as acessões, por sua vez,
"... são obras que criam coisas novas, como a edificação de uma casa. A pintura ou os reparos feitos em casa já existente constituem benfeitorias". (ob. cit. p. 209)
20. Importante observação faz GONÇALVES acerca da utilização genérica da expressão "benfeitorias" para referir-se tanto às benfeitorias propriamente ditas quanto às obras edificadas (que são acessões):
"Apesar de acarretarem consequências diversas, a jurisprudência vem reconhecendo o direito de retenção ao possuidor também nos casos de acessões industriais, malgrado a legislação o tenha previsto somente para a hipótese de ter sido feita alguma benfeitoria necessária ou útil (CC, art. 1.219). Nesse sentido já se pronunciou o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça." (ob. cit. p. 210)
21. Tal ocorre com o fito de garantia ao credor o recebimento da indenização pela construção realizada, mediante a retenção, como citado nos fundamentos do acórdão proferido pelo STJ no julgamento do RECURSO ESPECIAL Nº 1.269.496 - SP (2011/0117320-8), Relatoria do Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, publicado em 17/06/2015 . Veja-se:
"(REsp 1109406/SE, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 21/05/2013, DJe 17/06/2013)
CIVIL. RECURSO ESPECIAL. LOCAÇÃO. ACESSÕES. DIREITO DE RETENÇÃO.POSSIBILIDADE RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E IMPROVIDO.
1. Conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, é possível a retenção do imóvel, pelo possuidor de boa-fé, até que seja indenizado pelas acessões nele realizadas. Precedentes.
2. Recurso especial conhecido e improvido.
(REsp 805.522/RS, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, julgado em 07/12/2006, DJ 05/02/2007, p. 351)
ACESSÃO. CONSTRUÇÕES. POSSE DE BOA-FÉ. RETENÇÃO.
O possuidor de boa-fé tem direito à retenção do bem enquanto não indenizado pelas construções (acessões) erguidas sobre o imóvel.
Precedentes.
Recurso conhecido e provido.
(REsp 430.810/MS, Rel. Min. RUY ROSADO DE AGUIAR, Quarta Turma, DJ 18/11/2002)
POSSUIDOR - CONSTRUÇÕES - INDENIZAÇÃO - RETENÇÃO.
O direito a ressarcimento por construções, que se reconheceu ao possuidor, garante-se com a retenção. Inexistência de razão para tratamento diferenciado de acessões e benfeitorias, quanto ao ponto. Tanto mais que o código civil nem sempre empregou os termos no sentido rigorosamente técnico, como se depreende de seu artigo 548. (REsp 28.489/SP, Rel. Min. EDUARDO RIBEIRO, Terceira Turma, DJ 22/11/1993) No caso, consignou o Tribunal a quo a boa-fé da recorrente ao introduzir a acessão no imóvel (fls. 388-389):
No caso dos autos, não há falar em benfeitorias, como já se explicitou: está-se frente a construção, de modo que é inaplicável o art. 35 da Lei de Inquilinato, incidindo na espécie o Cód. Civil, especificamente nos arts. 1255 e 1256, par. único. (...)"
22. Necessário observar que, neste caso concreto, o direito de retenção da acessão estabelecido no acórdão do TRF - 5ª Região refere-se apenas à "construção de uma residência de alvenaria", que ocupa uma pequena metragem da área total do terreno público, como registrado no RELATÓRIO DE VISTORIA Nº 03/2004 - RN, de 13 de julho de 2004, peça integrante do processo MP/GRPU nº 04916.003577/2006-13, assim descrita:
"... uma casa de alvenaria com uma cozinha medindo aproximadamente 4x4m, um quarto medindo aproximadamente 2x6m, um outro quarto medindo aproximadamente 4x5m, e um banheiro e diversas frutíferas adultas: cajueiro, coqueiro, goiabeira, abacateiro, mangueira, etc."
23. Assim, a sentença deverá ser liquidada e a edificação avaliada judicialmente para ser apurado o valor a ser pago a título indenizatório aos ocupantes do imóvel público, em acato ao determinado no dispositivo do acórdão, mediante expedição de precatório ou RPV, a depender do quantum estipulado em sentença de liquidação pelo juízo da execução, em conformidade com o art. 100 da Constituição Federal:
"Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. (Redação da EC 62/2009) (Vide EC 62/2009)"
24. Ressalte-se que o direito de retenção das benfeitorias (moradia edificada no terreno da União), até a data do recebimento dos valores indenizatórios, restringe-se apenas à edificação realizada (tecnicamente uma acessão, genericamente considerada uma benfeitoria), não podendo o ocupante locupletar-se da utilização de todo o terreno que mede cerca de 4.039,48 m². Confira-se da redação do texto do voto do Relator, Desembargador Federal Edilson Pereira Nobre Júnior, da 4ª Turma:
"Com essas considerações, DOU PARCIAL PROVIMENTO à apelação para que a União seja condenada ao pagamento de indenização pela demolição do imóvel edificado na área em discussão, cujo valor deverá ser fixado através de avaliação judicial, sendo assegurado aos apelantes o direito de retenção das benfeitorias necessárias e úteis até o devido pagamento.
Reconhecida a sucumbência recíproca, os honorários sucumbenciais fixados pelo juízo de primeiro grau (10% sobre o valor atualizado da causa), deverão ser distribuídos na proporção de 5% (cinco por cento) para cada litigante, nos termos do art. 86 do CPC/2015, devendo a parte que diz respeito ao particular, observar os termos do § 3º, do art. 98, do CPC." (destacado e grifado)
25. Portanto, excluída a edificação, sobre a qual foi instituída a indenização por parte da União e a faculdade do exercício da retenção pelo ocupante até o seu pagamento (resultado do provimento apenas parcial do acórdão), DEVE a parte ré na ação DESOCUPAR as demais áreas do terreno imediatamente, respeitado o prazo de 90 (noventa) dias conferido no dispositivo da sentença, contados a partir da data do trânsito em julgado do acórdão, em acato ao comando judicial de 1º grau, que foi modificado apenas em parte pelo acórdão do TRF 5 no que refere especificamente à indenização pela construção e retenção (moradia com poucos metros, conforme RELATÓRIO DE VISTORIA Nº 03/2004 - RN, de 13 de julho de 2004, constante do processo MP/GRPU nº 04916.003577/2006-13).
26. Não deixa dúvida a redação do dispositivo da sentença que transitou em julgado:
"3 – Dispositivo
Diante do exposto, julgo procedente o pedido, para determinar à parte ré que, no prazo de 90 (noventa) dias, proceda à desocupação do terreno medindo 4.039,48 m², localizado na Avenida Alexandrino de Alencar com a Avenida Ruy Barbosa, bairro do Tirol - RN. (...)"
27. Em razão, com base nos fundamentos do presente parecer jurídico, deve a SPU/RN solicitar à Procuradoria da União o requerimento ao juízo da execução do respectivo MANDADO DE DESOCUPAÇÃO (IMISSÃO NA POSSE), SOB PENA DE MULTA DIÁRIA por descumprimento, como consta do pedido inicial, pois o trânsito em julgado ocorreu aos 20/09/2021 (parecer de força executória), já transcorrido um semestre do prazo final para desocupação do terreno, à exceção da pequena metragem da construção para a qual o acórdão facultou o exercício da retenção.
28. Isso porque, tendo a União saído vencedora em parte na ação reivindicatória promovida quanto ao pedido de reconhecimento da propriedade, excetuada a área sobre a qual se encontra a pequena construção a ser indenizada, deve ser respeitado o direito instituído no caput do art. 1.228 do Código Civil:
"Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha." (grifado e destacado)
28. Outrossim, deve a área técnica providenciar planta/croqui para subsidiar o requerimento de expedição de mandado pela Procuradoria (caso aquele órgão de representação judicial assim entenda adequado), para fins de demonstrar ao juízo da execução que a área da imissão na posse, a ser requerida, desconsidera a parte do terreno sobre a qual se encontra a construção da retenção. A exemplo:
"TJ - DF - Apelação Cível APC 20130111386354 (TJ-DF)
Data da publicação: 18/11/2015
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO. DETERMINAÇÃO DE IMISSÃO NA POSSE. CONDENAÇÃO DE PAGAMENTO DE LUCROS CESSANTES. 1. O despacho do juiz, proferido em ação de imissão na posse, interrompe a prescrição da ação reivindicatória, que volta a correr apenas na data do trânsito em julgado do julgamento nela proferido (CC 202 I e parágrafo único). 2. O autor que comprova a propriedade do imóvel possui o direito a imissão na posse em ação reivindicatória por ele ajuizada. 3. Aquele que ocupa, indevidamente, o imóvel de terceiro deve pagar os encargos decorrentes da utilização. 4. Rejeitadas as prejudiciais de mérito, negou-se provimento ao apelo do réu." (grifado e destacado)
29. Nesse mesmo ensejo, deverá ser informado à Procuradoria da União o valor de indenização para fins de fixação do valor da retribuição pecuniária devida à União pela ocupação indevida da área do terreno (subtraída a metragem sobre a qual encontra-se a moradia construída), já devido a partir de 20/09/2021 (data do trânsito em julgado sem desocupação espontânea), a ser objeto de compensação de valores quando do pagamento pelas benfeitorias (moradia construída) como estabelecido no acórdão, a partir do estabelecido nos normativos internos, a exemplo, o parâmetro estipulado no art. 19 da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 23, DE 18 DE MARÇO DE 2020,que estabelece as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União:
"DA INDENIZAÇÃO E DA DESOCUPAÇÃO
Art. 19. Entende-se por indenização a retribuição pecuniária devida à União pelo ocupante irregular em função do tempo em que a União esteve privada da posse de seu imóvel dominial, independentemente de realização irregular de qualquer aterro, construção, obra, equipamentos e/ou benfeitorias.
§ 1º A indenização que trata o caput somente será aplicada para bens dominiais.
§ 2º Caberá a aplicação cumulativa com a multa do art. 6º do Decreto-lei nº 2.398, de 1987.
Art. 20. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto na Lei nº 9.636, de 1.998, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel dominial, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
§ 1º Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
I -a emissão do DARF que trata a cobrança prevista no §1º do art. 20 deverá ser feita anualmente ou por fração de ano até a efetiva desocupação.
§ 2º A indenização será cobrada retroativamente, observados os prazos de decadência, prescrição e inexigibilidade.
§ 3º A notificação emitida pela Superintendência do Patrimônio da União deverá prever prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial, em conformidade com o art. 59 da Lei 9.784/1999 e garantindo a ampla defesa e do contraditório.
§ 4º Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de não atendimento, encaminhará em até 15 (quinze) dias ao respectivo órgão contencioso da AGU, o pedido de ajuizamento de reintegração de posse, instruído com todos as documentações comprobatórias e, se necessário, cópia do processo administrativo." (grifado e destacado)
30. Embora o pedido reivindicatório do ente político tenha sido acolhido na sentença e mantido no acórdão (com trânsito em julgado), o dispositivo da sentença não autoriza a União à imitir-se sumariamente na posse do imóvel como previsto para a situação acima transcrita (art. 20), mas impõe o dever de desocupação para os demandados, razão pela qual a Administração, salvo melhor juízo, não poderá valer-se da Auto-executoriedade nesta fase processual, restando que solicite a intervenção do órgão de representação judicial para requerer ao juízo a expedição do respectivo mandado cumulado com a fixação de multa diária por descumprimento, sem prejuízo da indenização pela utilização ilegal do terreno (subtraída a área da metragem da construção e garantido o direito de passagem à via pública enquanto durar a retenção) após a determinação judicial de desocupação em noventa dias do trânsito em julgado (20/09/2021), sem que ocorresse a devolução espontânea, como determinado na sentença.
IV – CONCLUSÃO
32. Ante o exposto, nos limites da consulta formulada, considerando que a orientação promovida por este consultivo especializado é quanto ao controle de legalidade da Administração, não implicando conferência de documentos, matérias de cálculo, técnicas ou financeiras, ou mesmo recomenda-se o encaminhamento da presente manifestação jurídica ao órgão consulente, para prosseguimento do feito conforme imperativos da Lei nº 9.784, de 1999, uma vez respondidas as indagações contidas da Nota Técnica SEI nº 18136/2022/ME (SEI nº 24363119), observadas as recomendações dos itens 25 e 27 a 30 acima.
Brasília,16 de maio de 2022.
LEANDRA MARIA ROCHA MOULAZ
ADVOGADA DA UNIÃO - OAB/ES 7.792
Matrícula 13326678
[1] GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito das Coisas. 15ª ed. São Paulo: Saraiva, 2020.
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04916003577200613 e da chave de acesso 1881c594