ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
NOTA n. 00090/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.107755/2022-51
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM PERNAMBUCO - SPU/PE
ASSUNTOS: CONSULTA. OCUPAÇÃO IRREGULAR. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA. INSTALAÇÃO DE REDE ELÉTRICA PELA COMPANHIA ENERGÉTICA.
A Superintendência do Patrimônio da União em Pernambuco solicita desta Consultoria Jurídica, manifestação/esclarecimento acerca de haver implicação jurídica a respeito da possibilidade de atender o contido em Ofício Carta RIG 007/2022 (SEI 22424722) da Companhia Energética de Pernambuco – Neoenergia Pernambuco, para autorizar àquela empresa proceder a ligação de energia elétrica nas unidades habitacionais da Comunidade Imperial, situadas no imóvel não operacional, oriundo da extinta RFFSA, denominado "Triângulo de Fernandinho", situado na Rua Imperial, s/n, bairro de São José, Recife/PE.
Segundo consta no requerimento da Neoenergia:
No Despacho do Núcleo de Incorporação SEI nº 22644786, é informado que a área em questão está inserida no imóvel oriundo da extinta RFFSA denominado 'Triângulo de Fernandinho", situado na Rua Imperial, s/n, bairro de Sao Jose, Recife/PE, transferido à União através do Termo de Transferência 10/2008 e cadastrado no CIDI sob NBP 104500-2 e SPIUnet RIP 2531.01025.500-4 e que apesar disso, não se encontra devidamente incorporado ao Patrimônio da União.
Tendo em vista informação de que a área indicada na planta encontrava-se próxima à Linha Férrea sob gestão da CBTU, uma vez consultada, essa informou no Ofício CARTA Nº 31/STU-REC/2022 (SEI 24628001), que a "comunidade Vila Imperial" está situada dentro da faixa não edificável, legalmente estabelecida pela Lei 6.766/1979 e explica:
"... Como o próprio nome já diz "área non aedificandi", em latim, significa espaço no qual não é permitido construir. Essas áreas podem ser públicas ou privadas e se localizam após o fim da faixa de domínio da ferrovia, mais precisamente após um muro de vedação, no caso da linha Sul elétrica da CBTU-Recife.
A área "área non aedificandi" se refere a uma mera limitação administrativa, incidente sobre uma área não Edificável de 15 m na lateral da ferrovia, com restrição ao uso da propriedade, com fim de tutelar o interesse público.
No caso da faixa não edificante ao longo da faixa de domínio ferroviária, o destino e o uso dessas áreas de reserva após a faixa de domínio são a garantia de futuras duplicações o expansões do sistema ferroviário, além de apoiar operações de manutenção do próprio sistema e instalação de rede de equipamentos urbanos e ambientais.
Assim, tomando como base as informações e documentos disponíveis no momento registramos:
Não verificamos óbice quanto à regularização do fornecimento de energia elétrica das unidades habitacionais localizadas na área em questão (demarcada em vermelho na carta RIG 007/2022 - Neoenergia.
Não verificamos óbice quanto à possibilidade de regularização fundiária das unidades habitacionais localizadas na área em questão (demarcada em vermelho na carta RIG 007/2022 - Neoenergia.. No entanto, compre esclarecer que não compete a CBTU fiscalizar ou emitir parecer autorizando ou proibindo a permanência de edificações na faixa "área non aedificandi", tendo em vista ser esta uma competência municipal, em face da Lei 6766/1979".
Pois bem, diante do narrado, verifica-se que a primeira questão a ser definida pelo órgão consulente é quanto à questão da dominialidade do imóvel, tendo em vista haver dúvidas acerca de a área em questão ser da União Federal ou da CBTU, ou somente estar sob a gestão dessa.
Isso porque só compete à União autorizar, tolerar ou regularizar ocupações e por consequência, instalações de serviços públicos em áreas as quais detenha a dominialidade de forma comprovada.
Assim, repita-se, a dominialidade de qualquer área é um pressuposto essencial e inarredável para a sua gestão plena, especialmente no tocante à sua disponibilização para o uso por terceiros, respeitando-se sempre os princípios constitucionais que regem os atos da Administração Pública, dentre os quais merecem ser ressaltados os da legalidade, moralidade, impessoalidade e eficiência (CF, art. 37, caput), além daqueles específicos ao “regime de afetação” que recai sobre o imóvel em questão.
Quanto à questão de instalação de energia elétrica em ocupações tidas por irregulares em área da União, verifica-se que dependem de fatores qualificadores de afetação à área questionada.
Com efeito, para os casos em que a área é passível de regularização fundiária, isto é, que não tenha restrições de caráter ambientais ou de outros fatores, a exemplo de faixas de domínio, essa Consultoria Jurídica já teve a oportunidade de manifestar-se, por ocasião do PARECER n. 00579/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP: 04911.000564/2017-87), quando concluiu que:
"A implantação de infra-estrutura básica e a prestação de serviços essenciais em áreas de uso habitacional são imperativos da dignidade da pessoa humana, nos termos do art. 1º, III, da Constituição Federal de 1988. Como é notório, esta se constitui em “princípio que unifica e centraliza todo o sistema normativo, assumindo especial prioridade (...) simboliza, desse modo, verdadeiro super princípio constitucional” (PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 12ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 83). Sob este prisma deve-se analisar a questão em tela.
Primeiramente, vale observar que o atendimento às necessidades elementares da coletividade nas cidades - muitas das quais se concretizam por meio de melhorias estruturais, como resultado do processo de urbanização - independe da relação de titularidade da terra onde residam os sujeitos beneficiados, não podendo esta tornar-se impeditivo para a realização dos direitos fundamentais.
Cabe à União regularizar as demarcações de bens públicos. A sociedade não pode ser prejudicada pela omissão estatal.
Por sua vez, regulamentação da matéria foi dada pela Resolução Normativa n. 414/2010 da Agência Nacional de Energia Elétrica sobre Condições Gerais de Fornecimento de Energia Elétrica, estabelecendo direitos e deveres dos consumidores. Explícito no sentido de assegurar a universalização do atendimento, ainda que provisoriamente, para unidades consumidoras localizadas em áreas não regularizadas, o referido diploma destina atenção especial à população de baixa renda:
Art. 52 - A distribuidora pode atender, em caráter provisório, unidades consumidoras de caráter não permanente localizadas em sua área de concessão, sendo o atendimento condicionado à solicitação expressa do interessado à disponibilidade de energia e potência. (...)
§ 2° Para o atendimento de unidades consumidoras localizadas em assentamentos irregulares ocupados predominantemente por população de baixa renda, devem ser observadas as condições a seguir:
I – deve ser realizado como forma de reduzir o risco de danos e acidentes a pessoas, bens ou instalações do sistema elétrico e de combater o uso irregular da energia elétrica;
II – a distribuidora executará as obras às suas expensas, ressalvado o disposto no § 8° do art. 47, devendo, preferencialmente, disponibilizar aos consumidores opções de padrões de entrada de energia de baixo custo e de fácil instalação;
III – em locais que não ofereçam segurança à prestação do serviço público de distribuição de energia elétrica, a exemplo daqueles com dificuldades para a realização de medição regular, leitura ou entrega de fatura, o atendimento à comunidade pode utilizar o sistema de prépagamento da energia elétrica ou outra solução julgada necessária, mediante apresentação das devidas justificativas para avaliação e autorização prévia da ANEEL; e IV – existência de solicitação ou anuência expressa do poder público competente.
Na mesma toada, o entendimento jurisprudencial predominante reforça a tese da vinculação entre o serviço essencial e o respeito à dignidade da pessoa humana, não consistindo a irregularidade fundiária argumento plausível para justificar a recusa do fornecimento. Aliás, a falta de acesso à energia elétrica, longe de significar algum tipo de solução para a precariedade dos assentamentos, agrava seriamente o risco a que estão expostos seus habitantes:
O fornecimento de energia elétrica é, de qualquer modo, serviço universal, devendo estar disponível a todos os cidadãos, mediante do pagamento de contra-prestação devida e desde que as condições mínimas de segurança se façam presentes.
O direito humano à moradia digna engloba, entre seus elementos constitutivos, a disponibilidade de serviços e infraestrutura, bem como as condições mínimas de habitabilidade, sendo concretizado também mediante a devida prestação dos serviços de fornecimento de energia elétrica, ainda que em caráter provisório.
O mesmo entendimento, contudo, parece não poder ser aplicável em áreas non aedificandi, que por seu nome já é autoexplicativo. Como esclarecido pela CBTU, a área onde está a ocupação irregular encontra-se inserida na faixa não edificante ao longo da faixa de domínio ferroviária.
Como é ressabido, os bens imóveis que compõem a faixa de domínio ferroviária, a estrada de ferro, técnica e fisicamente, corresponde à sua faixa de domínio; esta é a base física sobre a qual assenta uma ferrovia, constituída pelos trilhos, dormentes, obras de arte, sinalização e faixa lateral de segurança, até o alinhamento das cercas que separam a estrada dos imóveis marginais ou da faixa de recuo. Portanto, a faixa de domínio ferroviária é um bem público de uso comum do povo (art. 99, inciso I, do rodoviário, na forma do disposto no art. 99, inciso I, do Código Civil Brasileiro) e nessa condição, a faixa de domínio ferroviária está afetada diretamente ao serviço público ferroviário, esteja ele concedido ou não, pelo que é inadmissível qualquer pretensão possessória, ou de ocupação (§ 3º do art. 182 da Constituição Federal).
As faixas de domínio têm como fundamento a segurança e a facilitação da operacionalização do serviço de transporte e, assim, nenhuma obra que possa colocar em risco o tráfego de veículos e pessoas pode ser iniciada ou mantida sem permissão prévia do órgão prestador do serviço responsável.
Nesse contexto, pedimos vênia para discordar da CBTU quando afirma que a competência para a fiscalização é do Município. A ocupação clandestina da faixa de domínio ferroviária federal, empenha a responsabilidade da CBTU já que a ela é atribuída o controle e fiscalização da faixa de domínio ferroviária, parecendo, inclusive, deter a obrigação de implantar dispositivos de proteção e segurança em todo o seu perímetro e impedir qualquer ocupação clandestina, porque compromete a intangibilidade da faixa de domínio ferroviária. Nesse caso, só à CBTU é atribuído o dever de dotar as medidas administrativas e/ou judiciais visando a plena desocupação e liberação da faixa de domínio ferroviária.
A propósito, cumpre-se colacionar, quanto aos casos de construções em faixa de domínio, a jurisprudência no sentido de determinar inclusive a demolição/remoção das benfeitorias ilegalmente construídas, senão vejamos:
“APELANTE : DNIT - DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES
REPTE : PROCURADORIA REGIONAL FEDERAL - 5ª REGIÃO
APELANTE : JOSÉ CLAUDIO DE ARAÚJO JÚNIOR
ADV/PROC : JOSÉ ALEXANDRE GOIANA DE ANDRADE e outros
APELADO : OS MESMOS
REMTE : JUÍZO DA 18ª VARA FEDERAL DO CEARÁ (SOBRAL) - COMPETENTE P/ EXEC. PENAIS
Origem: 18ª Vara Federal do Ceará (Competente p/ Execuções Penais) - CE
EMENTA: ADMINISTRATIVO. CIVIL. DEMOLIÇÃO DE PRÉDIO SITUADO EM RODOVIA FEDERAL. CONDENAÇÃO EM PERDAS E DANOS. ANÁLISE PREJUDICADA. BOA-FÉ. NÃO CONFIGURAÇÃO.
I. Constatado que o imóvel se localiza em faixa de domínio de rodovia federal (BR-222/CE), em área non aedificandi, segundo a regra inscrita no art. 4º, III, da Lei nº 6.966/79, deve ser demolida, mormente porque o interesse particular não pode se sobrepor ao interesse público, emergindo esse da necessidade de garantia da segurança do próprio réu, de sua família e dos que trafegam pela estrada federal.
II. Afastada a boa-fé, uma vez que mesmo depois de embargada a obra, continuou o réu com a construção do prédio de forma irregular.
III. APELAÇÃO DO DNIT E REMESSA OFICIAL PARCIALMENTE PROVIDAS PARA DETERMINAR A DEMOLIÇÃO DE PARTE DO IMÓVEL DESCRITO NA INICIAL, ESPECIFICAMENTE A CONSTRUÍDA NA FAIXA NON AEDIFICANDI DA RODOVIA FEDERAL, ÀS EXPENSAS DO PARTICULAR, nos termos da legislação de regência. Apelação do réu julgada prejudicada.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de APELAÇÃO / REEXAME NECESSÁRIO, em que são partes as acima mencionadas. ACORDAM os Desembargadores Federais da Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, à unanimidade, em dar parcial provimento à apelação do DNIT e à remessa oficial e julgo prejudicada a apelação do réu, nos termos do voto do Relator e das notas taquigráficas que estão nos autos e que fazem parte deste julgado. Recife, de de 2012. Desembargador Federal IVAN LIRA DE CARVALHO – RELATOR”.
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PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. CONSTRUÇÃO IRREGULAR ERGUIDAS À MARGEM DE RODOVIA FEDERAL E SUAS ADJACÊNCIAS. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO DNIT PARA TAL MISTER. PERIGO PARA TRANSEUNTES. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
1. As vias federais de comunicação são, nos termos do art. 20, inciso II, da Constituição Federal, bens da União, e nesta condição são bens públicos de uso comum do povo (art. 99, I, do Código Civil), devendo servir a todos os membros da coletividade, e não podendo ser usucapidos (art. 183, parágrafo 3º, da CF, art. 102 do CC e Súmula 340/STF).
2. ALÉM DA IMPOSSIBILIDADE DE EDIFICAÇÃO NA FAIXA DE DOMÍNIO, não se pode deixar de observar a limitação administrativa existente quanto aos terrenos marginais das rodovias, área não edificante, como disciplina o art. 4º, inciso III, da Lei n.º 6.766/79, com redação dada pela Lei n.º 10.932/2004. A faixa de domínio e a área não-edificável possuem natureza de limitações administrativas, implicando um dever de não-fazer ao administrado.
3. A largura da faixa de domínio é variável ao longo das rodovias, de acordo com o projeto geométrico elaborado para a sua construção, competindo ao próprio DNER (atual DNIT) a definição de sua largura. Neste diapasão, A ÁREA QUE COMPREENDE A FAIXA DE DOMÍNIO, MAIS A FAIXA NÃO EDIFICÁVEL (15 METROS) FORAM AFETADAS AO SERVIÇO PÚBLICO DE ESTRADAS, SENDO IRREGULAR CONSTRUÇÃO QUE NÃO OBSERVA TAL LIMITAÇÃO.
4. A PROIBIÇÃO DE CONSTRUÇÃO NA FAIXA DE ESTRADA CONSUBSTANCIA-SE NO PERIGO QUE REFERIDAS CONSTRUÇÕES REPRESENTAM PARA OS USUÁRIOS DAS RODOVIAS E TERCEIROS QUE TRANSITAM EM SUAS ADJACÊNCIAS.
5. Precedentes: PROCESSO: 00013076520114058103, APELREEX21372/CE, DESEMBARGADOR FEDERAL IVAN LIRA DE CARVALHO (CONVOCADO), Quarta Turma, JULGAMENTO: 20/03/2012, PUBLICAÇÃO: DJE 29/03/2012 - Página 723; PROCESSO: 200483000260866, AC425705/PE, DESEMBARGADOR FEDERAL FRANCISCO BARROS DIAS, Segunda Turma, JULGAMENTO: 27/10/2009, PUBLICAÇÃO: DJE 12/11/2009 - Página 518). 6. Conforme prova dos autos, o apelante construiu stand de vendas em área não edificável, violando as normas que tratam da faixa de domínio e da segurança de tráfego, sendo razoável o prazo de 60 dias fixados pelo magistrado para que a empresa apelante promova a sua remoção. 7. Apelação não provida.
(TRF-5, AC 542038, 2ª T., Rel. Def. Fed. Francisco Barros Dias, DJE 27.09.2012, p. 272)
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DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. ÁREA LOCALIZADA DENTRO DA FAIXA CONSIDERADA NON AEDIFICANDI. FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA FEDERAL. INTERESSE PÚBLICO. SEGURANÇA NO TRÂNSITO.
1. Depreende-se do conjunto probatório existente nos autos, que o imóvel, objeto do presente litígio, localiza-se dentro da faixa considerada non aedificandi, de domínio da rodovia BR-470 (Km 57,7), bairro Badenfurt, nesta Cidade de Blumenau. Os documentos carreados, em especial o croqui (fl. 12), as fotografias de fls. 13/14 e 80/81 e o termo de compromisso firmado pelo requerido com a Prefeitura Municipal de Blumenau (fl. 77/78), atestam, sem sombra de dúvidas, que o muro e a construção de alvenaria edificados pelo requerido, se encontram por completo, sobre a área de limitação da propriedade privada, em atitude de desrespeito à legislação proibitiva de tal conduta.
2. Embora não caiba ao Magistrado, no caso concreto, verificar se a edificação atenta ou não contra a segurança daqueles que trafegam na rodovia, considerando que o próprio legislador, a partir de critérios técnicos, pré-definiu a extensão da área sobre a qual o proprietário fica impossibilitado de edificar construções de seu interesse, tal como o muro e a edificação de alvenaria de propriedade do requerido, cumpre-lhe, entretanto, zelar pela segurança do trânsito e dos moradores adjacentes.
3. Não merece qualquer crédito a alegação do requerido de que em momento algum tenha se recusado a assinar "nenhum documento que lhe fora oferecido por órgão público, e que os documentos de fls. 11 e 15 nunca lhe foram entregues", porquanto ausente qualquer prova que corrobore a versão, ônus este que, indene de dúvidas, lhe incumbia.
(TRF-4, AC 200672050048487, 4ª T., Rel. Marga Inge Barth Tessler, D.E. 29.03.2010)APELAÇÃO / REEXAME NECESSÁRIO Nº 21372-CE (0001307-65.2011.4.05.8103)
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NUNCIAÇÃO DE OBRA NOVA - FAIXA NON AEDIFICANDI - LEI Nº 6.766/79, ART. 4º, III - APLICABILIDADE - A área non aedificandi é limitação administrativa, impondo ao particular um dever negativo (não fazer). Loteamento ou desmembramento são apenas modalidades de parcelamento do solo, residindo, o objeto da Lei nº 6.766/79, na disciplina das parcelas de que composto o solo urbano, e não apenas do procedimento de divisão deste. Logo, a aplicabilidade dessa Lei a um imóvel independe de estar, ele, integrado a um todo maior a ser cindido, ou não, pois que cada parcela deve respeitar as especificações legais. Confirma-se sentença que condena o proprietário a demolir obra realizada em área non aedificandi, esta prevista no art. 4º, inciso III, da Lei nº 6.766/79. (TRF 4ª R. - AC 97.04.25092-4 - SC - 3ª T. - Relª Juíza Vivian Josete Pantaleão Caminha - DJU 29.11.2000 - p. 296).
Ainda acerca do assunto em tela, o colendo Supremo Tribunal Federal, com respaldo na Lei Paulista (Decreto-lei Estadual nº 13.626, de 21/10/63, art. 7º), já se pronunciou da seguinte maneira:
“Construção a menos de 15 metros dos limites das estradas de rodagem. PROIBIÇÃO A SER OBSERVADA PELAS AUTORIDADES MUNICIPAIS AINDA QUE O DESENVOLVIMENTO URBANO DO MUNICÍPIO VENHA A ENVOLVER AS ESTRADAS PREEXISTENTES. A SEGURANÇA PÚBLICA E O TRÁFEGO INTERMUNICIPAL PREFEREM AO INTERESSE DE UM SÓ MUNICÍPIO (RE nº 95.243-6, SP, in DJU de 20/11/81, p. 11.736; no mesmo sentido RE nº 93.553-3, SP, in DJU de 30/09/81, p. 9.652; AC. Nº 84.274-8, SP, in DJU de 04/12/81, p. 12.318; RE nº 94.037-5, SP, in DJU de 10/12/82, p. 12.790).”
Por tudo exposto, sugere-se à SPU informar à Companhia Energética de Pernambuco – Neoenergia Pernambuco, que somente os imóveis passíveis de regularização fundiária ( que a seu juízo de oportunidade e conveniência há de sugerir) podem ter a instalação do serviço de energia operado, e que os imóveis construídos em área de faixa de domínio ferroviária estão sob a responsabilidade de fiscalização da CBTU, não podendo ela se manifestar sob pena de imiscuir-se em competência que não detém, muito embora a preservação da ferrovia e de sua faixa lateral de domínio, visando às condições de segurança do transporte, cofigure interesse público primário da sociedade.
Brasília, 21 de junho de 2022.
PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739107755202251 e da chave de acesso d10dabaa