ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO


 

PARECER Nº00415/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 14022.118446/2022-60.

ÓRGÃO: MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS NO ESTADO DE SANTA CATARINA -SPU/SC.

ASSUNTOS: CESSÃO DE USO  GRATUITA.

VALOR ATRIBUÍDO AO IMÓVEL: É DE R$ 27.522,00 (VINTE E SETE MIL QUINHENTOS E VINTE E DOIS REAIS).

 

 
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. IMÓVEL DA UNIÃO.ANÁLISE DA MINUTA DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITO DE BEM IMÓVEL DA UNIÃO PARA O MUNICÍPIO DE GOVERNADOR CELSO RAMOS NO ESTADO DE SANTA CATARINA. COM A FINALIDADE DE INSTITUIR SERVIDÃO DE PASSAGEM DENOMINADA DE "SERVIDÃO 001". FUNDAMENTO NO ART. 18, INCISO I, DA LEI Nº 9.636, DE 1998. PELA APROVAÇÃO,

 

I – RELATÓRIO.

 

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina, SPU/SC, através do  OFÍCIO SEI Nº 178505/2022/ME, de 15 de junho de 2022, encaminha o processo em epígrafe a esta Consultoria  Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, (E-CJU/Patrimônio), para exame da Minuta de Contrato de Cessão de Uso Gratuito (SEI 24983892), ao Município de Governador Celso Ramos/SC, de  terreno de marinha localizado na Rua Gentil Moura de Carvalho, no Bairro Costeira da Armação, Município de Governador Celso Ramos/SC, com área de 99,00m², sob o  cadastrado no SPIUnet sob RIP imóvel Rip:8111 00039.500-0 e Utilização 8111000405006, de propriedade da União com a finalidade de instituir servidão de passagem denominada de "Servidão 001" pela Lei Municipal 1.448, de 24/11/2020 em cumprimento ao acordado nos autos n° 50163-19.2019.4.04.7200 (10154.118078/2019-06), pelo prazo de 20(vinte) anos.

Pelo OFÍCIO Nº 009/2022/GAB/PROC (22323858), datado de 03/02/2022, o Município de Governador Celso Ramos requereu o imóvel com a finalidade de instituir servidão de passagem denominada de "Servidão 001" pela Lei Municipal 1.448, de 24/11/2020 em cumprimento ao acordado nos autos n° 50163-19.2019.4.04.7200 (10154.118078/2019-06).

A SPU/SC, manifesta-se favorável a cessão de uso gratuita através da Nota Técnica SEI nº 22516/2022/ME, de 26 de maio de 2022, (SEI 24988416). Foi juntado aos presentes autos, pela Superintendência do Patrimônio da União o   Parecer Referencial nº 00233/2020, (SEI 25433369).

O presente processo encontra-se instruído cm os documentos  referentes à cessão de Uso  Gratuito, proposta pelo Município de Governador Celso Ramos/SC, sendo os seguintes:Recibo, (SEI 22323856); Ofício Nº 009 /202 22, (SEI 22323858); Planta, (SEI 22323861); Planta, (SEI 22323863); Memorial, (SEI 22323866); Documento, (SEI 22323869); Sentença, (SEI 22323870); Despacho, (SEI 22438817); Cadastro polígono, (SEI 24856575); Relatório de Valor de Referência de Imóvel 810, (SEI 24856708);CNPJ 82892373000189, (SEI 24983040); Certidão Negativa Federal-82892373000189, (SEI 24983046); Certificado Regularidade FGTS, (SEI 24983052); Diploma e Ata Posse GCR, (SEI 24983058); Anexo CNH Prefeito GCR, (SEI 24983060); Anexo NL 8111000395000 8111000405006, (SEI 24983257);Cadastro SPIUnet 8111000395000, (SEI 24983273);  Minuta de Termo de Dispensa de Licitação, (SEI 24983777); Minuta de Ratificação de Dispensa de Licitação, (SEI 24983817); Minuta de Contrato, (SEI 24983892); Nota Técnica 22516, (SEI 24988416);Cadastro GE-DESUP, (SEI 25143318); Parecer Referencial nº 00233/2020, (SEI 25433369); Despacho, (SEI 25133416);Checklist, (SEI 25434222); Ofício 178505, (SEI 25668744); Despacho, (SEI 25677569); Ata REUNIÃO GE-DESUP, (SEI 25680198).

 

É o relatório.

 

II -FUNDAMENTAÇÃO LEGAL  E INSTRUÇÃO PROCESSUAL.

 

A solicitação da análise jurídica dos textos das minutas apresentadas, tem como base o art.11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que "institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e dá outras providências", c/c o parágrafo único do art. 38, da Lei nº 8.666,  de 21 de junho de 1993, que "regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitação e contratos da Administração Pública, e dá outras providências".

É importante destacar que a manifestação a seguir exposta, tem por base, exclusivamente, os dados que constam até o momento, nos  autos administrativos, em epígrafe. Com fulcro  no art.131, da Constituição Federal de 1988, e do art. 11, da Lei Complementar nº 73/1993, supracitada, compete a esta Consultoria se manifestar sob o prisma estritamente jurídico, portanto, não  incube adentrar à conveniência e a oportunidade dos atos praticados no âmbito do Órgão, em referência,  nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico administrativo.

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados.

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e administrativa. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos, inclusive oriundos de determinações internas em vigor, de caráter normativo, atinentes a aspectos procedimentais. Sobrevindo eventualmente dúvidas associadas a questões jurídicas relacionadas a esses aspectos, deve o órgão assessorado consultar esta CJU a respeito do cumprimento de tais atos normativos. Impõe-se lembrar que, consoante o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, em geral, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os Atos Normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.

Finalmente, é nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração. 

No tocante à instrução processual percebe-se a observância minima necessária a compor os procedimentos para fins do desiderato pretendido, bem como, de modo a propiciar um exame circunstancial do contexto apresentado, destacando-se os documentos acima destacados

A cessão de uso se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, mas ficando sempre a Administração com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão.

Em conformidade com o art. 18, da Lei nº 9.636, de 5 de maio de 1998, combinado com o § 3º, do art. 64, do Decreto-lei 9.760, de 5 de setembro de 1946, a cessão de uso será utilizada quando interessar à União prestar auxílio ou colaboração, mediante o uso gratuito, ou em condições especiais, de imóvel integrante de seu patrimônio. Ele poderá ter seu uso cedido a Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou assistencial, bem assim, a pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereça tal favor.

No caso em apreço, pretende a União promover o destino do imóvel em questão, na forma autorizada pela legislação pertinente, ou seja, a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, ao Município de Governador Celso Ramos/SC, com a finalidade de instituir servidão de passagem denominada de "Servidão 001" pela Lei Municipal 1.448, de 24/11/2020 em cumprimento ao acordado nos autos n° 50163-19.2019.4.04.7200 (10154.118078/2019-06), pelo prazo de 20(vinte) anos, conforme CLÁUSULA QUARTA da minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuito acostada aos autos eletrônicos ( SEI 24983892).

Vê-se, portanto, a possibilidade de autorização para a cessão, em conformidade com o disciplinado no art. 18, inciso I, da Lei  nº 9.636, de 15 de maio de 1998, in verbis:

 

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;   (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007) 

 II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.                    (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)   

§ 1o  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.                 (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2o O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.

§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5º  Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei.                     (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)

(...)" (negritei)

De igual modo, o art. 64 do Decreto-Lei 9.760, de 1946 permite que os imóveis da União não utilizados em serviço público sejam alugados, aforados ou cedidos.

 

"Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

 § 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.

 § 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.

   § 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar." (negritei).

 

A Portaria/SPU nº 144, de 9 de julho de 2001, estabelece  em seu art.2º, que:

 

"Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:

I - ao uso no serviço público, para os seguintes fins:

a) a fundações e autarquias que integrem a Administração Pública Federal; e

b) a empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário majoritário da União,para afetação aos seus fins institucionais;

II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:

a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;

b) afetação ao uso urbano, tais como ruas, avenidas, praças ou outros fins de uso comum;"(negritei).

 

Portanto, como se extrai da leitura dos dispositivos legais acima transcritos, o permissivo legal é inequívoco quanto à possibilidade da União, de acordo com sua conveniência e interesse, observados os requisitos de ordem legal definidos na norma que rege a espécie proceder Cessão de seus bens imóveis, in casu, a Cessão Gratuita.

É de se destacar que a decisão pela cessão de uso foi devidamente motivada, conforme se observa da Nota Técnica anexada aos autos (SEI 24988416).

Em relação à competência da autoridade administrativa para firmar os termos de cessão de imóveis da União, com o advento da Portaria SPU/ME  14.094, de 30 de novembro de 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 225, Seção 1 - Edição Extra B, de 01º de dezembro de 2021 (Quarta-feira), o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União Substituto subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a Cessão de uso Gratuita, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações, verbis:

 

"Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes". (negritei)

 

No tocante à instrução processual verifica-se que foram acostados aos autos a documentação necessária e exigível à espécie, atendendo desta forma as disposições normativas que a regem, conforme descrito no parágrafo 4 deste parecer, notadamente, a Declaração de Dispensa de Licitação devidamente ratificada, a Ata Deliberativa do Grupo Especial de Destinação Supervisionada, bem como Nota Técnica do órgão avaliando o interesse e a conveniência da União quanto à destinação do bem imóvel e a respectiva minuta de contrato.

Quanto ao teor da minuta de contrato trazida à análise, não se vislumbra alterações ou correções a serem feitas, eis que, de modo fundamental traz em seu texto os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, a dispensa de licitação, a sujeição dos contratantes às normas legais e às cláusulas contratuais, tudo conforme exigência do art. 61 da Lei nº 8.666/93.

Ademais, estabeleceu prazos, dentre os quais o da vigência, descriminando o imóvel a ser cedido, obrigações das partes e a fundamentação legal autorizativa da avença a ser celebrada, observando ainda a competência legal para assinatura do ato por seus signatários.

No tocante a possível questionamento em face das vedações trazidas pela Lei nº 9.504/97, haja vista, ano eleitoral, é relevante trazer à colação o que definiu a Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 02, de 2016:

 

"A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais."

III – CONCLUSÃO.

 

Pelo exposto, nos limites da análise jurídica efetuada e abstraídas questões atinentes ao mérito administrativo, conclui-se  pela possibilidade jurídica da celebração do Contrato de Cessão de Uso Gratuito ora analisado, nos moldes trazidos a exame, recomendando-se, não obstante, que o órgão assessorado atente para as atribuições constantes no Art. 11, da Lei nº 9.636/98, Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.

 

É o parecer.

 

Boa Vista, 21 de junho de 2022.

 

GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU

 


Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 14022118446202260 e da chave de acesso 61d7bb9d

 




Documento assinado eletronicamente por GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 913037442 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES. Data e Hora: 21-06-2022 09:40. Número de Série: 1774648. Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.