ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00464/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.149000/2021-40.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SANTA CATARINA - ME/SEDDM/SCGPU/SPU-SC) E F 6 ADMINISTRADORA DE BENS LTDA..

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO AFORAMENTO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. AFORAMENTO GRATUITO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Consulta. Aforamento gratuito incidirá sobre a área de 923,00 m² ou a área retificada de 2.535,00 m²

II. Area real do terreno objeto da matrícula nº 3640 corresponde a 2.535,00 m² e não 923,00 m². Ausência de ampliação posterior da área. Ajuste necessário para sanar incorreção técnica. Adequação  da área real do terreno perante o registro imobiliário (matrícula) do Cartório de Registro de Imóveis.

III. Erro/inexatidão material que não repercutiu na cadeia dominial do imóvel. Inexistência óbice/impedimento para que a concessão do aforamento gratuito recaia sobre a área retificada (2.535,00 m²).

IV. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 179079/2022/ME, de 15 de junho de 2022, assinado eletronicamente em 23 de junho de 2022 (SEI nº 25689384), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no SAPIENS em 24 de junho de 2022, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada sobre se o direito ao aforamento gratuito incidirá sobre a área de 923,00 m² ou a área retificada de 2.535,00 m², referente ao terreno de domínio da União, de natureza urbana conceituado como marinha, localizado na Avenida Atlântica, nº 4.494, Bairro Centro, Município de Balneário Camboriú, Estado de Santa Catarina, CEP nº 88.330-118, cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 10154.149000/2021-40.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever parcialmente o DESPACHO SEI nº 25672499, no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

(...)

"2. O terreno de marinha tratado pelo presente está incluído no título Matrícula 31.646 com origem na transcrição 1.431 de 12 de Janeiro de 1932, mas identificamos que na transcrição 16.111 constava a área de 923 m² e na Matrícula 3640 consta a área de 2.535 m², conforme solicitado na Notificação (numerada) 726 (24859219) o interessado esclareceu que "Quanto à alteração de área de 923,00 m² constante da transcrição 16.111, para 2.535,00 m² constante da matrícula 3640, houve um equívoco nas medidas, área e omissão das terras baixas, cuja explicação se encontra detalhada na Escritura pública de retificação, aditamento e ratificação lavrada em 17/12/1976, no Livro nº 262, nas folhas 140v/142 do 1º Tabelionato de Notas e Protesto de Títulos de Blumenau/sc, documento que segue em anexo.​". Como teve alteração de área posterior a 1946, necessário efetuar consulta a CJU para confirmar se o direito ao aforamento gratuito será sobre a área de 923,00 m² ou a área retificada de 2.535,00 m²."

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s) formulado(s):

a) O direito ao aforamento gratuito incidirá sobre a área de 923,00 m² ou a área retificada de 2.535,00 m²

A empresa F 6 ADMINISTRADORA DE BENS LTDA. ao atender à Notificação nº 726/2022, informou em sua manifestação (SEI nº 25125843) que em relação a "alteração de área de 923,00 m² constante da transcrição 16.111, para 2.535,00 m² constante da matrícula 3640, houve um equívoco nas medidas, área e omissão das terras baixas, cuja explicação se encontra detalhada na Escritura pública de retificação, aditamento e ratificação lavrada em 17/12/1976, no Livro nº 262, nas folhas 140v/142 do 1º Tabelionato de Notas e Protesto de Títulos de Blumenau/sc".

Na CERTIDÃO expedida pelo Cartório do 1º Tabelionato de Notas e Protesto de Títulos da Comarca de Blumenau-SC (SEI nº 25125894), consta a informação de que no Livro nº 262, folhas 140v/142, foi lavrada a Escritura pública de retificação, aditamento e ratificação, convindo destacar o seguinte fragmento, verbis:

(...) verificaram que houve um equívoco nas medidas, área e omissão das terras baixas, razão pela qual por esta escritura e na melhor forma de direito fazem a retificação do referido imóvel, o qual passa a ter a seguinte descrição e características: contendo a área de dois mil quinhentos e trinta e cinco metros quadrados (2.535m²), fazendo frente em treze (13) metros com a Avenida Atlântica; fundos, em treze (13) metros com a margem esquerda do Rio Camboriú; extremando dol ado direito em duzentos (200) metros com terras de Erwin Teilhaker e do lado esquerdo,em cento e noventa (190) metros com terras atualmente de Sergio Ivan Margarida,tendo-se por esta escritura e na melhor forma de direito efetuado o devido aditamento de aumento de área e das medidas laterais, bem como as retificações da escritura anterior para as medidas e confrontações da descrição do imóvel objeto desta escritura e por ratificado todos os demais termos constantes da escritura de doação com reserva de usufruto vitalício e outras cláusulas, para os devidos fins e efeitos de direito, ficando esta afazer parte integrante daquela para todos os devidos fins de direito, autorizando-se desde já todas as averbações que se fizerem necessárias junto ao registro de Imóveis competente. (...)

Com respaldo nas informações e elementos técnicos existentes no processo, constata-se que a área real do terreno objeto da matrícula nº 3640 corresponde a 2.535,00 m² e não 923,00 m². Tendo por parâmetro as informações existentes na CERTIDÃO anexada ao SEI nº 25125894, aparentemente não ocorreu ampliação posterior da área, mas apenas correção/ajuste necessário para sanar incorreção técnica objetivando adequar a área real do terreno perante o registro imobiliário (matrícula) do Cartório de Registro de Imóveis.

Por esta razão, vislumbra-se que a inconsistência outrora existente na área do imóvel constituiu, à época, erro/inexatidão material que não repercutiu na cadeia dominial do imóvel, inexistindo, em princípio, com fundamento em tal circunstância, data vênia de entendimento divergente, óbice/impedimento para que a concessão do aforamento gratuito recaia sobre a área retificada (2.535,00 m²).

O artigo 172 da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei dos Registros Públicos), prescreve que no Registro de Imóveis serão realizados o registro e a averbação dos títulos ou atos constitutivos, declaratórios, translativos e extintivos de direitos reais sobre imóveis reconhecidos em lei, inter vivos ou mortis causa quer para sua constituição, transferência e extinção, quer para sua validade em relação a terceiros, quer para a sua disponibilidade.

Todos os títulos apresentados a registro receberão um número de ordem protocolar (art. 182), o qual determinará a prioridade do título (art. 186).

Já o inciso I do parágrafo 1º do artigo 176 da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, estabelece que cada imóvel terá matrícula própria (princípio da unitariedade matricial), que será aberta por ocasião do primeiro registro a ser feito na vigência da referida lei. A matrícula será feita à vista dos elementos constantes do título apresentado e do registro anterior se houver (art. 196).

Para melhor compreensão da matéria e do sistema registral brasileiro, considero relevante trazer a lume alguns conceitos e distinções entre a) matrícula imobiliária; b)  registro imobiliário; c) título causal imobiliário e d) averbação:

a) Matrícula: é a inscrição numerada sequencialmente do imóvel, que o identifica e o especifica. A matrícula é o núcleo do registro imobiliário,^[2] indica a individualidade rigorosa do imóvel.  É aberta no nome do proprietário que tenha essa condição no momento de sua abertura, depois as transferências de propriedade constarão de registros ao pé da matrícula respectiva. Sua abertura é de iniciativa do oficial, enquanto o registro do título causal e eventuais averbações são de iniciativa do interessado.         

b) Título: é o documento que instrumenta o direito real, apresentado ao registro imobiliário. Dentre estes, extrai-se do artigo 221 da Lei de Registros Públicos i) as escrituras públicas, inclusive as lavradas em consulados brasileiros; ii) escritos particulares autorizados em lei, assinado pelas partes e testemunhas, com as firmas reconhecidas iii) cartas de sentença, formais de partilha. Por outro lado, têm-se, em leis esparsas, outros documentos com força de escritura pública, como aqueles que definem o patrimônio imobiliário da União, visto adrede. 

 b.1) Segundo o magistério de Cristiano Chave de Farias,^[3]  em nosso sistema o título simplesmente serve de causa de futura aquisição de propriedade, pois nosso ordenamento jurídico, diversamente do francês, não reconhece força translativa aos contratos, devendo, assim, ser complementado por modo de aquisição do domínio que seria o registro de tal título no Serviço competente.

c) Registro: a função básica do registro imobiliário é constituir o repositório fiel da propriedade imóvel e dos negócios jurídicos a ele referentes, assim, só pode ser objeto de assento imobiliário o título que, por lei, seja obrigado a esse registro.

c.1) O objeto do registro é o título.^[4] A eficácia do registro sempre será condicionada à validade do título, sendo correto afirmar que qualquer vício intrínseco no negócio jurídico originário poderá, a qualquer tempo, contaminar o registro, acarretando a perda da propriedade pelos adquirentes sucessivos. A aparência registral sempre estará sujeita à realidade jurídica.^[5]

d) Averbação: é a ocorrência que, por qualquer modo, altere o registro (aquisição, modificação e extinção de direitos). Depende da existência da matrícula e do registro. O que se averba é o título.

Segundo lição de Serpa Lopes, a averbação "serve, em princípio, para tornar conhecida uma alteração da situação jurídica ou de fato, seja em relação à coisa, seja em relação ao titular do direito real. Representa, além disso, uma medida complementar, tendente a, pelo meio aludido, tornar o Registro de Imóveis um índice seguro do estado do imóvel, do seu desmembramento, da mudança de numeração, bem como da mudança de nome do titular do domínio, das alterações de possam influir na sua capacidade etc."^[6]

Neste aspecto, reputo oportuno citar o ensinamento de José Manuel de Arruda Alvim Neto^[7] quanto ao alcance do ato acessório denominado averbação:

(...)

"A expressão registro empregada pela norma sob comentário compreende tanto a inscrição quanto, de outro lado, a transcrição de um título.^[8] Há, ainda, a averbação. Em princípio, os atos constitutivos de direitos reais são objeto de registro (conforme art. 167, inc. I) e os demais sujeitam-se à averbação (art. 167, inc. II).^[9][10]

Adota-se, no Brasil, como regra, o sistema da inscrição, que consiste em extrair dos títulos a serem registrados os "dados fundamentais, indicadores de direitos envolvidos, imóveis a que são pertinente e pessoas com interesse no correspondente ato ou negócio jurídico.^[11] Em algumas circunstâncias, todavia, o sistema adotado é o da transcrição, como se passa, por exemplo, nos loteamentos e incorporações de condomínio edilício, cujo registro exige o depósito de todos os documentos, em seu interior teor, ou, ainda, v.g., nos casos em que a integral transcrição do título é solicitada pelo interessado (art. 178, VIII, da Lei nº 6.015).^[12]

Já averbação consiste no ato acessório decorrente de qualquer alteração havida no registro. Reside a sua importância na necessidade existente em dar publicidade à modificação havida na situação jurídica do bem (ou do direito real), ou em relação ao titular deste. Walter Ceneviva, com propriedade, explica: "A ocorrência que, por qualquer modo, altere o registro deve ser averbada ao pé daquele, dele sendo distinguida na forma do art. 232, esteja ou não incluída nas hipóteses do art. 167. (...) Pertinência com um registro dado e alteração dos elementos dele constantes são elementos justificadores da averbação. O que não modifique direito não é objeto do assentamento imobiliário. Exemplo bem característico é o dos protestos, notificações e interpelações judicias, que não são averbáveis à margem de registro existente".^[13] (os destaques não constam do original)

O artigo 221, inciso I, da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, estabelece que são admitidos registro as escrituras públicas, inclusas as de venda de imóvel, sendo que o artigo 222, preceitua que em todas as escrituras e em todos os atos relativos a imóveis, bem como nas cartas de sentença e formais de partilha, o tabelião ou escrivão deve fazer referência à matrícula ou ao registro anterior, seu número e cartório.     

No âmbito da gestão patrimonial da União, a Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que dispõe sobre os procedimentos técnicos e administrativos que regularam a aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis de nome da União. conceitua matrícula (art. 2º, inc. XXIII) como sendo o lançamento numerado efetuado pelo Registrador de Imóveis no livro 2 do cartório, denominado Livro de Registro Geral, que cadastrar o imóvel descrevendo-o fisicamente e nominando seu proprietário.

A Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, conceitua registro (art. 2º, inc. XXIX) como o lançamento numerado e sequencial efetuado na folha do livro 2 do cartório de registro de imóveis, logo abaixo do lançamento da matrícula, indicando resumidamente os negócios jurídicos de constituição, extinção e transferência dos direitos reais que recaem sobre o imóvel matriculado. Já a averbação (art. 2º, inc. IV) é definida como o lançamento numerado e sequencial, indicando resumidamente os atos e outras ocorrências que por qualquer modo altere a matrícula ou os dados nela constantes.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos no aforamento gratuito a ser eventualmente concedido conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[14]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "14.", "15." e "25." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Com o advento da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina (SPU-SC) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s).

Vitória-ES., 08 de julho de 2022.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154149000202140 e da chave de acesso b955ff29