ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00497/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10680.002688/86-94
INTERESSADOS: MG/MPOG/SPU/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS
EMENTA:
I - Regularização cartorial de imóvel entregue ao Estado de Minas Gerais pelo Decreto-Lei nº 9.245, de 9 de maio de 1946. Escola em funcionamento. Escola Estadual Marília de Dirceu, em Ouro Preto/MG.
II - Doação com encargo. Legalidade. art. 31, I, da Lei n° 9.636, de 15 de maio de 1998. Manutenção da finalidade. Funcionamento de Escola Pública.
III - Licitação dispensável. Precedentes das Consultorias da União. Aplicação do art. 17, inciso I, b) da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
VI - Contrato de doação. Cláusula de reversão automática. Cláusula de inalienabilidade.
Trata-se de processo encaminhado pela SPU/MG, para "Análise Jurídica de Termo de Contrato de doação de imóvel de propriedade da União, nos Termos do Decreto-Lei nº 9.760/1946 e Lei nº 9.636/1998", conforme OFÍCIO SEI Nº 190869/2022/ME (26105203).
O processo trata da regularização do imóvel situado na Rua Largo Marília de Dirceu, n° 40, Bairro Antônio Dias, no município de Ouro Preto/MG, destinado ao funcionamento da Escola Estadual Marília de Dirceu, RIP imóvel 4921.00187.500 e RIP utilização 4921.00188.500-8, propriedade da União conforme Matrícula 14.250 (fl. 319), Livro 2, do Serviço de Registro de Imóveis da Comarca de Ouro Preto/MG.
O processo tem 128 fls. na seguinte ordem:
Recebi para análise em 06 de julho de 2022. Tudo lido e analisado, é o relatório.
De início, registre-se que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos, salvo algum erro evidente que gere nulidades e que não demande análise de atos regulamentares. Incumbe a cada agente observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
A análise a seguir não é vinculante. Discordar ou acatar o entendimento exposto é competência da autoridade administrativa, que pode divergir sem que daí se presuma qualquer irregularidade ou anormalidade.
O Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia Geral da União, observa que:
"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".
Trata-se de um caso bastante peculiar, como bem esclarecido na Nota Técnica SEI nº 45589/2021/ME:
"É de se esclarecer que pelo Decreto-Lei 9.245 de 09 de Maio de 1946 a União Federal transferiu a posse do o referido imóvel ao Estado de Minas Gerais que ali edificou a Escola Marília de Dirceu.
Entretanto, tal transferência nunca se concretizou na pratica até o presente momento conforme se observa no atual documento cartorial, e com isso é imperioso regularizarmos essa lacuna, a qual a SPU-MG está empenhada haja visto as demandas que vem ocorrendo dede os anos de 2015".
O referido Decreto Lei tem o seguinte teor[1]:
DECRETO-LEI Nº 9.245, DE 9 DE MAIO DE 1946
Transfere ao Estado de Minas Gerais o direito de posse sobre um terreno em Ouro Preto.
O Presidente da República, usando da atribuição que lhe confere o artigo 180 da Constituição,
DECRETA:
Art. 1º Fica transferido no Estado, de Minas Gerais o direito de posse sôbre um terreno denominado "Casa de Marília" sob a jurisdição do Ministério da Guerra, situado na cidade de Ouro Prêto e no qual o Govêrno do mesmo Estado construiu o prédio para a Escola Normal "Marília Dirceu".
Art. 2º O terreno a que se refere o art. 1º tem uma área de 15.428.722 ms2 e se limita: ao Norte com terrenos de Antônio Felício Júnior e outros, por um muro de pedras: a Oeste, com Beco das Dores a Este com terrenos de Antonina de Magalhães Ribeiro, por um muro de pedras: e ao Sul com a Rua Cel. Delfim, antiga das Dores.
Art. 3º O presente Decreto-lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Rio de Janeiro, 9 de Maio de 1946, 125º da Independência e 58º da República.
Portanto, é caso de regularizar de um fato consumado na vigência da Constituição de 1937, com encargo de construir e implantar escola já cumprido, estando a escola em funcionamento.
Para tanto, o Gestor Público optou por formalizar a doação com encargo na forma prevista no art. 31, I, da Lei n° 9.636, de 15 de maio de 1998:
Art. 31. Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a:(Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - Estados, Distrito Federal, Municípios, fundações públicas e autarquias públicas federais, estaduais e municipais;(Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
(...)
§ 1º No ato autorizativo e no respectivo termo constarão a finalidade da doação e o prazo para seu cumprimento.
§ 2º O encargo de que trata o parágrafo anterior será permanente e resolutivo, revertendo automaticamente o imóvel à propriedade da União, independentemente de qualquer indenização por benfeitorias realizadas, se:
I - não for cumprida, dentro do prazo, a finalidade da doação;
II - cessarem as razões que justificaram a doação; ou
III - ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista.
§ 3º Nas hipóteses de que tratam os incisos I a IV do caput deste artigo, é vedada ao beneficiário a possibilidade de alienar o imóvel recebido em doação, exceto quando a finalidade for a execução, por parte do donatário, de projeto de assentamento de famílias carentes ou de baixa renda, na forma do art. 26 desta Lei, e desde que, no caso de alienação onerosa, o produto da venda seja destinado à instalação de infra-estrutura, equipamentos básicos ou de outras melhorias necessárias ao desenvolvimento do projeto. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 4º. Na hipótese de que trata o inciso V do caput deste artigo: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - não se aplica o disposto no § 2º deste artigo para o beneficiário pessoa física, devendo o contrato dispor sobre eventuais encargos e conter cláusula de inalienabilidade por um período de 5 (cinco) anos; e(Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - a pessoa jurídica que receber o imóvel em doação só poderá utilizá-lo no âmbito do respectivo programa habitacional ou de regularização fundiária e deverá observar, nos contratos com os beneficiários finais, o requisito de inalienabilidade previsto no inciso I deste parágrafo.(Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007).
§ 5º Nas hipóteses de que tratam os incisos III a V do caput deste artigo, o beneficiário final pessoa física deve atender aos seguintes requisitos: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - possuir renda familiar mensal não superior a 5 (cinco) salários mínimos;(Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.(Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 6º Na hipótese de que trata o inciso VI do caput deste artigo, a escolha da instituição será precedida de chamamento público, na forma prevista em regulamento.(Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)
Portanto, a lei permite a doação, que está devidamente autorizada na Portaria SPU/ME nº 5467, de 14 de junho de 2022.
Assim, parece-nos que a opção pela doação é perfeitamente legal e adequada aos termos da legislação atual, além de ter o salutar efeito de evitar uma discussão sobre como registrar a transferência da posse de imóvel da União para outro ente federado por Decreto-Lei efetuada em 1946.
A possibilidade de dispensa de licitação em tais casos (doação com encargo para outro ente federado) está bastante sedimentada nas Consultorias da União. Por todos, anote-se o Parecer n. 800/2018/CONJUR-MP:
EMENTA:
I - Fundamento legal: art. 31, inciso I, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
II - Competência do Sr. Secretário do Patrimônio da União: art. 1º, inciso I, do Decreto nº 3.125, de 29 de julho de 1999, e art. 1º, inciso I, da Portaria MP nº 54, de 22 de fevereiro de 2016.
III - Necessidade de avaliação. Art. 17, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Método. Validade. Instrução Normativa SPU nº 2, de 2 de maio de 2017.
IV - Dispensa de licitação: art. 17, inciso I, alínea "b", da Lei nº 8.666/93. Desnecessidade de publicação do documento no Diário Oficial da União. Art. 26, caput, da Lei de Licitações. Documento a ser subscrito pela chefia da SPU/RR. Ausência de necessidade de ratificação pelo Sr. Secretário do Patrimônio da União. No entanto, a sua concretização não prejudica o prosseguimento do feito (Parecer Nº 0891 - 5.2.2/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU).
V - Pela viabilidade jurídica de prosseguimento da proposição.
De fato, a Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, ainda vigente, determina:
Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:
(...)
b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)
Mais recentemente, anote-se o r. PARECER n. 00371/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, com as necessárias adaptações::
VI. Dispensa de licitação. Artigo 17, inciso I, alínea "f", da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Alienação gratuita (doação). Programa habitacional desenvolvido por Município, entidade da administração pública.
VII. Prescindibilidade de ratificação do ato pela autoridade superior. Autorização da dispensa mediante assinatura pela Chefia da Superintendência local, órgão competente para firmar o Contrato de Doação. Artigo 26, caput, da Lei Federal 8.666/93. PARECER n.0512/2021/PGFN/AGU (NUP: 19739.112796/2021-89). ManifestaçãoJurídica Referencial - MJR.
Assim, parece-nos correto o procedimento adotado, também neste particular.
Com visto acima, a Lei exige, no mínimo, que o contrato contenha:
A minuta de contrato encaminhado para análise tem as seguintes cláusulas:
1ª: identificação do imóvel objeto de doação, com valor;
2ª: uso e destinação;
3ª: que a doação é com dispensa de licitação
4ª: obrigação de publicidade institucional;
5º: cláusula de reversão
6ª: condições da doação (fiscalização períodica, vedação de uso diverso, responsabilidade por despesas, acessibilidade;
7ª: condições para devolução;
8ª: aceite do donatário;
Faltaria ao contrato o prazo para cumprimento do encargo, mas, como visto, o encargo de construir a escola já foi cumprido no século passado, fato reconhecido pelo Decreto Lei e a escola está em pleno funcionamento, como informado pelo Estado de MG e pela SPU.
Em regra, as cláusulas propostas estão bem redigidas e claras, contendo os termos obrigatórios.
As exigências para o registro de imóveis, ressalvada a evidente necessidade de complementar os campos referentes ao Estado (em branco na minuta), também estão satisfatórias. As partes estão descritas e qualificadas, a transação está bem definida, o valor do imóvel está determinado em laudo atual, a procedência e disponibilidade do bem estão expressas e as condições estão bem estipuladas.
A título de contribuição, algumas sugestões para eventual aperfeiçoamento:
a) O preâmbulo com a qualificação dos contratantes merece uma atenta revisão do texto para corrigir algumas imprecisões. Por exemplo, a cláusula quarta fala em "outorgado donatário" mas o preâmbulo não utiliza o termo. Seria interessante revisar todo o texto para constar a União com "outorgante doadora" e o Estado como "outorgado donatário", ou outro tratamento uniforme em todo o contrato.
b) Apesar de dito no preâmbulo e de estar implícito no texto, a rigor não existe na minuta uma cláusula com a doação propriamente dita. A redação da cláusula segunda pode ser melhorada, deixando explícito que se trata de uma doação.
A SPU de Goiás, por exemplo, fez constar no contrato de doação ao Município no Processo nº 10154.112949/2021-94 o seguinte texto (Minuta de Termo de Contrato SPU-GO-NUDEP 25541112, SEI 10154.112949/2021-94):
"a OUTORGANTE DOADORA, pelo presente instrumento, formaliza a DOAÇÃO COM ENCARGO do imóvel descrito e caracterizado na Cláusula ... ao OUTORGADO DONATÁRIO, livre e desembaraçado de todo e qualquer ônus judicial ou extrajudicial, hipoteca legal ou convencional, ou ainda qualquer ônus real, cedendo-lhe e transferindo-lhe todo o domínio pleno, direito, ação, servidão ativa ,senhorio e posse imediata, a contar da celebração do presente instrumento, que vinha exercendo sobre o imóvel ora doado, obrigando-se a fazer a presente doação que ora se efetiva boa, firme e valiosa a todo e qualquer tempo.
c) Inserir cláusula de inalienabilidade explícita. Por exemplo, a cláusula utilizada pela SPU/GO no processo acima referido segue abaixo transcrita.
"é vedado ao Donatário a possibilidade de alienar o imóvel recebido em doação, no todo ou em parte, devendo esta cláusula de inalienabilidade ser por ele averbada na matrícula do imóvel, nos termos do artigo 167, II, 11 da Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973"
Outra opção seria inserir a inalienabilidade no item "b)" da Cláusula Sexta ("b) não será permitida a alienação, invasão, cessão...").
d) Revisar a cláusula sexta. Falta um item "d)". Verificar se os itens "e)" e "f)" da cláusula sexta são realmente necessários, pois trata-se de doação com condição resolutiva e todas as obrigações lá previstas, smj, são inerentes a propriedade. Da mesma forma, verificar se são necessárias as previsões "c)", "g)" e "h)" ou se é suficiente a mera comunicação de eventuais reformas à SPU para fins cadastrais, já que haverá transferência de propriedade.
Feitas tais correções, o contrato estará adequado ao fim proposto.
Não é demais consignar que é necessário observar as vedações aos agentes públicos em ano eleitoral.
Como destacado no DESPACHO n. 00008/2022/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU (NUP 10154.122198/2020-33):
"A Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, traz mais um regramento. Veda a transferência voluntária de recursos da União, sob pena de nulidade de pleno direito. Senão vejamos:
"Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006)
§ 11. Nos anos eleitorais, os programas sociais de que trata o § 10 não poderão ser executados por entidade nominalmente vinculada a candidato ou por esse mantida. (Incluído pela Lei nº 12.034, de 2009)"
A Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 02, de 2016:
A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais." (grifos)
Em razão, considerando que neste processo o Outorgado-Donatário é o ente federativo estadual, distinto, portanto, da esfera de governo da Outorgante-Doadora, recomenda-se ao órgão assessorado que atente para a vedação prevista na alínea "a" do inciso VI do art. 73 da Lei nº 9.504, de 1997, que veda a destinação de bens nos três meses que antecedem o pleito eleitoral:
"Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;"
Lembre-se, ainda, da proibição quanto a realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, conforme orientado no item 5 da ementa do Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-Decor/CGU/AGU (28/06/2016), no sentido que segue:
“5. Deve-se orientar o gestor a observar o princípio básico de vedação de condutas dos agentes públicos, de forma a não afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, sugerindo-se que a divulgação do ato seja a mínima necessária ao atendimento do princípio da publicidade formal – divulgação na Imprensa Oficial -, não sendo recomendada a realização de qualquer solenidade, tais como celebração de cerimônias simbólicas, atos públicos, eventos, reunião de pessoas para fins de divulgação, enfim, qualquer forma de exaltação do ato administrativo, sob pena de responsabilização do agente público que assim proceder.”
Ante o exposto, entende-se pela legalidade da doação com encargo, dispensada a licitação, e não há objeções à minuta de contrato.
Sugerimos, no entanto, a revisão do texto e avaliar as alterações acima sugeridas (item 2.4).
Não detectada qualquer divergência interna, dispensada a aprovação do Exmo. Coordenador, nos termos do art. 21 do Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio.
Brasília, 07 de julho de 2022.
LUÍS EDUARDO NOGUEIRA MOREIRA
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 106800026888694 e da chave de acesso 1fa84f3f
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