ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00396/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.149015/2021-16

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL - SPU/RS

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DEDIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO PARA USO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL. CESSÃO DE USO. REGIME GRATUITO. DIREITO ELEITORAL. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS PÚBLICOS FEDERAIS EM ANO ELEITORAL. POSSIBILIDADE. LIMITAÇÃO TEMPORAL. 

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Minuta do Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito a ser firmado com o Município de São Borja - RS.

III. Imóvel localizado às margens do Rio Uruguai, com a área de 47.875,62m², cadastrado sob o RIP 8863 00137.500-0, registrado em nome da União na matrícula nº 29.301 do Registro de Imóveis de São Borja, conforme processo nº 10154.149015/2021-16.

IV. Instalação de Projeto de Urbanização da Orla do Rio Uruguai, ficando obrigado à solicitar a adequação do instrumento de destinação, caso haja interesse na exploração econômica da área na vigência desta cessão de uso gratuito.

V. Prazo de Vigência: 05 (cinco) anos.

VI. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 64, parágrafo 3º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; Artigo 18, inciso I e parágrafo 3º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998; Artigo 2º, inciso II, alínea "a", da Portaria GM/MPOG nº 144, de 09 de julho de 2001, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

VII. Competência do Grupo Especial de Destinação Nível 1 (GE-DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). Artigo 3º, inciso I, da Portaria  SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, com a alteração de redação implementada pela  Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021.

VIII. Dispensa de licitação. Artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Remessa do processo à Unidade Central para ratificação da dispensa de licitação e posterior publicação do ato de dispensa na imprensa oficial, previamente à assinatura do contrato. PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (Manifestação Jurídica Referencial - MJR).

IX. Direito Eleitoral. Distribuição gratuita de bens públicos federais em ano eleitoral. Existência de vedação temporal. Possibilidade de assinatura do Contrato até 3 (três) meses antes do dia das eleições em 1º Turno (02/10/2022).

X. Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-DECOR/CGU/AGU, de 28 de junho de 2016, da Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (CNU/DECOR); Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016 e PARECER n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGU, 6 de agosto de 2019, da Câmara Nacional de Patrimônio do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (CNPAT/DECOR).

XI. Valor de Referência do bem imóvel:  R$ 580.000,00 (quinhentos e oitenta mil) conforme Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1083/2021 (18984738).

XII. Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Rio Grande do Sul, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007, da cessão de uso gratuito, ao MUNICÍPIO DE SÃO BORJA - RS, imóvel localizado às margens do Rio Uruguai, com a área de 47.875,62m², cadastrado sob o RIP 8863 00137.500-0, registrado em nome da União na matrícula nº 29.301 do Registro de Imóveis de São Borja, conforme processo nº 10154.149015/2021-16.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

É o sucinto relato.

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passa de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Impende acentuar o contido na Nota Técnica, 20351873:

"Trata o presente processo de solicitação de cessão que fez a Prefeitura de São Borja para ocupar terreno urbano da União localizado às margens do Rio Uruguai, com a área de 47.875,62, sem benfeitorias, cadastrados no SPIUnet  no RIP Imóvel 8863 00137.500-0, registrado na matrícula nº 29.301 do Registro de Imóveis de São Borja/RS, avaliado em R$580.000,00, conforme Relatório de Valor de Referência 18984738 elaborado por servidora engenheira da SPU/RS, e espelho SPIUnet 20195626.

ANÁLISE

2. A Prefetura de São Borja encaminhou sua solicitação mediante os Ofícios nº 340/2021 17664280, nº 405/2021 18770188 e nº 477/2021 20069545.

3. No Ofício nº 340/2021 17664280, a Prefeitura menciona projeto de urbanização da orla do rio Uruguai, com construção de avenida, preservação de mata nativa e implantação de espaço público de lazer, com o objetivo de "fomentar o turismo no município, além de beneficiar toda a comunidade, gerando emprego e renda". No Ofício nº 405/2021 18770188, a Prefeitura informa que há previsão de construção de quiosques e de espaço para instalação de restaurante que serão oferecidos à iniciativa privada, "em uma etapa posterior". E, finalmente, no Ofício nº 477/2021 20069545, a Prefeitura esclarece que todas as obras de urbanização e construção de benfeitorias e espaços de lazer será arcada tão somente pelo Município por meio de financimento público.

4.  O terreno está gravado como Área de Preservação Ambiental e seu manejo está sob a responsabilidade do Município, conforme Lei Complementar nº 140, de 08/12/2011, e Anexo I da Resolução CONSEMA nº 375/2008. Por essa razão, a Prefeitura apresentou Licença Ambiental de Instalação para suas Obras de Urbanização emitida pela Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente, com a explicitação de "condições e restrições" próprias às APAs, conforme Licença Ambiental LI 19156028.

5. O NUCIP, após análise da solicitação e do processo, elaborou Relatório de Valor de Referência que valorou o imóvel em R$580.000,00 18984738 e juntou o espelho SPIUnet com o RIP 8863 00137.500-0 atualizado 19724471.

6. Por se tratar de solicitação de imóvel para implantar projeto de urbanização de área da União, sem exploração da área para fins econômicos, a SPU/RS entendeu que trata-se de cessão gratuita de imóvel. Quando a Prefeitura concluir as obras de urbanização na Orla do Rio Uruguai e persistir o interesse em reservar parte da área para atividades com fins lucrativos (instalação de bares e restaurantes), deverá apresentar novo Projeto de Uso para análise e deliberação da SPU. Este entendimento ficou expresso no Despacho NUDEP 19725322 e Ofício nº 293282/2021/ME 19996398, e recebeu o acorde da Prefeitura por meio do Ofício nº 477/2021 20069545.​

CONCLUSÃO

7. Considerando os termos da PORTARIA SEDDM/ME Nº 7.397, DE 24 DE JUNHO DE 2021, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6909/2021, do Ministro da Economia e do Ministro da Controladoria Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União; considerando o item XIII do Art. 1º da Portaria SEDDM/ME n. 7397/2021, encaminha-se o presente processo ao GE-DESUP para fins de análise, apreciação e deliberação da proposição de Cessão em Condições Especiais, para Uso Gratuito de imóvel em favor do Município de São Borja/RS.

8.  Em atendimento ao disposto do Art. 6º da Portaria SEDDM/ME nº 7.397/2021, seguem as informações:

Pessoa jurídica beneficiada: Município de São Borja, CNPJ nº 88.489.786/0001-01.

Fundamento Legal: inciso I, art. 18, da Lei nº 9.636/98.

Valor do imóvel: R$580,00, conforme Relatório de Valor de ReferIencia 18984738

Detalhamento do imóvel

a) Registro:  matrícula nº 29.301 do Registro de Imóveis de São Borja/RS 19618183

b) geolocalização: memorial descritivo georreferenciado, conforme consta da matrícula nº 29.301 18984738 e conforme citado na Licença Ambiental LI/SMAM 19156028

b) área do imóvel: 47.875,62m2

c) descrição sumarizada do imóvel, sem benfeitorias: trata-se de terreno urbano localizado às margens do Rio Uruguai, na cidade de São Borja/RS, com frente para a Rua Tiradentes e Avenida Marinha do Brasil, sem benfeitorias.

d) atual situação de ocupação do imóvel: o imóvel encontra-se sem destinação formal, constituindo-se em local de uso público.

e) eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos: trata-se de imóvel gravado como Área de Preservação Ambiental - APA", conforme Plano Diretor do Município, sob responsalidade ambiental do Município de São Borja, conforme Lei Complementar nº 140, de 08/12/2011, e Anexo I da Resolução CONSEMA nº 375/2008.

f) informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI: Até a presente data de assinatura deste documento, não há registro de proposta de aquisição para o imóvel, conforme Tabela Ausência de Requerimentos São Borja SISREI 20376881, Folha SISREI 20377023 e Despacho NUDEP 20377092.

g) Justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente: trata-se de bem público sem destinação, utilizado pela população de São Borja e arredores como área de lazer à beira rio e para o qual não há outros interessados além do próprio Município; o uso proposto pela Prefeitura atende o interesse público na medida em que nele serão implantadas obras de urbanização que visam garantir a plena fruição do local pela comunidade da região; todos os custos de implantação da urbanização do local serão custeados pelo Município.

9. Além do disposto na Portaria SEDDM/ME nº 7.397/2021, há que atender, como pré-requisito obrigatório para apreciação do GE-DESUP, as Orientações para Instrução e Encaminhamento de processos à Unidade Central, documento da SPU encaminhado às Superintendências, conforrme abaixo: 

a) Fundamentação quanto à justificativa sobre a escolha do instrumento em detrimento de outro: por tratar-se de ente federativo que manifestou interesse no imóvel para fins de implantação de obras de urbanização da orla do rio Uruguai, de acordo com a legislação vigente, para uso da população local sem possibilidade de uso para fins comerciais, o uso gratuito é a característica do instrumento que se encaixa para a transferência do bem. 

b) Política pública atendida: Política de apoio ao turismo.

c) Riscos identificados: não foram identificados riscos, a não ser aqueles relacionados ao não cumprimento da legislação vigente e das cláusulas previstas na minuta de contrato de cessão, cujas infrações poderão ser denunciadas não só pela SPU/RS mas pelo órgão ambiental responsável e pelo MPF.

d) Outras solicitações de destinação: Não houve outras manifestações, conforme mencionado na letra f, do parágrafo 8 desta Nota Técnica.

e) Conexão com Iniciativa de Desenvolvimento Econômico ou Turístico: fomento ao Turismo e ao Desenvolvimento Econômico.

10. Dito isso, o presente processo poderá ser encaminhado ao GE-DESUP competente para análise da proposição de cessão, bem como das minutas de dispensa 20349417 e portaria autorizativa de cessão gratuita 20348551".

Impende acentuar, ainda, o contido no Despacho, 24638563:

"Trata o presente processo de solicitação do Município de São Borja, de Cessão de Uso Gratuita do imóvel de propriedade da União, conceituado como terreno marginal, de natureza urbana, constituído por área de 47.875,62 m², localizado no Bairro do Passo, às margens do Rio Uruguai, com frente para a Rua Tiradentes e Avenida Marinha do Brasil, cortada pela Rua Bernardino Vargas e prolongamentos da Rua Saldanha Marinho e Rua da República, segundo consta na Matrícula nº 29.301, fl. 01 do Ofício de Registro de Imóveis, Livro nº  2 - Registro Geral, Comarca de São Borja, RS (19618183).

O imóvel acima identificado está cadastrado sob RIP 8863 00137.500-0, e de acordo o Ofício nº 340/2021/GAP, de 30 de julho de 2021, da Prefeitura Municipal de São Borja/RS, a pretendida cessão de uso gratuita tem como a finalidade a execução de projeto de urbanização da orla do rio Uruguai, que tem como objetivo a preservação da vegetação nativa e que o espaço ganhe atrativos estruturais e turístico, como por exemplo, espaço para lazer, ciclovias, áreas com churrasqueiras, letreiro, deck, playgrounds  e quadras esportivas (17664280). Contudo, os anexos ao ofício -  Anexo 01 (17664330), Anexo 02 (17664413), Anexo 03 (17664494), e Anexo 04 (17664583), demonstram a intenção daquele Município na implantação de empreendimentos com exploração econômica, tais como praça de alimentação, quiosques e restaurantes.

Assim, para dirimir a situação a SPU/RS pelo Ofício SEI Nº 216277/2021/ME (17977659), solicitou esclarecimentos necessários para viabilizar o prosseguimento da análise. Diante disso, aquela Municipalidade pelos Ofícios n° 405 (18770188) e nº 477 (20069545), comunica que "a construção dos quiosques e do restaurantes serão realizadas em uma etapa posterior por meio da iniciativa público-privada e deverão ser exploradas sob concessão", bem como informa que no momento "não há possibilidade de imediata discriminação das áreas de exploração econômica, informamos que não será realizada concessão com a iniciativa privada, concordando com a sugestão elencada no item 3 do Ofício SEI nº 293282/2021/ME.", que recomenda (19996398):

3.     Em caso de impossibilidade de imediata discriminação das áreas de exploração econômica, é possível a cessão de uso não-onerosa com vigência enquanto o Município capta os recursos necessários para as obras de urbanização da Orla do Rio Uruguai e as executa, com cláusulas explícitas de que o imóvel não poderá ser sub cedido e, tampouco, poderá ser explorado economicamente, permanecendo todas as áreas de livre acesso da população. Também constará na minuta do Contrato de Cessão Gratuita, cláusulas que apontam para uma possível substituição do contrato de cessão de uso gratuita por contrato de cessão onerosa a partir de solicitação do Município, com apresentação de projeto específico para as áreas que serão destinadas à exploração econômica .

E de acordo com a Nota Técnica nº 55.118/2021/ME (20351873), a SPU/RS, item 6, manifesta-se que "Por se tratar de solicitação de imóvel para implantar projeto de urbanização de área da União, sem exploração da área para fins econômicos, a SPU/RS entendeu que trata-se de cessão gratuita de imóvel. Quando a Prefeitura concluir as obras de urbanização na Orla do Rio Uruguai e persistir o interesse em reservar parte da área para atividades com fins lucrativos (instalação de bares e restaurantes), deverá apresentar novo Projeto de Uso para análise e deliberação da SPU. Este entendimento ficou expresso no Despacho NUDEP (19725322) e Ofício nº 293282/2021/ME (19996398), e recebeu o acorde da Prefeitura por meio do Ofício nº 477/2021 (20069545).​", e conclui encaminhando o processo ao "GE-DESUP para fins de análise, apreciação e deliberação da proposição de Cessão em Condições Especiais, para Uso Gratuito de imóvel em favor do Município de São Borja/RS.".

Diante do exposto, em que pese a SPU/RS indicar o prazo de vigência contratual de 20 (vinte) anos, e considerando que à princípio, após análise das peças o instrumento mais adequado ao empreendimento pretendido seria uma cessão de uso em condições especiais, levando em conta a existência de áreas com equipamentos públicos que seriam destinados no regime gratuito, e áreas com exploração econômica o que determina a cobrança de retribuição à União, de acordo com o previsto no §5º do art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, e da mesma forma, considerando a justificativa do Município de São Borja/RS, que afirma que as áreas com fins lucrativos serão implantadas em momento posterior, esta Coordenação-Geral de Desenvolvimento Local e Infraestrutura, entende que é conveniente e oportuno que a pretendida Cessão de Uso Gratuita tenha a vigência inicial de 5 (cinco) anos, com posterior alteração do instrumento para Cessão em Condições Especiais.

Salienta-se, que no período da duração da vigência do contrato, aquele Município fica impedido de utilizar qualquer área do imóvel com exploração econômica, caso a implementação do projeto ocorra antes do prazo sugerido, ou ainda, aquela municipalidade entenda necessário um prazo superior para sua conclusão, poderá comunicar ambas as situações à SPU/RS, que após análise, poderá realizar um aditamento contratual, ou ainda dar início ao processo de nova formalização contratual.

Ademais, considerando Nota Técnica nº 55.118/2021/ME (20351873), e demais expedientes constantes no processo, conclui-se que os autos se encontram devidamente instruídos, para prosseguimento da Cessão de Uso Gratuita, pelo prazo de 5 anos, considerando a possibilidade de nova celebração contratual no regime de condições especiais, tendo em  vista a previsão de atividades com exploração econômica de restaurantes, quiosques e outros empreendimentos citados no Ofício nº 405/2021 (18770188),  e, ainda, considerando que aquela unidade descentralizada opinou que não observa óbices e entende que há condições suficientes para a tomada de decisão acerca da Destinação pleiteada com fulcro no art. 18, inciso I, da Lei 9.636, de 15 de maio de 1998, com a redação dada pela Lei n° 11.481, de 31 de maio de 2007, devendo aquela superintendência promover/acompanhar todos os atos pertinentes a implantação do empreendimento na área em consonância com a legislação patrimonial e correlatas vigente. 

A SPU/RS anexou nos autos Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1083/2021 (18984738), sendo o imóvel em questão avaliado em R$ 582.167,64 (quinhentos e oitenta e dois mil cento e sessenta e sete reais e sessenta e quatro centavos), conforme estabelece o art. 17 da Instrução Normativa nº 5, de 28 de novembro de 2018.

A SPU/RS justificou a dispensa de licitação para a mencionada cessão de uso gratuita, com fulcro no art. 17, § 2º, inciso I, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, tendo em vista que o Município de São Borja/RS é ente público do poder executivo.

Ressalta-se que para a finalização e posterior assinatura do contrato fica condicionada à obtenção de todos os licenciamentos, autorizações, documentos e alvarás necessários ao funcionamento do empreendimento, bem como à rigorosa observância das normas legais e regulamentares aplicáveis.

Diante do exposto, após análise preliminar, esta CGDLI entende que o pleito encontra condições de ser submetido ao crivo do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), nível 1, conforme determinado pela Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que, após deliberação, será restituído à Superintendência do Patrimônio da União no Rio Grande do Sul - SPU/RS, para as providências pertinentes ao cumprimento da decisão contida em Ata de Reunião do GE-DESUP."

A Cessão de Uso Gratuito consiste no contrato administrativo utilizado para destinar imóvel de domínio da União, sem ônus, para fins específicos, quando o cessionário for entidade que exerça atividade comprovadamente de interesse público ou social, autorizado o uso em determinadas condições definidas em contrato, sendo este direito, pessoal e intransferível a terceiros. Esse instrumento é utilizado nas situações em que a União tem o interesse em manter o domínio sobre o imóvel

Infere-se que a cessão é um instituto que permite à União, segundo critérios de oportunidade e conveniência, oferecer auxílio ou colaboração a entes públicos e/ou privados mediante a utilização de bem imóvel de sua propriedade, incumbido a Superintendência Estadual do Patrimônio no Estado de Pernambuco (SPU/RS), no exercício da competência discricionária, a qual envolve juízo de conveniência e oportunidade intrínseco à pratica do ato administrativo (decisão administrativa a ser tomada), avaliar de forma criteriosa, em observância aos princípios da razoabilidade e eficiência que norteiam a atividade administrativa, a solução mais adequada/pertinente a ser adotada no caso concreto.

A natureza da cessão de uso de imóvel de domínio (propriedade) da União, sem ônus, a outro órgão/entidade da Administração Pública é definida no artigo 64, parágrafo 3º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que dispõe sobre os bens imóveis da União:

                        a) Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946

                            (Dispõe sobre os bens imóveis da União)

"TÍTULO II

Da Utilização dos Bens Imóveis da União

CAPÍTULO I

Disposições Gerais

Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

 (...)

§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.” (grifou-se)

Esse dispositivo, contudo, deve ser harmonizado com o disposto no artigo 18, parágrafo 3º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que estabelece:

                        b) Lei Ordinária Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998

                            (Dispõe   sobre   a   regularização, administração, aforamento  e  alienação  de  bens

                              imóveis de domínio da União

(...)

"CAPÍTULO I

DA REGULARIZAÇÃO E UTILIZAÇÃO ORDENADA

SEÇÃO VI

Da Cessão

“Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei 9.736, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

 II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei n^o 11.481, de 2007)

§ 1º  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º  do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

 § 2º O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato. (grifou-se)

 § 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5º A cessão, quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.”

Sob o prisma infra-legal, foi expedida a Portaria GM/MPOG nº 144, de 09 de julho de 2001, cuja vigência foi restaurada pela Portaria nº 22.950, de 29 de outubro de 2020, ato normativo que estabeleceu as diretrizes para as proposições que tenham por objeto a cessão de uso gratuito de imóveis de domínio da União com fundamento no artigo 18, da Lei Federal 9.636, de 15 de maio de 1998, cujo artigo 2, inciso II, alínea "a", prescreve o seguinte:

"Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:

(...)

II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:

a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;" (destacou-se)

Conforme se depreende de tais normas, o ordenamento jurídico contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade a determinado órgão ou entidade da Administração Pública, de forma gratuita, visando conceder-lhe benefício que entenda conveniente prestar.

Para melhor ilustrar tal modalidade de destinação de imóvel de domínio da União, reputo relevante citar a lição de José dos Santos Carvalho Filho, abaixo transcrita:

(...)

"4.6. Cessão de Uso

Cessão de uso é aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.

Agrande diferença entre a cessão de uso e as formas até agora vistas consiste em que o consentimento para a utilização do bem se fundamenta no benefício coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário. O usual na Administração é a cessão de uso entre órgãos da mesma pessoal. Por exemplo: o Tribunal de Justiça cede o uso de determinada sala do prédio do foro para uso de órgãos de inspetoria do Tribunal de Contas da mesmo Estado. Ou o Secretário de Justiça cede o uso de uma de suas dependências para órgão da Secretaria de Saúde.

A cessão de uso, entretanto, pode efetivar-se também entre órgãos de entidades públicas diversas. Exemplo: o Estado cede grupo de salas situado em prédio de uma de suas Secretarias para a União instalar um órgão do Ministério da Fazenda. Alguns autores limitam a cessão de uso às entidades públicas. Outros a admitem para entidades da Administração Indireta. Em nosso entender, porém, o uso pode ser cedido também, em certos casos especiais, a pessoas privadas, desde que desempenhem atividade não lucrativa que vise a beneficiar, geral ou parcialmente, a coletividade. Citamos, como exemplo, a cessão de uso de sala, situada em prédio público, que o Estado faz a uma associação de servidores. Ou a entidade beneficente de assistência social. Aliás, tais casos não são raros na Administração. O que nos parece importante é que tais casos sejam restritos a esse tipo de cessionários. impedindo-se que o benefício do uso seja carreado a pessoas com intuito lucrativos.

Em semelhante sentido, aliás, está definida a legislação incidente sobre imóveis pertencentes à União. Nela é prevista a cessão gratuita de uso de bens imóveis federais quando o governo federal pretende concretizar "auxílio ou colaboração que entenda prestar" (art. 64, § 3º, Decreto-lei nº 9.760/1946). Em outro diploma, admitiu-se a cessão a Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde (art. 18, I, Lei nº 9.636/1998). É verdade, todavia, que os demais entes federativos têm autonomia para estabelecer uma ou outra condição a mais. Não obstante, a legislação federal bem aponta as linhas básicas dessa forma de uso.

A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de "termo de cessão" ou "termo de cessão de uso". O prazo pode ser determinado ou indeterminado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse do bem cedido. Por outro lado, entendemos que esse tipo de uso só excepcionalmente depende de lei autorizadora, porque o consentimento se situa normalmente dentro do poder de gestão dos órgãos administrativos. Logicamente, é vedado qualquer desvio de finalidade, bem como a extensão de dependências cedidas com prejuízo para o regular funcionamento da pessoa cedente. Apesar disso, há opinião no sentido de ser exigida autorização legal quando a cessão é para entidade diversa. Com a devida vênia, a exigência não encontra eco na Constituição, por ser matéria de gestão interna do patrimônio público. Se algum ente público pretende criar tal restrição, deve fazê-lo por lei editada pelo seu próprio Poder Legislativo; no silêncio da lei, a decisão é exclusiva da Administração.

O fundamento básico da cessão de uso é a colaboração entre entidades públicas e privadas com o objetivo de atender, global ou parcialmente, a interesse coletivos. É assim que deve ser vista como instrumento de uso de bem público."

No mesmo sentido preleciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro, verbis:

(...)

"7.3.4 Cessão de uso

A cessão de uso estava prevista, originariamente, no Decreto-lei nº 9.760/46, cujo artigo 64 do Decreto-lei nº 9.760/46, a incluía ao lado da locação e aforamento entre os institutos hábeis para a União outorgasse o uso privativo de bens imóveis de seu patrimônio. Nos termos do § 3º do aludido dispositivo, "a cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão de utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar". Estava disciplinada pelos artigos 125 e 126 e pleo Decreto-lei nº 178, de 16.2.67, hoje substituídos por normas contidas nos artigos 18 a 21 da Lei nº 9.636/98.

Por essa lei, verifica-se que existem dois tipos de cessão de uso de bens imóveis da União:

a) a prevista no artigo 64 (ainda vigente) do Decreto-lei nº 9.760/46 e repetida no artigo 18, caput, da Lei nº 9.636/98, que se faz sempre gratuitamente, a Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde (art. 18, I), bem como a pessoas físicas ou jurídicas, que desempenhem atividade de interesse público ou social de interesse nacional, sem fins lucrativos; nessa hipótese, a outorga se faz mediante cessão de uso, pura e simplesmente;"

Perfilhando o mesmo entendimento o ensinamento de Floriano de Azevedo Marques Neto, litteris:

3.4.1.8 Cessão

129 A cessão de uso é outro instituto muito pouco delimitado, seja no direito positivo, seja na doutrina. Em verdade, o termo cessão de uso pode ter três acepções possíveis. Uma, condizente com o que consta do artigo 18 da Lei nº 9.636/98 e que corresponde à generalidade dos instrumentos passíveis de conferir direito de uso privativo de um bem público a particular. Outra, que encontra mais respaldo na doutrina e alguma correspondência com o disposto no artigo 64, § 3º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, cuida de um tipo muito específico de instrumento de outorga do direito de uso. E ainda uma terceira, que corresponde à identificação da cessão como instrumento para a transferência do direito de uso entre entes da Administração, hipótese que também encontra respaldo no artigo 18 da Lei nº 9.636/98.

(...)

129.3 Há, ainda, uma terceira linha possível, que identifica a cessão como instrumento apto apenas à transferência do direito de uso entre órgão da Administração Pública. É o entendimento, dentre outros, de Diógenes GASPARINI, para quem a cessão "é o ato que consubstancia a transferência do uso de certo bem de um órgão (Secretaria da Fazenda) para outro (Secretaria da Justiça) da mesma pessoa polística (União, Estado-Membro e Município), para que ete o utilize segundo sua natureza e fim, por tempo certou ou indeterminado. É medida de colaboração entre os órgãos públicos, daí não ser remunerada e dispensar autorização legislativa. Formaliza-se por termo de cessão". Esta aplicação do instituto da cessão vem prevista para o bens imóveis da União no artigo 18, I, da Lei nº 9.636/98, que prevê também esta possibilidade para entidades sem fins lucrativos de caráter cultural, assistencial, educacional ou de saúde. Porém, no mesmo artigo 18, inciso II, esta possibilidade é alargada para além da Administração Pública, quando se prevê a hipótese de cessão também em favor de "pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social lou de aproveitamento econômico de interesse nacional". Essa acepção é a que encontramos, por exemplo, no Decreto-Lei nº 9.760/46, que prevê ser esse o instrumento jurídico para transferência do uso de um bem dentro da administração Pública Federal."

Conforme se depreende de tais normas, o arcabouço legal contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade a outro órgão ou entidade da Administração Pública, de forma gratuita, visando conceder-lhe benefício que entenda conveniente prestar.

III.1 - COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR A CESSÃO DE USO SOB REGIME GRATUITO.

Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º  do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 19998, atribua competência para autorizar a alienação de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

"CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção VII

Do Ministério da Economia

(...)

Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

XX - administração patrimonial;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

"CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS

Subseção II

Das Secretarias Especiais

Art. 102.  À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."

A competência conferida ao Ministro de Estado de Economia para autorizar a cessão de imóveis da União, foi delegada pelo Presidente da República por intermédio do artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 3.125, de 29 de julho de 1999, com a redação dada pelo Decreto Federal nº 9.771, de 22 de abril de 2019, verbis:

"O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 103 e 205 do Decreto-Lei nº  9.760, de 5 de setembro de 1946, alterado pelo art. 89 da Lei nº 7.450, de 23 de dezembro de 1985, nos arts. 18, § 4º, e 23, § 2º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, 12 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e 14 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998,

DECRETA:

Art. 1º  Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 22 de abril de 2019)        

I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;" (grifou-se)

Ademais, a Portaria ME nº 406, de 8 de dezembro de 2020, do Ministro da Economia, subdelegou tal atribuição ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, o qual, por sua vez, subdelegou ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, nos termos da Portaria SEDDM/ME Nº 12.485, de 20 de outubro de 2021:

"O Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, no exercício das atribuições que lhe confere a Portaria Ministerial nº 406/2020 e no art. 97, I e II, alínea d, do Decreto nº 9.745/2019, resolve: , resolve:

Art. 1º Fica subdelegada competência ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União para autorizar, em imóveis com valor abaixo de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), permitida a subdelegação:

(...)

III - a cessão de imóveis de domínio da União, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 1998;"

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 225, Seção 1 - Edição Extra B, de 01º de dezembro de 2021 (Quarta-feira), o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União Substituto subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a Cessão de uso Gratuita para uso da Administração Pública Federal indireta independentemente do valor do imóvel, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações, verbis:

(...)

"Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:

(...)

III - a Cessão de Uso Gratuita para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive quando provisória, independentemente do valor do imóvel; (grifou-se)

Quanto a assinatura do Contrato de Cessão de Uso sob regime Gratuito, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU-RS, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

(...)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a alienação de imóveis da União.

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência enquanto elemento do ato administrativo.

III.2 - COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA 1 (GE-DESUP-1) PARA ANÁLISE E DELIBERAÇÃO DA CESSÃO DE USO SOB REGIME GRATUITO.

Constata-se que houve a submissão da proposta de destinação do bem imóvel de domínio da União ao Município de Buritis/MG mediante Cessão de Uso sob regime gratuito ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 1 (GE-DESUP-1), para análise e deliberação, conforme se infere da ATA DE REUNIÃO realizada em 24 de maio de 2022 (SEI nº 25152386), o qual manifestou-se favoravelmente à destinação pretendida, condicionada à obtenção de todos os licenciamentos, autorizações, documentos e alvarás necessários ao funcionamento do empreendimento, bem como à rigorosa observância das normas legais e regulamentares aplicáveis.

A Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU):

I - Aforamento gratuito;

II - Permuta

III - Autorização de uso;

IV - Cessão de Uso Gratuita; (grifou-se)

V - Cessão de Uso Onerosa;

VI - Cessão em Condições Especiais;

VII - Cessão provisória;

VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;

IX -Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;

X - Declaração de Interesse do Serviço Público;

XI - Entrega;

XII - Entrega Provisória;

XIII - Guarda Provisória;

XIV - Inscrição de Ocupação;

XV - Permissão de uso;

XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;

XVII - Transferência (gratuita); e

XVIII - Regularização fundiária urbana.

Com efeito, Portaria  SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, com a alteração de redação implementada pela  Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021, em seu artigo 3º, inciso I, estabelece que será atribuição do Grupo Especial de Destinação Nível 1 (GE-DESUP-1), a análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas no artigo 1º, com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto da cessão foi adotado o valor de referência correspondente a R$ R$ 580.000,00 (quinhentos e oitenta mil) conforme Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1083/2021 (18984738).

Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do Grupo Especial de Destinação Nível 1 (GE-DESUP-1) está em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021.

III.3 - DISPENSA DE LICITAÇÃO.

O fundamento legal que ampara a cessão de uso de imóvel pertencente ao patrimônio da União para outro órgão/entidade pública, sem licitação, está previsto no artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993:

(...)

"Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Seção VI

Das Alienações

Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

(...)

§ 2º A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se:  

I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;" (destacou-se)

O processo está instruído com a MINUTA DO TERMO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO (SEI nº 25194486) para destinação do bem de domínio da União ao Município, a ser concretizado mediante instrumento de destinação denominado Cessão de Uso sob Regime Gratuito, nos termos do artigo 17, parágrafo 2º, inciso I, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 2021.

A SPU-RS providenciou a remessa do processo ao órgão central para a ratificação da dispensa de licitação pela autoridade superior, e realizou a publicação do documento de dispensa na imprensa oficial no prazo legal, previamente à assinatura do contrato, conforme entendimento corroborado na recente Manifestação Jurídica Referencial (MJR) materializada no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (itens 16 a 18), da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio, aprovado como parecer referencial por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2020-70), conforme 25251250 e 25327050.

III.4 - DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS PÚBLICOS FEDERAIS EM ANO ELEITORAL. DIRETRIZES E VEDAÇÕES PARA A DESTINAÇÃO DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO.

Quanto a questão envolvendo a cessão de uso de bens da União em ano eleitoral, considero relevante citar o entendimento firmado no Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-DECOR/CGU/AGU, de 28 de junho de 2016, da Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos (NUP: 59000.000294/2014-26), assim ementado:

EMENTA: DIREITO ELEITORAL. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS PÚBLICOS FEDERAIS EM ANO ELEITORAL. INTERPRETAÇÃO DO ART. 73, § 10, DA LEI 9.504/97.

1. A disposição do art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública diretamente a particulares, não afetando as transferências realizadas entre entes públicos. A estes casos aplica-se o disposto no art. 73, VI, "a", da mesma lei, vedando-se a destinação de bens a outros entes públicos nos três meses que antecedem o pleito eleitoral. Tal vedação, porém, não impede as doações realizadas entre entidades que integram a mesma esfera de governo, como por exemplo a doação de bem da União a uma autarquia ou fundação pública federal. (grifou-se)

2. Não se admite, porém, que a única função do ente público recebedor do bem seja transferi-lo à população diretamente beneficiada, configurando mera intermediação. Por outro lado, isso não obsta a transferência do bem ao ente público para a prática de atos preparatórios que antecederão a efetiva destinação aos beneficiários finais, que só poderá ocorrer fora do período vedado.

3. Não são afetadas pelas vedações da legislação eleitoral as transferências que constituem direito subjetivo do beneficiário, nas quais o agente público não dispõe de margem de discricionariedade.

4. O entendimento aqui exposto alcança doações e cessões, sendo que o encargo ou finalidade da outorga não desnatura, por si só, seu caráter gratuito.

5. Deve-se orientar o gestor a observar o princípio básico de vedação de condutas dos agentes públicos, de forma a não afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, sugerindo-se que a divulgação do ato seja a mínima necessária ao atendimento do princípio da publicidade formal – divulgação na Imprensa Oficial -, não sendo recomendada a realização de qualquer solenidade, tais como celebração de cerimônias simbólicas, atos públicos, eventos, reunião de pessoas para fins de divulgação, enfim, qualquer forma de exaltação do ato administrativo, sob pena de responsabilização do agente público que assim proceder."

A Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos também expediu a Orientação Normativa CNUC/CGU/AGU nº 002/2016 com a seguinte redação:

“A vedação prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os  atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea “a”, do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais. ” (destacou-se)

Referências: Art. 73, inciso VI, alínea “a”, e § 10, da Lei nº 9.507, de 30 de setembro de 1997.

O entendimento consolidado no Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-DECOR/CGU/AGU, de 28 de junho de 2016, é no sentido de que se aplica ao caso concreto o parágrafo 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1993, que estabelece normas para eleições, o qual proíbe no ano em que se realizar eleição, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, excepcionando os casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programa sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.

Na mesma lógica, reputo relevante salientar que posteriormente o PARECER n. 00001-2019-CNPAT-CGU-AGU, 6 de agosto de 2019 (NUP: 04962.003052/2018-58), oriundo da Câmara Nacional de Patrimônio do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (CNPAT/DECOR), acolhido pelo DESPACHO n. 00749/2019/DECOR/CGU/AGU, de 08 de novembro, do Diretor do DECOR e aprovado pelo DESPACHO n. 01044/2019/GAB/CGU/AGU, de 20 de novembro, do Consultor-Geral da União, estabeleceu diretrizes complementares a serem observadas na destinação do patrimônio imobiliário da União em ano eleitoral.

A referida manifestação jurídica está assim ementada:

"EMENTA:

I – Patrimônio Imobiliário da União. Cessão de uso provisória.

II – Cessão de uso provisória de bens imóveis da União não pode ser concedida aos Municípios e a entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, com fundamento no art. 11 do Decreto nº 3.725/2001.

III – Considerações sobre a cessão de uso, cessão provisória, entrega e entrega provisória. Uso em serviço público.

IV – Considerações sobre guarda provisória. Instrumento de origem doutrinária, com fundamento no poder geral de cautela, previsto no art. 45 da Lei nº 9.784/1999, de auxílio à Administração Federal na manutenção e conservação do imóvel, diante de risco iminente, onde não se outorga o direito de uso.

V – Considerações sobre a vedação contida na Lei nº 9.504/1997 – Lei Eleitoral.

VI – Proposta de superação dos efeitos do Parecer nº 0155/2012/DECOR/CGU/AGU e de revisão das manifestações jurídicas correlacionadas.

VII – Referência normativa: Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, Lei nº 9.636/1998, Decreto nº 3.725/2001, Lei nº 9.784/1999, Lei nº 9.504, de 1997, Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016.

VIII – Proposta de Enunciados Consultivos."

A referida manifestação jurídica firmou o(s) seguinte(s) entendimento(s):

a) ESTÁ(ÃO) SUBMETIDA à vedação do ano eleitoral:

a.1) a Cessão de Uso Gratuita para Estados, Distrito Federal e Municípios, nos 3 (três) meses que antecedem o pleito conforme artigo 73, inciso VI, alínea "a", da Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997; e

a.2) a Cessão de Uso Gratuita para entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, no ano que se realizar o pleito conforme artigo 73, parágrafo 10, da Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997;

b) NÃO ESTÁ(ÃO) SUBMETIDAS à vedação do ano eleitoral:

b.1) a Entrega, Entrega Provisória, a Cessão de Uso e a Cessão de Uso Provisória PARA ÓRGÃOS E ENTIDADES INTEGRANTES DA MESMA ESFERA DE GOVERNO conforme Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016, da Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da Consultoria-Geral da União;

b.2) a Guarda Provisória, pois não há outorga do direito de uso, mas apenas assunção do ônus da guarda, conservação e vigilância; e

b.3) a Cessão Onerosa ou em condições especiais, por envolver contraprestação, o que não caracteriza distribuição gratuita.

Tratando-se de cessão de uso gratuita de parte de área de bem imóvel de domínio da União a ente municipal a destinação a terceiro do bem ESTÁ SUBMETIDA A LIMITAÇÃO TEMPORAL DURANTE O ANO ELEITORAL de 2022, conforme Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016, da Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da Consultoria-Geral da União e entendimento firmado no PARECER n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGU, de 6 de agosto de 2019 (NUP: 04962.003052/2018-58), razão pela qual a  assinatura de Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito PODERÁ OCORRER ATÉ 3 (TRÊS) MESES ANTES DO PLEITO A SER REALIZADO EM 2/10/2022, conforme Calendário Eleitoral das Eleições 2022 previsto no Anexo I da Resolução TSE nº 23.674/2022.

III.5 - MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO SOB REGIME GRATUITO.

Na minuta do Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito (SEI nº 25462029) será necessário acrescentar que o imóvel encontra-se livre e desembaraçado de todos e quaisquer ônus judiciais, hipoteca legal ou convencional, ou ainda, qualquer outro ônus real.

Deste modo, estarão reguardados (preservados) os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança, decorrentes do princípio da boa-fé objetiva, o qual prestigia a estabilidade das relações jurídicas constituídas e almeja a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de preservar a ordem jurídica, um dos primados do Direito, sem qualquer prejuízo para terceiros, operando de modo a preservar a legítima expectativa, a confiança gerada e o dever de lealdade, conforme padrão de comportamento a ser seguido como um modelo de conduta fundado na honestidade, lealdade e cooperação, tendo como uma de suas funções a integrativa prevista no artigo 422 do Código Civil, integrando a boa-fé qualquer relação obrigacional e protegendo a relação jurídica entre os participantes, de forma a impor-lhes mutuamente alguns deveres como a lealdade e a cooperação, os quais, por sua vez, visam em última análise o adimplemento obrigacional.

A boa-fé constitui-se em princípio constitucional implícito, deduzido e entendido do sistema de valores adotado pela Carta Magna, particularmente dos postulados constitucionais da dignidade humana (art. 1º, inc. III), da solidariedade social (art. 3º, inc. I), da segurança jurídica (art. 5º, inc. XXXVI) e, no que concerne particularmente ao Direito Administrativo, da moralidade (art. 37, caput). A própria Lei Geral do Processo Administrativo (Lei Federal nº 9.784/1999) estabelece, em seu art. 2º, inciso IV, que na condução dos processos, serão observados, dentre outros, critérios de atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito (SEI nº 25462029).

Objetivando aprimorar a redação, proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio Grande do Sul (SPU-RS) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões):

a) avaliar a pertinência na inserção de CLÁUSULAS com a seguinte redação:

"CLÁUSULA XXXX- Toda e qualquer alteração ao presente contrato deverá ser efetivada mediante celebração de Termo Aditivo, vedada a alteração do objeto, assim como quaisquer modificações na destinação ou utilização".

"CLÁUSULA XXXX - Responderá o Outorgado Cessionário, judicial e extrajudicialmente, por quaisquer reivindicações que venham a ser efetuadas por terceiros concernentes aos imóveis de que trata este contrato, inclusive com relação às obrigações trabalhistas e tributárias, bem como no que se refere às benfeitorias ali existentes.

PARÁGRAFO ÚNICO - Incumbirá ao Outorgado Cessionário o pagamento dos impostos, taxas e tarifas incidentes, ou que venha a incidir, sobre  bem ora cedidos ou sobre a sua utilização".

b) recomendo acrescentar ainda a redação abaixo proposta sem a indicação (numeração) de CLÁUSULA:

"Pela UNIÃO e pelo OUTORGADO CESSIONÁRIO foi dito que aceitavam o presente contrato, em todos os seus termos e sob o regime estabelecido, para que produza os devidos efeitos jurídicos.

E, assim, por se acharem ajustados e contratos, assinam a UNIÃO, como Outorgante Cedente e o Município de São Borja - RS, como Outorgado Cessionário, por meio de seu representante, acompanhados das testemunhas abaixo assinadas e identificadas, presente a todo o ato, depois de lido e achado conforme o presente instrumento o qual é lavrado em livro próprio da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Pernambuco, valendo o mesmo como escritura pública, nos termos do artigo 74, do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946.

Sugiro a SPU-RS promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).

Também recomendo ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas envolvidas, especialmente a cessão de uso sob regime gratuito, de bem imóvel de domínio da União ao Município de Buritis/MG com a finalidade de instalação do Almoxarifado municipal e estacionamento de veículos da Administração Pública, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) III.4 e III.5, desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Com o advento da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio Grande do Sul (SPU-RS) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura da minuta do Contrato de Doação.

Curitiba, 10 de junho de 2022.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154149015202116 e da chave de acesso 7796b230