ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00473/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 25044.000366/2022-17

INTERESSADOS: DISTRITO SANITÁRIO ESPECIAL INDÍGENA DO CEARÁ - DSEI/CE

ASSUNTOS: ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA

EMENTA: ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA. PARTÍCIPES: DISTRITO SANITÁRIO ESPECIAL INDÍGENA  DO CEARÁ - DSEI-CE/MS E O INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO DO CEARÁ - IDACE. OBJETO: REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E AVALIAÇÃO DE IMÓVEIS DE POSSE DO DISTRITO SANITÁRIO ESPECIAL INDÍGENA DO CEARÁ, LOCALIZADOS EM TERRAS INDÍGENAS NÃO HOMOLOGADAS. INCOMPETÊNCIA DO DISTRITO SANITÁRIO ESPECIAL INDÍGENA  DO CEARÁ - DSEI-CE PARA  QUESTÕES FUNDIÁRIAS.

RELATÓRIO

Trata-se de processo oriundo da Distrito Sanitário Especial Indígena.– Ceará/ Serviço de Edificações e Saneamento Ambiental Indígena da Secretaria Especial de Saúde Indígena do Ministério da Saúde, que visa a celebração de Acordo de Cooperação Técnica cujo objeto constitui a regularização fundiária de terrenos e avaliação das edificações de posse do Distrito Sanitário Especial Indígena Ceará -DSEI/CE, a regularização fundiária dos terrenos para implantação de novas edificações para a promoção e assistência da saúde indígena no estado do Ceará, a serem executadas nas localidades conforme especificações estabelecidas no plano de trabalho.

Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Consultoria-Geral da União da Advocacia Geral da União, conforme Ofício nº 81/2022/CE/SESANI/CE/DSEI/SESAI/MS,  encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos do sistema SEI, para fins da presente análise jurídica:

Vale destacar dentre os documentos acima discriminados a  Nota Técnica nº 73/2022-CE/SESANI/CE/DSEI/SESAI/MS do Serviço de Edificações e Saneamento Ambiental Indígena/ Distrito Sanitário Especial Indígena – Ceará/ Secretaria Especial de Saúde Indígena do Ministério da Saúde,  que sintetiza a pretensão do Órgão consulente:

"ASSUNTO

Trata-se da celebração de Acordo de Cooperação Técnica entre o Distrito Sanitário Especial Indígena Ceará - DSEI-CE e o Instituto de Desenvolvimento Agrário do Ceará - IDACE, para realização de levantamento, avaliação de edificações e regularização fundiária de terrenos de posse do estado do Ceará.

ANÁLISE

A Secretaria Especial de Saúde Indígena - SESAI é o setor do Ministério da Saúde criado para coordenar e executar o processo de gestão do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena em todo o território nacional. Cuja missão principal é a implementação do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena - SASISUS.

De acordo com a Portaria nº 69, de 25 de outubro de 2018, compete aos Serviços de Edificações e Saneamento Ambiental Indígena - SESANI dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas - DSEI a implementação, gerenciamento e acompanhamento de ações de saneamento e edificações de saúde indígena.

O Serviço de Edificações e Saneamento Ambiental Indígena do DSEI-CE, vem por meio desta apresentar as razões pela qual necessita da celebração deste Acordo de Cooperação Técnica.

Conforme o documento Despacho NUJUR/SESAI (SEI nº 0024830508), no qual ressalta que o 4º Plano de Enfrentamento e Monitoramento à Covid-19, no item 2.1.1.5, elaborado no contexto da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF nº 709 em trâmite no Supremo Tribunal Federal, ratifica que as ações de saneamento para acesso à água potável aos indígenas em terras não homologadas não estão abrangidas pela missão institucional da Secretaria Especial de Saúde Indígena, e  reporta sobre a matéria pleiteada, conforme segue: 

"2.1.1.5 Ação em saneamento para acesso à água potável aos indígenas em Terras não homologadas

O conceito de terras indígenas não homologadas é mais abrangente e possui mais desdobramentos legais do que o exposto nas decisões judiciais prolatadas no âmbito da ADPF nº 709. No entanto, utilizar-se-á, doravante, o termo “terras indígenas não homologadas” para nos referirmos às terras que não estão abrangidas pela missão institucional da Secretaria Especial de Saúde Indígena – SESAI.

Diante do exposto, no que se refere às ações de saneamento e EDIFICAÇÕES de saúde em terras não homologadas, a SESAI não poderia realizar investimentos em áreas que não são de propriedade da União, em observância à legislação que versa sobre a proteção da propriedade privada."

Logo, as ações de saneamento e edificações promovidas pelo Serviço de Edificações e Saneamento Ambiental Indígena Ceará - SESANI/CE visando garantir o acesso universal e igualitário à saúde dos povos indígenas do estado do Ceará, solicitou junto ao IDACE através do Ofício nº 15/2022/CE/SESANI/CE/DSEI/SESAI/MS (SEI nº 0025610747), reunião para tratativas acerca de incorporação ou uso de terras devolutas localizadas em áreas indígenas no estado ao patrimônio do Ministério da Saúde.

Mencionando a situação atual do DSEI-CE, acerca da execução de suas atividades e competências na reunião presencial ao Diretor Técnico e Operacional do Instituto de Desenvolvimento Agrário do Ceará - IDACE, registrado em Ata (SEI nº 0026113409) e por fim mostrando o interesse em firmar acordo de cooperação técnica, o mencionado diretor a fim de avaliar a viabilidade técnica em relação a avaliação das edificações e terrenos neles localizados, foram solicitadas informações técnicas conforme registrado na referida Ata, tendo sido fornecidas as informações por meio do Ofício nº 35/2022/CE/SESANI/CE/DSEI/SESAI/MS (SEI nº 0026989016).

Diante do exposto o Superintendente do IDACE, se dispôs a formalizar o Acordo de Cooperação Técnica a fim de regularizar a situação das áreas mencionadas e solicitou através do documento OFÍCIO/GABSUP/Nº 364/2022 (SEI nº 0027147065) proposta de minuta para celebração do Acordo de Cooperação Técnica, documento (SEI nº 0026990784) juntamente com o Plano de Trabalho, documento (SEI nº 0027051279) para análise técnica-jurídica do Instituto.

Ressalta-se que será firmado o Acordo de Cooperação Técnica com o Ministério da Saúde, através do Distrito Sanitário Especial Indígena Ceará - DSEI-CE e o Governo do Estado, através do Instituto de Desenvolvimento Agrário do Ceará - IDACE, contendo cláusulas rescisórias imediatas caso haja inexecução do objeto por parte de um dos parceiros.

CONCLUSÃO

Considerando a disponibilidade do Governo do Estado do Ceará em promover a regularização fundiária e avaliação de imóveis de posse do Distrito Sanitário Especial Indígena do Ceará, localizados em terras indígenas não homologadas, justifica-se a firmação de Acordo de Cooperação Técnica entre o Governo do Estado do Ceará, por intermédio do Instituto de Desenvolvimento Agrário do Ceará - IDACE, e o Ministério da Saúde, por meio da Secretaria Especial de Saúde Indígena - SESAI e Distrito Sanitário Especial Indígena do Ceará - DSEI-CE.

Portanto, a finalidade do   Acordo de Cooperação Técnica a ser firmado entre o Distrito Sanitário Especial Indígena Ceará - DSEI-CE, Órgão da   Secretaria Especial de Saúde Indígena do Ministério da Saúde e o Instituto de Desenvolvimento Agrário do Ceará - IDACE, órgão do Estado do Ceará, consiste na regularização fundiária e avaliação de imóveis de posse do Distrito Sanitário Especial Indígena do Ceará, localizados em terras indígenas não homologadas.

Feito o breve relatório, passo a opinar

COMPETÊNCIA PARA PROMOVER A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL 

A minuta do Plano de Trabalho ostenta a identificação do seu objeto, ou seja:

“2. IDENTIFICAÇÃO DO OBJETO

Título: Regularização fundiária de terrenos e avaliação das edificações de posse do Distrito Sanitário Especial Indígena do Ceará - DSEI/CE, a regularização fundiária dos terrenos para implantação de novas edificações para a promoção e assistência da saúde indígena no estado do Ceará”.

Mais adiante, no tópico “abrangência” consta a afirmação relativa à “necessidade de realização de regularização fundiária das terras indígenas cearenses", in verbis:   

“Ressalta-se a necessidade de realização de regularização fundiária das terras indígenas cearenses, dado que, conforme documento de Terra Indígena elaborado pela Fundação Nacional do Índio - FUNAI por meio da Informação Técnica nº 5/2020/Segat-CR-NE-II/DIT-CR-NE-II/CR-NE-II-FUNAI (SEI nº 0026988622), a única terra efetivamente regularizada no estado do Ceará é o Córrego João Pereira, em Itarema/CE, sendo a única com terrenos aptos, já incorporados ao patrimônio da União por meio do devido processo administrativo.” 

E prossegue:

"Este Acordo de Cooperação Técnica tem como objetivos a regularização fundiária de terrenos e avaliação das edificações de posse do Distrito Sanitário Especial Indígena do Ceará - DSEI/CE, para fins de incorporação ao patrimônio da União e cadastramento junto ao Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União - SPIUNET, disponibilizado pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU, a regularização fundiária dos terrenos para implantação de novas edificações para a promoção e assistência da saúde indígena no estado do Ceará, localizadas em terras indígenas não homologadas pela Fundação Nacional do Índio - FUNAI."

Como se denota, o escopo principal do Acordo de Cooperação Técnica concentra-se na promoção das seguintes atividades:

a) a regularização fundiária de terrenos e avaliação das edificações de posse do Distrito Sanitário Especial Indígena do Ceará - DSEI/CE, para fins de incorporação ao patrimônio da União e cadastramento junto ao Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União - SPIUNET, disponibilizado pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU,

b) a regularização fundiária dos terrenos para implantação de novas edificações para a promoção e assistência da saúde indígena no estado do Ceará, localizadas em terras indígenas não homologadas pela Fundação Nacional do Índio - FUNAI.

Tendo em mente as duas pretensões do Órgão consulente, torna-se necessário tecer observações relacionadas às competências do Poder Executivo Federal, instituídas pelo ordenamento jurídico,  para tratar das questões relacionadas ao patrimônio imobiliário da União (Portaria SPU/ME n 14.094, de 30 de novembro de 2021), as quais, por sua vez, importante ressaltar,  repercutem na competência para o assessoramento jurídico a ser prestado no âmbito da AGU.

Sendo assim, cuidaremos em tópicos distintos das demandas apresentadas pelo Distrito Sanitário Especial Indígena.

a) a regularização fundiária de terrenos e avaliação das edificações de posse do Distrito Sanitário Especial Indígena do Ceará - DSEI/CE, para fins de incorporação ao patrimônio da União e cadastramento junto ao Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União - SPIUNET, disponibilizado pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU,

Em primeiro lugar, imperativo pontuar que o Distrito Sanitário Especial Indígena do Ceará - DSEI/CE não identificou as áreas onde afirma ter a posse, como também não esclareceu a que título a exerce.

Esses dados são indispensáveis para ser possível compreender qual a categoria do bem de que estamos tratando e a natureza da dominialidade.

De qualquer forma, havendo legítimo interesse da União nos citados imóveis, em principio, é da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a competência para desempenhar as atividades demandadas pelo  Distrito Sanitário Especial Indígena do Ceará - DSEI/CE, incluindo eventual incorporação  ao patrimônio da União, que pode ser alcançada por meio de um instrumento de destinação,  na hipótese de o imóvel pertencer ao Estado do Ceará.

A aludida competência decorre do Decreto nº 9.745, de 8 de abril de 2019,  que aprovou a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Economia que abrange em sua estrutura organizacional a  Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, cujas atribuições estão elencadas abaixo :    

ANEXO I

CAPÍTULO II

DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

Art. 2º  O Ministério da Economia tem a seguinte estrutura organizacional:

(...)

II - órgãos específicos singulares:

(...)

f) Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados

(...)       

 6. Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União:        

 6.1. Departamento de Gestão de Receitas Patrimoniais;       

 6.2. Departamento de Gestão de Ativos Imobiliários;       

 6.3. Departamento de Modernização e Inovação; e       

 6.4. Departamento de Supervisão das Unidades Descentralizadas;      

  (...)

Art. 97.  À Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados compete:               (Redação dada pelo Decreto nº 10.072, de 2019)

 I - editar os atos normativos relacionados com o exercício de suas competências; e

 II - supervisionar as seguintes matérias de competência do Ministério:

 a) reordenamento do papel estatal na economia;

 b) formulação de diretrizes, coordenação e definição de critérios de governança corporativa das empresas estatais federais;              (Revogado pelo Decreto nº 10.072, de 2019)

 c) construção de políticas de desmobilização e desinvestimento; e

 d) administração patrimonial.

 c) formulação de políticas de desmobilização e desinvestimento; e             (Redação dada pelo Decreto nº 10.072, de 2019)

d) gestão do patrimônio imobiliário da União; 

(...)

Art. 102.  À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável.

grifo nosso

A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, por sua vez, compreende estruturas descentralizadas para exercer determinadas atividades previstas em ato normativo específico :

PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020

Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia.

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve

(..)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

I - programar, executar e prestar contas das ações necessárias à gestão do patrimônio, incluindo as atividades de caracterização, incorporação, destinação, gestão de receitas patrimoniais e fiscalização conforme as diretrizes da Unidade Central;

II - administrar os bens imóveis que estejam sob sua guarda;

III - atender as demandas oriundas dos órgãos de controle interno e externo;

IV - prestar informação no interesse de promoção da defesa da União em processos administrativos e judiciais;

V - dar cumprimento às ordens e decisões judiciais;

VI - exercer outras atividades necessárias ao desempenho da gestão local de recursos humanos, físicos e logísticos;

VII - prestar contas da gestão de recursos internos realizada;

VIII - gerenciar, coordenar e executar projetos, conforme as normas aplicáveis e segundo as respectivas competências específicas, nas áreas de logística, arquivo e gestão de pessoas;

IX - registrar e atualizar as respectivas informações nas bases de dados da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União;

X - estabelecer acordos ou convênio com autoridades locais para o desempenho conjunto de atividades operacionais relacionadas à caracterização, incorporação, destinação, arrecadação e cobrança, nos termos da legislação vigente;

XI - informar ao Gabinete da Unidade Central quaisquer convênios ou acordos celebrados no âmbito das Superintendências

grifos nossos

Sendo assim,  para efeito de regularização fundiária a ser implementada em imóvel de propriedade da União, a competência para estabelecer acordos ou convênio com autoridades locais para o desempenho conjunto de atividades operacionais relacionadas à caracterização, incorporação, destinação, arrecadação e cobrança , nos termos da legislação vigente,  é da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia/Superintendência do Patrimônio da União onde se localiza o imóvel.

A respeito do tema, regularização fundiária, extraímos do endereço eletrônico do Ministério da Economia as seguintes informações :

"As ações de regularização fundiária conduzidas pela Secretaria do Patrimônio da União – SPU – baseiam-se no princípio constitucional da garantia da função social da propriedade e na garantia do direito à moradia de famílias que ocupam com fins residenciais áreas da União.

A SPU pode atuar de forma direta ou indireta: na forma direta a SPU transfere o direito sobre o imóvel ou autoriza o uso diretamente ao beneficiário final da política pública; na forma indireta, transfere o imóvel de sua propriedade para um agente intermediário, como o município, que receberá o imóvel com o encargo de promover as ações necessárias à titulação do beneficiário final.

Eixos urbano e rural

Nesse espaço são registradas as ações de regularização fundiária conduzidas pela SPU, tanto no âmbito urbano, quanto no rural, onde as áreas sob a gestão da SPU são transferidas ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra).

Povos e Comunidades Tradicionais

As ações de regularização fundiária da SPU são de reconhecimento de direitos tanto das comunidades urbanas quanto dos povos e comunidades tradicionais. As ações podem ser compartilhadas com outros órgãos, como por exemplo, o caso de Quilombolas (atua em conjunto com o Incra - Portaria Interministerial MP/MDA nº 210/2014; dos indígenas (atua com a FUNAI); das comunidades tradicionais que ocupam unidades de conservação (alinha-se com Ministério do Meio Ambiente – MMA e Instituto Chico Mendes de Biodiversidade – ICMBIO - Portaria Interministerial MP/MDA nº 436/2009); sendo essas destinações majoritariamente indiretas.

Existe, porém, aquelas comunidades tradicionais que não estão sob a tutela de nenhum órgão e acabam tendo sua pauta de regularização tratada pela SPU, como é o caso dos pescadores, ribeirinhos e caiçaras. Nesses casos a SPU atua na regularização fundiária direta.

Planilha de Beneficiários – Povos e Comunidades Tradicionais 

Uma das ações administrativas prévias ao processo de regularização fundiária de territórios da União ocupados por Povos e Comunidades Tradicionais, é a declaração do imóvel como de interesse do serviço público por meio de Portaria, a chamada PDISP. Essa portaria garante tanto, ações diretas da SPU, como, por exemplo, do INCRA, nos casos de Comunidades Quilombolas."

b) a regularização fundiária dos terrenos para implantação de novas edificações para a promoção e assistência da saúde indígena no estado do Ceará, localizadas em terras indígenas não homologadas pela Fundação Nacional do Índio - FUNAI.

No que se refere  "à regularização fundiária dos terrenos para implantação de novas edificações para a promoção e assistência da saúde indígena no estado do Ceará, localizadas em terras indígenas não homologadas pela Fundação Nacional do Índio – FUNAI”, cabem as considerações lançadas na sequência.

Registre-se, de plano, que o Decreto nº 9.795, de 17 de maio de 2019 (aprovou a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Saúde), ao definir as competências dos Órgãos que integram a sua estrutura organizacional não incluiu a gestão do patrimônio imobiliário da União, aí incluídas as terras indígenas.

Vejamos:

Art. 40.  À Secretaria Especial de Saúde Indígena compete:

I - planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e avaliar a implementação da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas, observados os princípios e as diretrizes do SUS;

II - coordenar o processo de gestão do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena para a promoção, a proteção e a recuperação da saúde dos povos indígenas, e a sua integração ao SUS;

III - planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e avaliar as ações referentes ao saneamento e às edificações de saúde indígena;

IV - orientar o desenvolvimento das ações de atenção integral à saúde indígena e de educação em saúde segundo as peculiaridades, o perfil epidemiológico e a condição sanitária de cada Distrito Sanitário Especial Indígena, em consonância com as políticas e os programas do SUS , às práticas de saúde e às medicinas tradicionais indígenas, e a sua integração com as instâncias assistenciais do SUS na região e nos Municípios que compõem cada Distrito Sanitário Especial Indígena;

V - planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e avaliar as ações de atenção integral à saúde no âmbito do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena e sua integração com o SUS;

VI - promover ações para o fortalecimento da participação social dos povos indígenas no SUS;

VII - incentivar a articulação e a integração com os setores governamentais e não governamentais que possuam interface com a atenção à saúde indígena;

VIII - promover e apoiar o desenvolvimento de estudos e pesquisas em saúde indígena; e

IX - identificar, organizar e disseminar conhecimentos referentes à saúde indígena.

 Art. 41.  Ao Departamento de Atenção à Saúde Indígena compete:

I - planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e avaliar as atividades de atenção integral à saúde dos povos indígenas, assim como sua integração com o SUS;

II - garantir as condições necessárias à gestão do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena e sua integração com o SUS;

III - promover o fortalecimento da gestão nos Distritos Sanitários Especiais Indígenas;

IV - propor mecanismos de organização gerencial e operacional da atenção à saúde indígena;

V - orientar e apoiar a implementação de programas de atenção à saúde para a população indígena, observados os princípios e as diretrizes do SUS, como foco na integração entre o subsistema e o SUS;

VI - planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e avaliar as atividades de educação em saúde nos Distritos Sanitários Especiais Indígenas;

VII - coordenar a elaboração de normas e diretrizes para a operacionalização das ações de atenção à saúde nos Distritos Sanitários Especiais Indígenas e sua integração com as instâncias assistenciais do SUS na região e nos Municípios que compõem cada Distrito Sanitário Especial Indígena;

VIII - apoiar as equipes dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas no desenvolvimento das ações de atenção à saúde e sua integração com as instâncias assistenciais do SUS na região e nos Municípios que compõem cada Distrito Sanitário Especial Indígena;

IX - apoiar a elaboração dos Planos Distritais de Saúde Indígena na área de atenção integral à saúde indígena;

X - gerenciar o Sistema de Informação da Atenção à Saúde Indígena - Siasi e analisar as informações referentes à atenção à saúde indígena, de modo a promover a sua integração com os demais sistemas de informação do Ministério da Saúde;

XI - coordenar as atividades relacionadas com a análise e a disponibilização de informações de gestão da saúde indígena; e

XII - programar a aquisição e a distribuição de insumos em articulação com as unidades competentes do Ministério da Saúde.

 Art. 42.  Ao Departamento de Determinantes Ambientais da Saúde Indígena compete:

I - planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e avaliar as ações referentes a saneamento e a edificações de saúde indígena;

II - planejar e supervisionar a elaboração e a implementação de programas e projetos de saneamento e edificações de saúde indígena;

III - apoiar as equipes dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas no desenvolvimento das ações de gestão da saúde indígena na área de saneamento e edificações de saúde indígena;

IV - apoiar a elaboração dos Planos Distritais de Saúde Indígena na área de saneamento e edificações de saúde indígena;

V - planejar e supervisionar as ações de educação em saúde indígena relacionadas à área de saneamento;

VI - estabelecer diretrizes para a operacionalização das ações de saneamento e edificações de saúde indígena; e

VII - apoiar as equipes dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas no desenvolvimento das ações de saneamento e edificações de saúde indígena.

 Art. 43.  Aos Distritos Sanitários Especiais Indígenas compete:

I - planejar, coordenar, supervisionar, monitorar, avaliar e executar as atividades do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena do SUS, no âmbito de suas competências, observadas as práticas de saúde e as medicinas tradicionais e a sua integração com as instâncias assistenciais do SUS na região e nos Municípios que compõem cada Distrito Sanitário Especial Indígena; e

II - desenvolver as atividades de execução orçamentária, financeira e contábil relativas aos créditos sob a gestão específica de cada Distrito Sanitário Especial Indígena.

grifo nosso

Como se vê, o Órgão assessorado não enfeixa competência para tratar de assuntos fundiários.

A gestão do patrimônio que envolve as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios tem regramento específico que decorre de preceito de envergadura constitucional.

Declara a Constituição Federal, em seu art. 20, inc. XI, ser bens da União, as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios e tendo ela o domínio das terras indígenas, cabe-lhe o dever de protegê-las e fazer respeitar todos os seus bens nos termos em que assevera no art. 231:

Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

§ 1º São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições.

§ 2º As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.

§ 3º O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei.

§ 4º As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas,imprescritíveis.

§ 5º É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco.

§ 6º São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra a União, salvo, na formada lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé.

§ 7º Não se aplica às terras indígenas o disposto no art. 174, §§ 3º e 4º.

grifo nosso

Pedimos licença, nesta quadra,  para reproduzirmos as importantes considerações lançadas no PARECER n. 00677/2021/NUCJUR/ECJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU -NUP: 10467.000065/86-20, porquanto abordam com muita propriedade as especificidades do tema:

“A finalidade do constituinte originário foi resguardar os povos diferenciados e suas tradições e, para isso, determinou o estabelecimento de sua permanente ocupação nas terras com o objetivo de preservar o seu futuro, evitando a sua não-perpetuação. Assim, com o advento da Constituição de1988, a interpretação do que vem a ser ocupação permanente se voltou para o futuro, vislumbrando a proteção das terras indígenas assim declaradas, para que permitam perpetuar o habitat dos silvícolas segundo sua cultura e tradições.

30. A necessidade do ato de demarcação de terras indígenas releva-se somente como meio de proteção física, haja vista que não se pode deixar de protegê-las juridicamente pelo fato de que ainda não houve a efetivação do ato de demarcação. Isto significa dizer que não há ato constitutivo de terra indígena. Destarte, a sua demarcação possui caráter declaratório, conforme estatuído pelo Estatuto do Índio (Lei n. 6.001/73) em seu art. 25:

Art. 25. O reconhecimento do direito dos índios e grupos tribais à posse permanente das terras por eles habitadas, nos termos do artigo 198 (o artigo que atualmente versa sobre a questão na Constituição vigente é o art. 231), da Constituição Federal, independerá de sua demarcação, e será assegurado pelo órgão federal de assistência aos silvícolas, atendendo á situação atual e ao consenso histórico sobre a antiguidade da ocupação, sem prejuízo das medidas cabíveis que, na omissão ou erro do referido órgão, tomar qualquer dos Poderes da República.

31. Portanto, verifica-se que a declaração e homologação das terras indígenas decorre do direito originário previsto na Constituição, possuindo o ato demarcatório efeito tão somente declaratório, não tendo efeito constitutivo ou desconstitutivos, de modo apenas a precisar sua extensão, isto é, o direito à terra dos índios é congênito, deve ser assegurado pelo Estado, independentemente de qualquer demarcação.

32. No mesmo passo, o art. 22 do Estatuto do Índio também preconiza a posse com o seu usufruto exclusivo para o índio do usufruto exclusivo das riquezas naturais e de todas as utilidades naquelas terras existentes.

33. Logo, a concessão constitucional e legal em favor dos índios e suas comunidades da posse em caráter permanente, exclui a posse ou ocupação de terceiros não índios no interior do território indígena, por qualquer título. E essa proteção, inclusive, é oponível a toda a Administração Pública Federal, que deverá respeitar as prerrogativas afetas à Fundação Nacional do Índio – FUNAI, a qual dentre outras, é quem detém a competência legal para a proteção de todos os direitos e bens indígenas.

34. Com efeito, nos termos da Lei n. 5.371/67 que autoriza a instituição da Fundação Nacional do Índio com a seguinte atribuição, dentre outras:

art. 1º....II - gerir o Patrimônio Indígena, no sentido de sua conservação, ampliação e valorização;

35. Obtempere-se, que em se tratando de terras indígenas, a participação direta da União Federal através do poder executivo, enquanto ato relativos de administração, circunscreve-se, a teor do Decreto n. 1.775/96, ao Ministro de Estado da Justiça as descritas no §10º do artigo 2º e à Presidência da República a descrita no artigo 5º, todos do mencionado Decreto Presidencial:

Decreto Presidencial n. 1.775, de 1996

Dispõe sobre o procedimento administrativo de demarcação das terras indígenas e dá outras providências

(...)

36. Por outro lado, em se tratando de administração do Patrimônio Indígena, importante salientar que o artigo 42 do Estatuto do Índio prevê que seja totalmente confiado aos indígenas o encargo da administração de seus bens“quando demonstrem capacidade efetiva para o seu exercício”. É que o art. 231 da Constituição Federal, ao estabelecer que "são reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições" reconheceu a capacidade civil plena dos indígenas, inclusive quando da administração de seus bens

(...)

37. Pautada por uma ótica pluralista, a Carta Magna deixou de considerar o índio como incapaz e sujeito a uma tutela orfanológica pelo Estado, na medida em que reconheceu como válidas suas formas de organização social,costumes,línguas, crenças e tradições. A ideia contida texto do artigo 231 refuta uma visão etnocêntrica e admite a alteridade em sua plenitude. A diferença não pode ser interpretada como inferioridade ou incapacidade.

38. Assim, a tutela prevista no Estatuto do Índio passou a ser considerada como uma forma de assessoria, calcada em um princípio de ação afirmativa, e não como um instrumento de controle ou de representação civil de incapacitados. A análise da Carta Magna leva à conclusão de que o indígena passou a ter direito à auto determinação enquanto cidadão pleno, não sendo mais considerado incapacitado apenas pelo fato de pertencer a uma cultura diferente.

39. Em sentido semelhante ao texto constitucional, o Estatuto do índio também prescreve:

Art. 6º Serão respeitados os usos, costumes e tradições das comunidades indígenas e seus efeitos, nas relações de família, na ordem de sucessão, no regime de propriedade e nos atos ou negócios realizados entre índios, salvo se optarem pela aplicação do direito comum.

40. Por sua vez, a Convenção 169 da OIT, que foi incorporada ao ordenamento pátrio brasileiro por meio do Decreto 5.051/2004, reconhece, em seu artigo 8.3que os membros dos grupos indígenas deverão exercer os mesmos direitos reconhecidos para todos os cidadãos. Além disso, o tratado, que tem status de norma supralegal, prevê que os povos indígenas deverão ter reconhecida sua autonomia nos processos de decisão sobre seu próprio desenvolvimento:

Artigo 7o1.Os povos interessados deverão ter o direito de escolher suas próprias prioriades no que diz respeito ao processo de desenvolvimento, na medida em que ele afete as suas vidas, crenças, instituições e bem-estar espiritual, bem como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma, e de controlar, na medida do possível, o seu próprio desenvolvimento econômico, social e cultural. Além disso, esses povos deverão participar da formulação, aplicação e avaliação dos diretamente.(GN)

 41. Com efeito, todo o arcabouço legislativo relativo à gestão das terras indígenas, a exemplo do previsto no Decreto n. º 88.985, de 10 de novembro de 1983, traz a necessidade de participação da FUNAI em sua grande maioria, com o condão de orientação ou assessoria desses povos.

Vejamos:

Art. 2º. As riquezas e as utilidades existentes no solo das terras indígenas somente serão exploradas pelos silvícolas, cabendo-lhes, com exclusividade, o exercício das atividades de garimpagem, fiscalização e cata.

Art. 3º. A Fundação Nacional do Índio (FUNAI) adotará as providências necessárias para garantir aos indígenas o exercício das atividades referidas pelo artigo anterior, cabendo-lhe orientar comercialização do resultado da exploração.

Art. 4º. As autorizações de pesquisa e de concessões de Iavra em terras indígenas, ou presumivelmente habitadas por silvícolas, serão outorgadas a empresas estatais integrantes da administração federal e somente serão concedidas quando se tratar de minerais estratégicos necessários à segurança e ao desenvolvimento nacional.

§ 1º Em casos excepcionais, considerado cada caso, pela Fundação Nacional do Índio e pelo Departamento Nacional de Produção Mineral -DNPM, poderão ser concedidas autorizações de pesquisa e concessões de lavra a empresas privadas nacionais, habilitadas a funcionar como empresas de mineração.

§ 2º As empresas com autorizações de pesquisa ou concessionárias de lavra, na formado parágrafo anterior, deverão ter seus setores de produção e comercialização dirigidos por brasileiros, tendo em vista o disposto no artigo 45, § 2º da Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de1973, combinado com o artigo 1º, item VII,da Lei nº 5.371, de 5 de dezembro de 1967.

Art. 5º. A exploração das riquezas do subsolo das áreas de que trata este Decreto, somente será efetivada mediante lavra mecanizada e atendidas as exigências que a Fundação Nacional do Índio- FUNAI estabelecer na salvaguarda dos interesses do patrimônio indígena e do bem-estar dos silvícolas.

Art. 6º. A FUNAI representará os interesses da União, na forma do § 1º do artigo 45,da Lei nº6.001, de 19 de dezembro de 1973, fazendo reverter, em benefício dos índios e comunidades indígenas, os resultados econômicos decorrentes da exploração minerária, indenizações e rendas devidas pela ocupação do solo

A regularização fundiária em terras indígenas envolve, portanto,  o instituto da demarcação, com o procedimento regulamentado principalmente pelo Decreto n° 1.755 , de 8 de janeiro de 1996,  e pela Portaria da FUNAI nº 14 de 1996.

Diz o Decreto n 1.755, de 8 de janeiro de 1996:

Art. 1º As terras indígenas, de que tratam o art. 17, I, da Lei n° 6001, de 19 de dezembro de 1973, e o art. 231 da Constituição, serão administrativamente demarcadas por iniciativa e sob a orientação do órgão federal de assistência ao índio, de acordo com o disposto neste Decreto.

        Art. 2° A demarcação das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios será fundamentada em trabalhos desenvolvidos por antropólogo de qualificação reconhecida, que elaborará, em prazo fixado na portaria de nomeação baixada pelo titular do órgão federal de assistência ao índio, estudo antropológico de identificação.

        § 1° O órgão federal de assistência ao índio designará grupo técnico especializado, composto preferencialmente por servidores do próprio quadro funcional, coordenado por antropólogo, com a finalidade de realizar estudos complementares de natureza etno-histórica, sociológica, jurídica, cartográfica, ambiental e o levantamento fundiário necessários à delimitação

Nesses casos,  a SPU pode atuar em colaboração com a FUNAI como consta no site do Ministério da Economia.

CONCLUSAO

Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pela incompetência do Distrito Sanitário Especial Indígena.– Ceará/ Serviço de Edificações e Saneamento Ambiental Indígena da Secretaria Especial de Saúde Indígena do Ministério da Saúde para celebrar o Acordo de Cooperação Técnica para fins de regularização fundiária.

Nessa esteira, deixamos de analisar as minutas apresentadas.

Em que pese o entendimento desta subscritora, nada impede, evidentemente, que o referido Órgão encaminhe a sua demanda aos Órgãos competentes em matéria de regularização fundiária de interesse da União, para analise técnica da demanda.

Solicita-se ao Protocolo que devolva ao Órgão consulente para ciência e providências cabíveis.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.

São Paulo, 30 de junho de 2022.

LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA

ADVOGADA DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 25044000366202217 e da chave de acesso 5e67649a