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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO

PARECER N. 106/2022/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

PROCESSO N. 10154.112877/2022-66

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA - SPU/SC

EMENTA:

I - Direito Administrativo. Patrimônio da União. Dúvida quanto à caracterização jurídica de imóvel correspondente a apartamento 201, do Edifício Christian Beach, localizado na Rua 261, meio praia, Itapema/SC;

II - Fundamentação: Constituição da República, Art. 20, IV. Lei 9.636/1998, Art. 1º. Decreto-Lei 9.760/1946, artigos 9º a 14 e 18-E. Instrução Normativa SPU nº 2, de 2018;

IV – Esclarecimentos jurídicos sobre o caso.

I - RELATÓRIO

Os presentes autos eletrônicos foram distribuídos ao advogado signatário, no dia 30 de maio de 2022, para análise e emissão de parecer, nos termos do Art. 131 da Constituição da República, do Art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, do Art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995 e do art. 19 do Ato Regimental nº 05/2007, da Advocacia-Geral da União.

O acesso aos autos deu-se por link ao Sistema SEI, em Seq. 01 do Sistema Sapiens: https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2034795&infra_hash=473c7115da50c4fb47a5ae7b5986b65e

Para facilitar a compreensão e o entendimento do Administrador, o qual consiste no público-alvo desta manifestação, utilizar-se-á, sempre que possível, a referência documental do Sistema SEI.

A questão jurídica ora tratada foi inicialmente elaborada por Ofício do Interventor do Registro de Imóveis de Itapema ao Corregedor (23215129), conforme segue:

"     Cumprimento cordialmente, o presente tem a finalidade de informar a este Juízo que este Interventor verificou na matrícula nº 16622,onde consta averbação (AV.5-M-16622) a informação da transferência de ocupação referente terreno de marinha, deduz-se que as demais unidades do referido edifício com matriculas individualizadas também se encontram em terras de marinha ou em parte.

     Ocorre que existem outras unidades do Edifício Christian Beach com matrículas individualizadas nesta Serventia sem a informação da existência de terras de marinha, bem como, no Registro de Imóveis de Balneário Camboriú – 2º Ofício.

     Esclarece este interventor que a existência de ocupação de terreno de marinha é necessária a comprovação e apresentação do pagamento do laudêmio e do CAT Certidão de Autorização de Transferência.

     Esta Serventia Imobiliária vem através do presente, requerer autorização para averbação nas matrículas das unidades já individualizadas do referido edifício da existência de terras de marinha, ou outra providência ao caso em discussão."

Por sua vez, a 1ª Promotoria de Justiça da Comarca de Itapema assim pronunciou e solicitou informações da SPU/SC (23215177):

     "Narra o Interventor, que verificou que no imóvel da matrícula nº 16622, constituído do apartamento 201, do Edifício Christian Beach, consta averbação de transferência de ocupação de terreno de marinha.

     Segundo argumenta, consequência lógica disso, é que as demais unidades do edifício com matrículas individualizadas também se encontram em terras de marinha, ou em parte.

     Assevera, ademais, que existem outras unidades do Edifício Christian Beach com matrículas individualizadas naquela Serventia, bem como junto ao 2º Ofício de Registro de Imóveis de Balneário Camboriú, sem a informação da existência de terras de marinha.

     Assim, requer autorização desse Juízo para proceder tal averbação.

     É sabido que grande parte dos imóveis situados em área de marinha deste Município, não possuem em seus cadastros imobiliários tal ônus,situação preocupante, que serviu como base para que a Corregedoria Geral da Justiça de Santa Catarina expedisse às serventias extrajudiciais a Circular Nº004/2008, prevendo a obrigatoriedade da Secretária do Patrimônio da União – SPU,em discriminar as terras que lhe pertencem.

     Assim, devida é a intimação da Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina, para que informe se o edifício em tela está inserido em área de marinha.

     Ante o exposto, opina este Órgão Ministerial pela expedição de ofício à Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina, para que informe se o edifício em tela está inserido em área de marinha."

Consta cópia de Matrícula nº 16622, Livro 2 do Registro de Imóveis da Comarca de Itapema/SC (23215331), relativa ao apartamento 201, do Edifício Christhian Beach, localizado na Rua 261, Meio da Praia, Itapema/SC.

Ante as solicitações do Interventor e do MPSC, a SPU/SC elaborou o Despacho (24933791), nos seguintes termos:

"DESPACHO

 

Processo nº 10154.112877/2022-66

 

Em atenção ao Despacho SPU-SC-NUJUC (23432155), "Trata-se de Procedimento Administrativo formulado pelo Interventor designado do Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Itapema/SC, requerendo ao Juízo competente a autorização para proceder a averbação de existência de terreno de marinha nas unidades autônomas do Edifício Christian Beach."

Em consulta localizamos o RIP Primitivo 8163010052974 Cancelado - Por Condominio Total referente ao EDIFICIO RESIDENCIAL CHRISTIAN BEACH, com área total de 420,00 m² e área da União com 316,35 m² conforme Anexo RIP 8163010052974 (24933949).

Tem 17 RIPs derivados referentes as unidade autônomas, conforme Anexo Relação dos derivados (24933946).

Para cidade de Itapema a LPM/1831 (Linha do Preamar Médio), encontra-se demarcada e não homologada, portanto o procedimento ainda não foi finalizado.

De acordo com a orientação constante na Nota Informativa 12752 (15415849)

Do registro cartorial após a lavratura do termo de incorporação

(...)

17.  Enunciado 10: Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União. (item 54).

18.  Enunciado 11: Não se caracteriza como condomínio entre a União e terceiros a situação em que este tem o registro sobreposto à área que posteriormente veio a ser declarada como sendo originalmente da União. (item 52).

19.  Enunciado 12: Devem ser cancelados os registros indevidamente emitidos em favor de particulares sobre áreas de Domínio da União sob gestão da SPU, devendo ser aplicado a todos os casos, por analogia, o procedimento do Art. 18-E do Decreto-Lei n° 9760/1946. (item 55).

20. Orientações sobre ao itens 52 a 55: A PGFN entende que não cabe simples averbação em matrícula de titularidade de terceiros para indicar a existência de linha demarcatória ou que determinada área é de domínio da União, sendo exigido o pedido de cancelamento à luz do Art. 18-E do DL 9760/1946. No entanto, recomendamos aplicação do item 55 em caso de recusa do pedido de cancelamento pelo oficial da serventia, onde poderá ser solicitada a averbação em conjunto com a suscitação de dúvida registral.

21. Sobre o item 52, nos casos em que a área declarada como de domínio da União se sobrepõe à área registrada em nome de particular, a PGFN entende não existir condomínio, devendo o título do particular ser cancelado. Sobre esse ponto, recomendamos que, ao pedir o cancelamento ao oficial de registro de imóveis, seja dada a possibilidade de o particular retificar sua área para retirar a parcela da União. Não sendo possível, proceda-se o cancelamento na forma do Art. 18-E do DL 9760/1946.

Como para o local a LPM/1831 (Linha do Preamar Médio), encontra-se demarcada e não homologada, portanto o procedimento ainda não foi finalizado é passível de alteração e não temos orientação em como proceder nessa situação, sendo necessário efetuar consulta a CJU para orientação.

Retorne-se ao NUJUC

 

Florianópolis, 19 de maio de 2022.

 

Documento assinado eletronicamente

MARCELO SILVEIRA RAUPP

^{Engenheiro - SPU/SC}

De acordo.

Documento assinado eletronicamente

JULIANO LUIZ PINZETTA

Coordenador - SPU/SC - AIE"

É o breve Relatório.

II – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

 Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta e-CJU/Patrimônio, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo ao órgão patrimonial a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".

III - MÉRITO

Constituem bens da União, nos termos do Art. 20 da Constituição da República:

"Art. 20. São bens da União:

[...]

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;"

O Decreto-Lei 9.760/1946 estatui que:

Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:

[...]

a) os terrenos de marinha e seus acrescidos ;"

[...]

Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831: 

        a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; 

        b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés. 

        Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano. 

Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

[...]

Art. 9º É da competência do Serviço do Patrimônio da União (S.P.U.) a determinação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831 e da média das enchentes ordinárias.

[...]

Art. 12.  Após a realização dos trabalhos técnicos que se fizerem necessários, o Superintendente do Patrimônio da União no Estado determinará a posição da linha demarcatória por despacho.    (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015) 

Parágrafo único.  (Revogado).   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015) 

Art. 12-A. A Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão fará notificação pessoal dos interessados certos alcançados pelo traçado da linha demarcatória para, no prazo de 60 (sessenta) dias, oferecerem quaisquer impugnações.   (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

§ 1^o Na área urbana, considera-se interessado certo o responsável pelo imóvel alcançado pelo traçado da linha demarcatória até a linha limite de terreno marginal ou de terreno de marinha que esteja cadastrado na Secretaria do Patrimônio da União ou inscrito no cadastro do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) ou outro cadastro que vier a substituí-lo.   (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)

[...]

Art. 13.  Tomando conhecimento das impugnações eventualmente apresentadas, o Superintendente do Patrimônio da União no Estado reexaminará o assunto e, se confirmar sua decisão, notificará os recorrentes que, no prazo improrrogável de 20 (vinte) dias contado da data de sua ciência, poderão interpor recurso, que poderá ser dotado de efeito suspensivo, dirigido ao Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.    (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015) 

Parágrafo único.  O efeito suspensivo de que tratam o caput e o art. 12-B aplicar-se-á apenas à demarcação do trecho impugnado, salvo se o fundamento alegado na impugnação ou no recurso for aplicável a trechos contíguos, hipótese em que o efeito suspensivo, se deferido, será estendido a todos eles.   (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015) 

Art. 14. Da decisão proferida pelo Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia será dado conhecimento aos recorrentes que, no prazo de 20 (vinte) dias, contado da data de sua ciência, poderão interpor recurso, sem efeito suspensivo, dirigido ao superior hierárquico, em última instância.  (Redação dada pela Lei nº 13.874, de 2019)

[...]

Art. 18-E.  Decorrido o prazo previsto no § 3^o do art. 18-D desta Lei sem impugnação, o oficial do registro de imóveis deve abrir matrícula do imóvel em nome da União e registrar o auto de demarcação, procedendo às averbações necessárias nas matrículas ou transcrições anteriores, quando for o caso. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

        Parágrafo único.  Havendo registro de direito real sobre a área demarcada ou parte dela, o oficial deverá proceder ao cancelamento de seu registro em decorrência da abertura da nova matrícula em nome da União. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)"

A Lei 9.636/1998 dispõe que:

"Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada."

As prescrições da Instrução Normativa nº 22, de 2017 não são aplicáveis à incorporação sob análise, por força da norma contida no Parágrafo único do Art. 1º do aludido regulamento:

"Art. 1º A aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União obedecerão aos procedimentos técnicos e administrativos estabelecidos nesta Instrução Normativa - IN, em consonância com a legislação vigente e os princípios aplicáveis à Administração Pública.

Parágrafo único. Não são alcançadas por esta IN as atividadesde incorporação de imóveis atribuídos à União pelos incisos II a XI do art. 20 da Constituição Federal."

A Instrução Normativa SPU nº 2, de 2018 disciplina a identificação de bens da União, mencionados nos incisos III, IV, VI e VII do Art. 20 da Constituição Federal:

"Art. 1º A caracterização e/ou identificação pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU das áreas de domínio da União sob sua gestão, relacionadas nos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal de 1988 - CF/88, obedecerão ao disposto nesta Instrução Normativa - IN, em consonância com a legislação vigente e os princípios aplicáveis à Administração Pública.

§1º São bens da União abrangidos por esta IN:

[...]

IV - os terrenos de marinha e seus acrescidos.

[...]

Art. 2º Para os efeitos desta IN entende-se por:

[...]

III - áreas de domínio indubitável da União: são aquelas cujas características físico-ambientais e identidade espacial, por si, são suficientes para vincula-las ao domínio patrimonial da União - estabelecido no Art. 20 da Constituição Federal de 1988. Por tais características inerentes, decorre a prescindibilidade do processo de demarcação.

[...]

VI - caracterização do Patrimônio: conjunto de instrumentos técnicos administrativos de competência da SPU objetivando o levantamento das características espaciais, fisiográficas e ecológicas, considerando-se a dinâmica ambiental de forma integrada, de determinada área identificada como sendo da União, a partir dos aspectos definidos em lei;

[...]

IX - demarcação: procedimento de delimitação das áreas de domínio da União caracterizadas como Terrenos de Marinha ou Terrenos Marginais, cujo rito legal é posto pelos artigos 9º a 14 do Decreto-Lei 9.760, de 5 de setembro de 1946;

[...]

XII - identificação do Patrimônio: conjunto de procedimentos técnicos, legais e administrativos que visam subsidiar a atuação da SPU em determinada área vinculada ao domínio constitucional da União a partir de sua caracterização territorial e dos aspectos definidos em lei;

[...]

XVIII - linha do preamar médio (LPM): linha a partir da qual se conta 33 metros para se definir a faixa dos terrenos de marinha, representada por cota altimétrica legalmente demarcada, e que se refere à média das preamares em determinada localidade no litoral brasileiro. É a partir da linha paralela, distante 33 metros para a parte de terra, que se determina o limite entre os terrenos de marinha, de domínio da União, e os terrenos de terceiros, nos termos do Art. 2º Decreto-Lei nº 9.760/46;

[...]

Art. 25 Constituem bens da União relacionados nesta IN e que necessitam de processo de demarcação tradicional para a sua adequada individuação, os terrenos de marinha, os terrenos marginais e as terras interiores.

Subseção I

Dos terrenos de marinha

Art. 26 A identificação e caracterização dos terrenos de marinha e acrescidos obedecerão ao disposto no inciso VII do art. 20 da CF/88, nos arts. 1º, alínea "a" e nos arts. 2º, 3º e 9º a 14 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

§1º São terrenos de marinha, os que em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da Linha do Preamar Médio de 1831, nos termos do art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

§2º Incluem-se no domínio da União:

a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; e,

b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.

§2º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.

§3º A demarcação dos terrenos de marinha seguirá o disposto nos arts. 9º a 14 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e em instrução normativa vigente, da Secretaria do Patrimônio da União (art. 19 do Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001)

§4º Ficam confirmadas as demarcações de terrenos de marinha com fundamento em lei vigente na época em que tenham sido realizadas, nos termos do art. 202 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946."

A União possui domínio originário em diversas espécies de imóveis, em especial, nos incisos II a XI do Art. 20 da Constituição da República. Isto significa que a União exerce a propriedade desde sempre, não sendo oponível outro título, seja privado, seja de outro ente federativo.

Alguns imóveis do Patrimônio da União prescindem de um procedimento demarcatório como as praias, o mar territorial, os corpos d´água federais e os terrenos de marinha inalienáveis, por exemplo. Para tais imóveis utilizam-se procedimentos de identificação.

Os demais terrenos de marinha e acrescidos devem ser objeto de procedimento de demarcação, conforme as normas contidas nos artigos 9º a 14 do Decreto-Lei 9.760/1946 e Instrução Normativa SPU nº 2, de 2018 já citada.

A demarcação é um exigência amparada pela jurisprudência, com vistas à individuação dos imóveis, segundo o Supremo Tribunal Federal em Recurso Extraordinário nº 636199, Pleno, Rel. Min. ROSA WEBER, DJe: 03/08/2017. 

Conforme informações de natureza técnico-administrativa (24933791), para a cidade de Itapema/SC, a Linha do Preamar Médio de 1831 - LPM/1831 encontra-se demarcada e não homologada, com procedimento inda não finalizado.

Neste sentido, nos termos da informação trazida pela SPU/SC, a própria LPM/1831 não se encontra homologada. 

Assim, existe incerteza jurídica quanto à caracterização do imóvel sob consulta, repita-se, com base nas informações da SPU/SC.

Por outro lado, faz-se necessário frisar que, uma vez determinada a LPM/1831, demarcados e individuados os imóveis ocupados, a consequência jurídica não consiste na mera averbação da informação na matrícula do imóvel, mas, o cancelamento do registro anterior, conforme norma do Parágrafo único do Art. 18-E do Decreto-Lei 9.760/1946.

Assim, mostra-se inviável a averbação do imóvel com a informação de se tratar de terreno de marinha ou acrescido de marinha.

Ante a situação de insegurança jurídica incumbe à SPU/SC envidar esforços no sentido de conclusão do procedimento demarcatório dos terrenos de marinha e acrescidos no município de Itapema/SC.

IV - CONCLUSÃO

Em face do exposto, excluídos os aspectos técnicos, administrativos, de cálculos, e o juízo de conveniência e oportunidade, os quais fogem da competência desta análise jurídica, informa-se que os questionamentos apresentados pela SPU/SC foram respondidos pelos itens 24 a 28 deste Parecer, recomendando-se ao Administrador a sugestão do item 29 desta manifestação. 

Rio de Janeiro, 13 de junho de 2022.

PAULO KUSANO BUCALEN FERRARI

ADVOGADO DA UNIÃO

SIAPE 1332679 OAB/RJ 110.939

A consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante a utilização do Número Único de Protocolo (NUP) 10154.112877/2022-66 e da chave de acesso 205fec35.