ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00371/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04977.003072/2016-06.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SÃO PAULO - ME/SEDDM/SCGPU/SPU-SP) E MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE-SP.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. MINUTA DE CONTRATO DE DOAÇÃO, COM ENCARGOS. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DOAÇÃO COM ENCARGOS AO MUNICÍPIO. PROGRAMA HABITACIONAL DE INTERESSE SOCIAL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Minuta do Contrato de Doação com encargos. Imóvel de domínio da União classificado como terreno de marinha e acrescido com área de 6.961,05 m². Transferência de propriedade. Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 7121.0103973-34.

III. Programa habitacional de interesse social em benefício de 228 (duzentos e vinte e oito) famílias de baixa renda.

IV. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 31, inciso I, parágrafos 1º, 2º, incisos I a III, e 3º, da Lei Federal 9.636, de 15 de maio de 1998.

V. Competência do Grupo Especial de Destinação Nível 2 (GE-DESUP-2) para análise e deliberação de alienação de imóvel de domínio (propriedade) da União de qualquer valor mediante doação. Artigo 3º, inciso II, da Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, com a alteração de redação implementada pela  Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021. 

VI. Dispensa de licitação. Artigo 17, inciso I, alínea "f", da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.Alienação gratuita (doação). Programa habitacional desenvolvido  por Município, entidade da administração pública.

VII. Prescindibilidade de ratificação do ato pela autoridade superior, Autorização da dispensa mediante assinatura pela Chefia da Superintendência local, órgão competente para firmar o Contrato de Doação. Artigo 26, caput, da Lei Federal 8.666/93.  PARECER n. 0512/2021/PGFN/AGU (NUP: 19739.112796/2021-89). Manifestação Jurídica Referencial - MJR.

VIII. Laudo de Avaliação. Documento essencial.  Artigo 16, inciso VII, da Instrução Normativa SPU nº 5, de 28 de novembro de 2018.

IX. Valor de Referência do imóvel: R$ 5.960.000,00.

X. Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de São Paulo, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 145832/2022/ME, datado de 16 de maio de 2022, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 24823205), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no SAPIENS em 31 de maio de 2022, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do Contrato de Doação com Encargos (SEI nº 24840001) a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante doadora, representada neste ato pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SÃO PAULO (SPU-SP), e do outro lado, na qualidade de outorgado donatário, o MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE, pessoa jurídica de direito público interno, inscrito(a) no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 46.177.523/0001-09, neste ato representado pelo seu Prefeito, referente ao imóvel de domínio da União classificado como terreno de marinha e acrescido, com área de 6.961,05 m² (Seis mil metros, novecentos e sessenta e um decímetros e cinco centímetros quadrados), situado na Rua Waldemar Braga, s/nº, Quadra "H", Parque Bitaru, Município de São Vicente, Estado de São Paulo, CEP nº 11.330-200, cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 7121.0103973-34, registrado sob a matrícula nº 150.983, Livro nº - Registro Geral, do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca e Município de São Vicente-SP, destinado à programa habitacional de interesse social em benefício de 228 (duzentos e vinte e oito) famílias de baixa renda.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passa de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

O artigo 99 do Código Civil (CC), instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, classifica os bens públicos em 3 (três) categorias, quais sejam, bens de uso comum do povo, de uso especial e dominicais. Os bens de uso comum, tais como rios, mares, estradas, vias públicas e praças, são atribuídos à titularidade do Estado, destinados à fruição da comunidade, não podendo o Estado dispor desses bens, alienando-os a terceiros. Quanto aos bens de uso especial, destinam-se ao exercício das funções estatais, tal como ocorre com os edifícios destinados às repartições públicas. Em princípio. tais bens podem ser alienados, condicionado ao cumprimento de certas formalidades resultando na denominada desafetação,^[2] que consiste na desvinculação formal do bem das necessidades estatais e coletivas. Em relação aos bens dominicais, são aqueles que integram o estoque patrimonial da pessoa estatal, não se destinado ao uso comum do povo nem consistindo em instrumento necessário ao atendimento das funções públicas, sendo bens patrimoniais disponíveis, pois não se destinam ao público gem geral e também não são utilizados para execução normal das atividades administrativas.

Para adequada compreensão das características de cada categoria, entendo pertinente citar a lição de José dos Santos Carvalho Filho,^[3] verbis:

(...)

"2. QUANTO À DESTINAÇÃO

Considerando a destinação, vale dizer, o objetivo a que se destinam, os bens públicos classificam-se em:

Essa classificação não é nova. Ao tratar dos bens públicos e particulares, o Código Civil procedeu à distinção entre essas três categorias de bens, procurando explicá-la no art. 99 do Código Civil. Vejamos os dados mais significativos dessa classificação.

2.1. Bens de Uso Comum do Povo

Como deflui da própria expressão, os bens de uso comum do povo são aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos, podendo ser federais, estaduais ou municipais.

Nessa categoria de bens não está presente o sentido técnico de propriedade, tal como é conhecido esse instituto no Direito. Aqui o que prevalece é a destinação pública no sentido de sua utilização efetiva pelos membros da coletividade. Por outro lado, o fato de servirem a esse fim não retira ao Poder Público o direito de regulamentar o uso, restringindo-o ou até mesmo o impedindo, conforme o caso, desde que se proponha à tutela do interesse público.

São bens de uso comum do povo os mares, as praias, os rios, as estradas, as ruas, as praças e os logradouros públicos (art. 99, I, do Código Civil).

2.2. Bens de Uso Especial

Bens de uso especial são aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. A denominação não é muito precisa, mas indica que tais bens constituem o aparelhamento material da Administração para atingir os seus fins. Da mesma forma que os de uso comum do povo, podem ser federais, estaduais e municipais.

Quanto ao uso em si, pode dizer-se que primordialmente cabe ao Poder Público. Os indivíduos podem utilizá-los na medida em que algumas vezes precisam estar presentes nas repartições estatais, mas essa utilização deverá observar as condições previamente estabelecidas pela pessoa pública interessada, não somente quanto à autorização, ao horário, preço e regulamento.^[4]

Aspecto que não é comumente analisado pelos estudiosos é o relativo à natureza dos bens de uso especial. O antigo Código Civil, no art. 66, II, mencionava “os bens de uso especial, tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviço ou estabelecimento federal, estadual ou municipal”. Os exemplos dados pelo dispositivo, a título de mero esclarecimento, podiam gerar dúvidas quanto à natureza dos bens que formam essa categoria, vale dizer, se deveriam ser apenas imóveis, ou se poderiam ser móveis ou imóveis.^[5]

O vigente Código Civil manteve o perfil jurídico atribuído a tais bens pelo Código de 1916. Ajustou, no entanto, o seu texto, inserindo o termo administração para qualificar o nível da entidade federativa – federal, estadual, municipal e territorial, este não mencionado anteriormente. De outro lado, incluiu na categoria dos bens de uso especial os pertencentes a autarquias, quando, logicamente, estejam a serviço de atividade inerente à função que lhes foi cometida. De acordo com o novo diploma, são bens públicos “os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviços ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias” (art. 99, II). O Código atual não aludiu à administração distrital, termo usualmente empregado como referência ao Distrito Federal. Não obstante, o tratamento deve ser o mesmo, já que se trata de entidade própria integrante do regime federativo. Embora com fisionomia específica dentro da federação, o Distrito Federal guarda certa similitude com os Estados federados.

São bens de uso especial os edifícios públicos, como as escolas e universidades, os hospitais, os prédios do Executivo, Legislativo e Judiciário, os quartéis e os demais onde se situem repartições públicas; os cemitérios públicos; os aeroportos; os museus; os mercados públicos; as terras reservadas aos indígenas etc. Estão, ainda, nessa categoria, os veículos oficiais, os navios militares e todos os demais bens móveis necessários às atividades gerais da Administração, nesta incluindo-se a administração autárquica, como passou a constar do Código Civil em vigor.

Registre-se, ainda, que não perdem a característica de bens de uso especial aqueles que, objetivando a prestação de serviços públicos, estejam sendo utilizados por particulares, sobretudo sob regime de delegação.^[6]

.2.3. Bens Dominicais

De acordo com o antigo Código Civil, os bens dominicais eram “os que constituem o patrimônio da União, dos Estados ou dos Municípios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades” (art. 66, III). O vigente Código Civil alargou um pouco o conceito, substituindo a alusão à União, Estados e Municípios pela expressão pessoas jurídicas de direito público (art. 99, III), à evidência mais abrangente e compatível com a própria ideia de bens públicos traduzida no art. 98.

A noção é residual, porque nessa categoria se situam todos os bens que não se caracterizem como de uso comum do povo ou de uso especial. Se o bem, portanto, serve ao uso público em geral, ou se se presta à consecução das atividades administrativas, não será enquadrado como dominical.

Desse modo, são bens dominicais as terras sem destinação pública específica (entre elas, as terras devolutas, adiante estudadas), os prédios públicos desativados, os bens móveis inservíveis e a dívida ativa. Esses é que constituem objeto de direito real ou pessoal das pessoas jurídicas de direito público".

No rol de bens públicos dominicais que constituem o patrimônio disponível de direito real e pessoal da Administração Pública, existem bens móveis e imóveis, que são passíveis de alienação, pois não possuem destinação comum ou especial. Nesta seara, o artigo 101 do Código Civil (CC), instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, estabelece em seu artigo 101 que "Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei".

Dentre as formas de alienação está a doação, que tem o seu conceito definido no artigo 538 do Código Civil (CC) como sendo o "contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra".

Segundo ensinamento de Nelson Rosenvald "a doação é uma relação jurídica (contrato) pela qual uma pessoa física ou jurídica (doador ou benfeitor) assume a obrigação de transferir um bem jurídico ou uma vantagem para o patrimônio de outra pessoa (donatário ou beneficiário), decorrente de sua própria vontade, e sem contraprestação".^[7]

A natureza jurídica da doação é de negócio jurídico bilateral, pois depende da manifestação do consenso de ambos os agentes, inclusive do donatário, que deve aceitar a liberalidade, para aperfeiçoar o contrato (negócio jurídico bilateral). Entretanto, é considerado ato unilateral, porque gera obrigações para somente uma das partes. Assim, a doação é consensual, pois depende da aceitação do donatário: expressa, comparecendo no ato, pessoalmente ou por procurador, e concordando ou tácita, no silêncio durante o prazo fixado para aceitação.

Quanto à espécie, a doação pode ser pura e simples, quando não há qualquer restrição ou encargo ao seu beneficiário (donatário), tratando-se de ato de plena liberalidade, permitindo, inclusive, a aceitação tácita, presumida e até ficta. Entretanto, há a doação denominada onerosa, que é aquela que impõe uma incumbência ao donatário. Não se trata de mera liberalidade, mas, sim, uma liberalidade condicionada à prática de determinado ato ou até um comportamento pelo donatário. Por se tratar de ato que lhe cria obrigações, a aceitação do donatário deve ser expressa, uma vez que este pode optar não receber o bem em doação, se não pretender cumprir o encargo. O inadimplemento do encargo por parte do donatário é fato capaz de gerar a revogação da doação conforme artigo 555 do Código Civil atualmente em vigor, instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002.^[8]

Para melhor ilustrar o alcance jurídico do encargo, modalidade acessória ao negócio jurídico, também denominada elemento acidental, reputo relevante citar a lição Sílvio de Salvo Venosa,^[9] verbis:

(...)

"27.4 ENCARGO

O encargo ou modo é restrição imposta ao beneficiário de liberalidade. Trata-se de ônus que diminui a extensão da liberalidade. (...)

Geralmente o encargo é aposto às doações; porém, a restrição é possível em qualquer ato de índole gratuita, como nos testamentos, na cessão não onerosa, na promessa de recompensa, na renúncia e, em geral, nas obrigações decorrentes de declaração de declaração unilateral de vontade.

Destarte, o encargo apresenta-se como restrição á liberdade, que estabelecendo uma finalidade ao objeto do negócio, que impondo uma obrigação ao favorecido, em benefício do instituidor ou de terceiro, ou mesmo da coletividade. Não deve, porém, o encargo se configurar em contraprestação; não pode ser visto como contrapartida ao benefício concedido. Se houver contraprestação típica, a avença deixa de ser liberal para ser onerosa, não se configurando o encargo.

O fato é que ninguém é obrigado a aceitar liberalidade. Se o faz, sabendo ser gravada com encargo, fica sujeito a seu cumprimento. (os destaques não constam do original)

Embora o encargo não se possa configurar em contraprestação, não há para ele limitação quantitativa: a instituição pode deixar intacto o montante do benefício, como no caso de ser fazer uma doação de uma área à Municipalidade com a obrigação de esta colocar o nome do doador em uma das vias públicas; ou pode a disposição abater parte do benefício, como no caso de fazer doação de quantia a alguém com o ônus de o donatário pagar pensão aos pobres do lugar; ou pode até a instituição esgotar todo o benefício, como no caso de legado com a obrigação de o legatário gerir um túmulo ao testador que absorva todas a quantia legada. Em nenhum caso, no entanto, o encargo pode constituir contraprestação".

No mesmo sentido o ensinamento de Carlos Roberto Goncalves,^[10] verbis: 

(...)

"4. Encargo ou modo

Encargo ou modo é uma determinação que, imposta pleo autor de liberalidade, a esta adere, restringido-a.^[11]

Trata-se de cláusula acessória às liberalidades (doações, testamentos), pela qual se impõe uma obrigação ao beneficiário. É admissível, também, em declarações unilaterais de vontade, como na promessa de recompensa. Não pode ser aposta em negócio a título oneroso, pois equivaleria a uma contraprestação.

O encargo é muito comum nas doações feitas ao município, em geral com a obrigação de construir um hospital, escola, creche ou algum outro melhoramento público; e nos testamentos, em que se deixa a herança a alguém, com a obrigação de cuidar de determinada pessoa ou de animais de estimação. Em regra, é identificada pelas expressões "para que", "a fim de que", "com a obrigação de".

O modo tem a função de dar relevância ou eficácia jurídica a motivos ou interesses particulares do autor da liberalidade. Reduz os efeitos desta e pode constituir-se em obrigação de dar (uma contribuição anual ao pobre, p ex.), de fazer (construir uma creche) ou de não fazer (não demolir um capela).

A característica mais marcante é a sua obrigatoriedade (cf. CC, art. 553), podendo o seu cumprimento ser exigido por meio de ação cominatória". (...) (os grifos não constam do original)

Perfilhando o mesmo entendimento o magistério de Fábio Ulhoa Coelho:^[12]

(...)

"7.3. Encargo

Nos negócios jurídicos gratuitos, isto é, que decorrem de liberalidade do declarante (disponente), o efeito da declaração pode estar sujeito, por força da disposição de vontade deste, ao cumprimento de uma obrigação por parte do beneficiário. Quem pode o mais, pode o menos – diz um brocardo jurídico sem lógica nenhuma, mas de grande operacionalidade tecnológica. Se o disponente pode não liberalizar nada de seu patrimônio, pode também liberalizar desde que o beneficiário concorde em dar, fazer ou não fazer algo. No testamento, por exemplo, o testador pode estabelecer que deixa determinado bem como legado a um herdeiro (dinheiro empregado num fundo de investimento) desde que este concorde em executar certa obrigação e a execute (formar-se num curso superior). A doação, outro exemplo, pode ser contratada com ou sem encargo. No primeiro caso, o donatário não tem nenhuma obrigação a cumprir para tornar-se proprietário da coisa doada; na doação com encargo, ao revés, ele só titulariza a propriedade se cumprir a obrigação constante do contrato.

Deve ser pequeno o valor do encargo, quando contraposto ao da prestação a que o beneficiário fará jus se o cumprir. Se o encargo não valer pouco diante da prestação, terá a natureza de remuneração, desconstituindo-se a natureza gratuita do contrato (Cap. 32, item 1).

O negócio jurídico gratuito pode, ou não, estar sujeito a encargo por vontade do declarante que pratica a liberalidade. Salvo se o encargo se revestir de expressa natureza suspensiva, corresponderá às condições resolutivas. Assim, o beneficiário do negócio gratuito é, desde logo, titular do objeto negocial e apenas deixará de sê-lo caso não cumpra com a contrapartida".

A doação de imóveis de propriedade da União aos entes federados para posterior destinação a beneficiário(s) final(is) no âmbito de projeto de provisão habitacional ou regularização fundiária, bem como a destinação direta pela União ao(s) beneficiário(s) final(is), está legalmente respaldado no artigo 31, incisos I a V, e parágrafo 3º, da Lei Federal 9.636, de 15 de maio de 1998:

(...)

"CAPÍTULO II

DA ALIENAÇÃO

SEÇÃO III

Da Doação

Art. 31.  Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a: (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - Estados, Distrito Federal, Municípios, fundações públicas e autarquias públicas federais, estaduais e municipais; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - empresas públicas federais, estaduais e municipais; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

III – fundos públicos e fundos privados dos quais a União seja cotista, nas transferências destinadas à realização de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social; (Incluído pela Lei nº 12.963, de 2012)

IV – sociedades de economia mista direcionadas à execução de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social;  (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)

V – beneficiários, pessoas físicas ou jurídicas, de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública, para cuja execução seja efetivada a doação; ou (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)

VI – instituições filantrópicas devidamente comprovadas como entidades beneficentes de assistência social e organizações religiosas. (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)

§ 1º No ato autorizativo e no respectivo termo constarão a finalidade da doação e o prazo para seu cumprimento.

§ 2º O encargo de que trata o parágrafo anterior será permanente e resolutivo, revertendo automaticamente o imóvel à propriedade da União, independentemente de qualquer indenização por benfeitorias realizadas, se:

I - não for cumprida, dentro do prazo, a finalidade da doação;

II - cessarem as razões que justificaram a doação; ou

III - ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista.

§ 3^o  Nas hipóteses de que tratam os incisos I a IV do caput deste artigo, é vedada ao beneficiário a possibilidade de alienar o imóvel recebido em doação, exceto quando a finalidade for a execução, por parte do donatário, de projeto de assentamento de famílias carentes ou de baixa renda, na forma do art. 26 desta Lei, e desde que, no caso de alienação onerosa, o produto da venda seja destinado à instalação de infra-estrutura, equipamentos básicos ou de outras melhorias necessárias ao desenvolvimento do projeto.  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007) (destacou-se)

§ 4^o  Na hipótese de que trata o inciso V do caput deste artigo:  (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - não se aplica o disposto no § 2^o deste artigo para o beneficiário pessoa física, devendo o contrato dispor sobre eventuais encargos e conter cláusula de inalienabilidade por um período de 5 (cinco) anos; e (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007

II - a pessoa jurídica que receber o imóvel em doação só poderá utilizá-lo no âmbito do respectivo programa habitacional ou de regularização fundiária e deverá observar, nos contratos com os beneficiários finais, o requisito de inalienabilidade previsto no inciso I deste parágrafo. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 5^o  Nas hipóteses de que tratam os incisos III a V do caput deste artigo, o beneficiário final pessoa física deve atender aos seguintes requisitos: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - possuir renda familiar mensal não superior a 5 (cinco) salários mínimos; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 6º  Na hipótese de que trata o inciso VI do caput deste artigo, a escolha da instituição será precedida de chamamento público, na forma prevista em regulamento."  (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019) 

Sob o aspecto estritamente jurídico, tratando-se de bem que não se enquadra entre aqueles considerados insuscetíveis de alienação, e condicionado a demonstração de interesse público devidamente justificado (motivado),^[13] é juridicamente possível a alienação gratuita mediante doação com encargos, a critério da autoridade competente, na forma do artigo 31, caput, da Lei Federal nº 9.636 de 15 de maio de 1998.

III.1 - COMPETÊNCIA DA SPU-SP PARA AVALIAR SE HÁ INTERESSE DA UNIÃO NA ALIENAÇÃO MEDIANTE DOAÇÃO DO IMÓVEL URBANO DE SUA PROPRIEDADE.

A Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, que aprovou o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, contempla em seu seu artigo 36, as competências das Superintendências do Patrimônio da União (SPU's), dentre as quais convém salientar aquelas previstas nos incisos I e II, verbis:

ANEXO

REGIMENTO INTERNO

SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

"Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União compete:

(...)

I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, incluindo as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização conforme as diretrizes da Unidade Central; (grifou-se)

II - administrar os bens imóveis que estejam sob sua guarda;"

Vislumbra-se que a manifestação favorável ou desfavorável na alienação por doação de imóvel de domínio da União está inserida no feixe de competências da SPU-SP, sendo sua atribuição a gestão patrimonial da União, incluindo a atividade de destinação a terceiro de bem imóvel de propriedade da União, tratando-se, portanto, de matéria técnica cuja análise compete àquela unidade descentralizada da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia.^[14]

Quanto a assinatura do Contrato de Doação, com encargo, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU/ES, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

(...)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;"

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 225, Seção 1 - Edição Extra B, de 01º de dezembro de 2021 (Quarta-feira), o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União Substituto autorizou os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos de contratos de alienação relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes (artigo 1º, caput)

III.2 - COMPETÊNCIA DA SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SCGPU) PARA AUTORIZAR A ALIENAÇÃO DE IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO MEDIANTE DOAÇÃO AO MUNICÍPIO DE SÃO VICENTE-SP.

A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção VII

Do Ministério da Economia

(...)

"Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

XX - administração patrimonial;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS

Subseção II

Das Secretarias Especiais

"Art. 102.  À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."

A competência conferida ao Ministro de Estado de Economia para autorizar a alienação de imóveis da União, foi delegada pelo Presidente da República por intermédio do artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 3.125, de 29 de julho de 1999, com a redação dada pelo Decreto Federal nº 9.771, de 22 de abril de 2019, verbis:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 103 e 205 do Decreto-Lei nº  9.760, de 5 de setembro de 1946, alterado pelo art. 89 da Lei nº 7.450, de 23 de dezembro de 1985, nos arts. 18, § 4º, e 23, § 2º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, 12 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e 14 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998,

DECRETA:

"Art. 1º  Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 22 de abril de 2019)        

I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;" (grifou-se)

Ademais, a Portaria ME nº 406, de 8 de dezembro de 2020, do Ministro da Economia, subdelegou tal atribuição ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, o qual, por sua vez, subdelegou ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, nos termos da Portaria SEDDM/ME Nº 12.485, de 20 de outubro de 2021:

"O Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, no exercício das atribuições que lhe confere a Portaria Ministerial nº 406/2020 e no art. 97, I e II, alínea d, do Decreto nº 9.745/2019, resolve: , resolve:

Art. 1º Fica subdelegada competência ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União para autorizar, em imóveis com valor abaixo de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), permitida a subdelegação:

(...)

I - a alienação, a qualquer título, de imóveis da União;"

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a alienação de imóveis da União.

O processo administrativo está instruído com  a PORTARIA SPU/ME Nº 4.303, de 10 de maio de 2022, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 89, Seção nº 1, de 12 de maio de 2022 (Quinta-feira), por intermédio da qual a Secretária de Coodrdenação e Governança do Patrimônio da União autorizou a doação com encargos ao Município de São Vicente-SP do imóvel de propriedade da União (SEI nº 24737390), para implementação de programa habitacional de interesse social em benefício de 228 (duzentas e vinte e oito) famílias de baixa renda.

Neste aspecto, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência^[15][16] enquanto elemento do ato administrativo.

III.3 - COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA 2 (GE-DESUP-2) PARA ANÁLISE E DELIBERAÇÃO DE ALIENAÇÃO DE IMÓVEL DE DOMÍNIO (PROPRIEDADE) DA UNIÃO MEDIANTE DOAÇÃO.

A Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, com a alteração de redação implementada pela  Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021, em seu artigo 3º, inciso II, estabelece em sua parte final que será atribuição do Grupo Especial de Destinação Nível 2 (GE-DESUP-2), a análise, apreciação e deliberação de processos para imóveis de qualquer valor, quando se tratar de alienação.

Constata-se que houve a prévia submissão da proposta de alienação por doação do bem imóvel de domínio da União ao Município de São Vicente-SP  ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 2 (GE-DESUP-2), para análise e deliberação, conforme se infere da ATA DE REUNIÃO realizada em 05 de maio de 2022 (SEI nº 24583556), o qual manifestou-se favoravelmente à doação pretendida para implementação de programa de provisão habitacional.

III.4 - AVALIAÇÃO PRÉVIA DO IMÓVEL PARA FIXAÇÃO DE PREÇO MÍNIMO DE VENDA.

A Instrução Normativa SPU nº 5, de 28 de novembro de 2018, que dispõe as diretrizes de avaliação dos imóveis da União ou de seu interesse, bem como define os parâmetros técnicos de avaliação para cobrança em razão de sua utilização, prevê em seu artigo 16, inciso VII, que laudo de avaliação será exigido para a doação com ou sem encargo.

Neste sentido, a Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021,  delegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para homologação dos Laudos de Avaliação, conforme se depreende do artigo 2º, inciso II, verbis:

(...)

"Art. 2º. Fica delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União a competência para a prática dos seguintes atos administrativos:

(...)

II - homologação dos Laudos de Avaliação;" (destacou-se)

Consta da instrução processual o LAUDO DE AVALIAÇÃO Nº 327/2022 elaborado pelo Núcleo de Caracterização e Incorporação da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de São Paulo (SPU-SP), cujo valor adotado equivale a R$ 5.960.000,00 (SEI nº 24042331).

III.5 - ALIENAÇÃO GRATUITA MEDIANTE DOAÇÃO DE IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO A MUNICÍPIO. ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. EXECUÇÃO DE PROGRAMA HABITACIONAL DE INTERESSE SOCIAL. DISPENSA DE LICITAÇÃO. POSSIBILIDADE.

Quanto à dispensa do procedimento licitatório, é juridicamente possível a aplicação ao caso concreto, condicionado a demonstração de interesse público devidamente justificado (motivado), da hipótese legal prevista no artigo 17, inciso I, alínea "f", da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, verbis:

(...)

Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Seção VI

Das Alienações

"Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

(...)

f) alienação gratuita ou onerosa, aforamento, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;  (grifou-se)

 Conforme entendimento firmado na Manifestação Jurídica Referencial (MJR) materializada no PARECER n. 0512/2021/PGFN/AGU (NUP: 19739.112796/2021-89) elaborado pela Coordenação-Geral de Patrimônio Imobiliário da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio - PGACPNP (SEI nº 24619162), o caput do artigo 26 da Lei de Licitações não menciona a referida hipótese de dispensa licitatória, não havendo necessidade de ratificação do ato pela autoridade superior, sendo suficiente autorização da dispensa mediante assinatura pela Chefia da Superintendência local, órgão competente para firmar o contrato de doação.

III.6 - MINUTA DO CONTRATO DE DOAÇÃO COM ENCARGOS.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Doação com Encargos (SEI nº 24840001). Objetivando aprimorar a redação, proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de São Paulo (SPU-SP) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões):

 a) avaliar a conveniência da inserção de CLÁUSULA dispondo sobre a conciliação e o foro com a seguinte redação:

"As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato de Doação, com encargos, que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre as partes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução contratual.

Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de São Paulo, Seção Judiciária do Estado de São Paulo, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja".

Sugiro a SPU-SP promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).

Também recomendo ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos  na doação, com encargo, de bem imóvel de domínio da União ao Município de São Vicente-SP para implementação de programa habitacional de interesse social em benefício de 228 (duzentos e vinte e oito) famílias de baixa renda, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[17]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "24.", "26.", "27.", "28.", "29.", "30.", "31.", "32.", "33.", "39.", "40.", "41.", "42." e "43.", desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Com o advento da Portaria nº 14, de 23 de janeiro de 2020, do Advogado-Geral da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de São Paulo (SPU-SP) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS.

Vitória-ES., 13 de junho de 2022.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04977003072201606 e da chave de acesso c6db8688