ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00499/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04921.001075/2017-23
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL - SPU/MS
ASSUNTOS: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO
EMENTA: PATRIMÔNIO DA UNIÃO. TRANSFERÊNCIA DE DOMÍNIO DE IMÓVEL RURAL DA UNIÃO PARA O INCRA. ESTATUTO DA TERRA. POSSIBILIDADE. ANO ELEITORAL.
1. a União, no que se refere as suas propriedades rurais não enquadradas nas finalidades elencadas no caput do art. 10 do Estatuto da Terra, pode transferi-las para o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, atual INCRA. Transferência que se assemelha a uma doação, nos casos de transferência ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária– INCRA, com vistas a realizar projeto de assentamento e reforma agrária.
2.. Vedações da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997.
3. Parecer Jurídico no sentido da possibilidade jurídica da formalização da transmissão do domínio pleno do imóvel rural da União para o INCRA, desde que atendidas todas as recomendações nele contidas, em especial aquelas presentes nos parágrafos sublinhados e negritados.
RELATÓRIO
Trata-se de processo oriundo da Superintendência do Patrimônio da União em Mato Grosso do Sul, que tem como objeto instrumentalizar o termo de transferência do domínio pleno de imóvel rural da União para o INCRA.
Segundo consta no sumário executivo da Nota Técnica SEI nº 30164/2022/ME (SEI 26123117), elaborada pelo Núcleo de Regularização Fundiária e Habitação da Superintendência do Patrimônio da União no Mato Grosso do Sul, o imóvel em questão encontra-se matriculado sob nº 9.860 do Cartório de Registro de Imóveis de Anastácio/MS como gleba rural constituída em duas áreas, uma de 100 hectares (Gleba) e 5.451 hectares e 2.030,00 m² (Gleba B), localizado no município de Anastácio, estado de Mato Grosso do Sul, ou seja:
"Sumário Executivo
Trata a presente Nota Técnica de processo de regularização fundiária rural em imóvel da União, advindo da extinção da Rede Ferroviária Federal - ex-RFFSA, localizado no município de Anastácio/MS.
A matrícula do imóvel encontrava-se registrada sob n. 3.115 do livro de n. 02 do Cartório do 4º Ofício de Notas de Aquidauana/MS, aguardando transferência definitiva ao cartório competente, qual seja o CRI de Anastácio/MS. Enquanto permanecia registrado no cartório de Aquidauana/MS, havia impossibilidade legal para a prática de atos cartoriais, dentre os quais podemos destacar a transmissão de propriedade. Hoje o imóvel encontra-se com matrícula aberta no cartório competente (25744790)
Havia também questionamentos entre o INCRA e a ex-RFFSA sobre a área negociada e a área efetivamente entregue. Outrossim, enquanto se mantinha questionamentos sobre complementação de pagamento do INCRA à RFFSA, a referida estatal foi extinta e o imóvel fora transferido à União por meio do Termo n. 861/2011.
O INCRA comprou a propriedade da fazenda na década de 1990, conforme documentos acostados neste processo, instalando no local um assentamento agrário voltado para agricultura familiar, e aguarda a transferência de propriedade visando entregar títulos definitivos de propriedades às famílias assentadas.”
Consta na referida Nota Técnica, ainda, a tentativa de compra do imóvel quando ainda pertencia ao patrimônio da RFFSA pelo INCRA, na década de 1990, que não logrou êxito diante da constatação na época de relevante divergência entre a área registrada na matrícula do imóvel e a área medida pelo INCRA, com impactos no montante a ser pago pela aquisição.
Não obstante, o INCRA providenciou o assentamento das famílias na propriedade rural em apreço, a fim de solucionar pendências fundiárias no local.
Tais ocorrências estão assim descritas na Nota Técnica mencionada:
"O imóvel fora objeto de compra por parte do INCRA na década de 1990, porém sem a elaboração de Contrato de Compra e Venda definitivo. Depreende-se que houve erro entre a área o registrada em matrícula e o mensurado in loco pelo INCRA. De todo modo, estamos tratando de uma propriedade rural que invadida por grupo dito "Sem Terras" em 1991 e que o Instituto assentou famílias e tentou resolver a situação fundiária da gleba.
Com a diferença de área constatada, surgiu impasse sobre a forma e valor a ser pago, conforme explanado em Carta 119/SR.4/94 (pág. 12 do PDF doc. SEI 25747024), com a RFFSA posteriormente indicando prejuízos por desvalorização monetária e os títulos emitidos para pagamento com valores correspondentes a 1991.
O INCRA, consoante cópia de fax contido na página 34 do doc. PDF 40-020495_SAP - 2 de 2 (SEI 25747098), indicou que a compra da Fazenda foi realizada ad mensuran. Quando constatada a diferença de área, a RFFSA solicitou uma nova negociação de Títulos da Dívida Agrária -TDA, com preços atualizados e onerando ainda mais a negociação, após a entrega do imóvel e consequente posse dos assentados por meio de projeto do INCRA.
Em Ofício, o INCRA (pág. 36 do doc. PDF 25747098) indica que analisaria o pedido da RFFSA sobre a expedição de novos TDAs para equacionamento da diferença de área registrada e a mensurada. Verifica-se que havia uma supressão de área de 1209,931 hectares (área registrada 5.552,2030 hectares e medida in loco 4.342,2720 hectares), de certa forma indiretamente não reconhecida pela RFFSA, até mesmo pelo tempo de registro da matrícula-mãe 3.115 (CRI de Aquidauana/MS).
Depreende-se, no conjunto de documentos, que a RFFSA foi extinta e o problema permaneceu, então sendo assumido pela União, constando como último ato da Inventariança o envio de todo o histórico do processo que trata da negociação de venda do imóvel a esta SPU/MS, com as idas e vindas, por meio do Termo de Transferência n. 861/2011 SEI 25748580.
Porém, anteriormente ao fato informado no item acima, em 29 de Janeiro de 2003 (pág. 46-50 doc. SEI PDF 25747098), o Procurador lotado no INCRA de Mato Grosso do Sul apontou como possibilidade para solução a ser adotada adquirir a área efetivamente encontrada em medição, indicando que as 148 famílias tornavam uma nova avaliação impossível nessa época, sendo adequado somente uma atualização monetária da avaliação realizada em 1990, nos primórdios da negociação.
Cremos que não cabe, agora e após todo histórico de negociação, a SPU adentrar ainda mais no mérito da diferença de áreas, haja visto que há previsão legal para transferência gratuita do imóvel. Outrossim, o INCRA manifesta interesse em titular as famílias no local, pois trata-se de assentamento consolidado.
De acordo com a inciso II do art. 2º da Lei 11.483/2007, os imóveis não operacionais foram transferidos ao patrimônio da União, sob responsabilidade e gestão das SPU regionais.
O imóvel rural em questão, denominado pelo INCRA como "Projeto de Assentamento São Manoel", da Fazenda São Manoel Quinhão 08, localizado em Anastácio/MS, objeto da matrícula n. 9.860 (doc. SEI 25744790), consta na lista de imóveis transferidos pelos termos enviados pela Inventariança. A RFFSA foi devidamente extinta e a União sucedeu suas obrigações:
"Art. 2o A partir de 22 de janeiro de 2007:
I - a União sucederá a extinta RFFSA nos direitos, obrigações e ações judiciais em que esta seja autora, ré, assistente, opoente ou terceira interessada, ressalvadas as ações de que trata o inciso II do caput do art. 17 desta Lei; e
II - os bens imóveis da extinta RFFSA ficam transferidos para a União, ressalvado o disposto nos incisos I e IV do caput do art. 8o desta Lei. " (Lei 11.483/2007, grifo nosso)
Conforme informações do processo e do sítio eletrônico do INCRA-SR-16, no local estão assentados um total 148 de famílias, que serão beneficiadas com a titularidade definitiva de suas propriedades, um direito previsto na legislação e cuja obrigação pertence ao INCRA, haja visto tratar-se de assentamento iniciado ainda no ano de 1992.
Imperioso asseverar que a unidade regional do INCRA reconhece a legitimidade da SPU em efetivar a transferência do imóvel, mormente pela extinção da RFFSA e por se tratar de imóvel não operacional.
Outrossim, esta SPU não vai opor qualquer barreira administrativa para permanecer alimentando discussões sobre diferença de área registrada e mensurada, buscando transferir o imóvel ao referido Instituto, por todo histórico apresentado e também pelo fato das 148 famílias assentadas e à espera da titulação definitiva.
Ressaltamos que a transferência de propriedade se dará "Ad Corpus", tendo conhecimento que a retificação de área competirá ao INCRA, bem como o fato do Cartório de Anastácio ter aberto matrícula atual com a mesma área ora objeto do impasse, qual seja 5.552,2030 hectares.
Como fica patente que a RFFSA não continuou com a negociação devido ao impasse explanado, a SPU dispõe de meios mais ágeis para efetivar a transferência gratuita definitiva do imóvel ao INCRA, por meio de dispositivo encontrado no Estatuto da Terra e denominado Transferência de domínio pleno. No Glossário de destinação disponível no sítio eletrônico do Patrimônio da União, define-se transferência como "instrumento de destinação de imóvel da União que permite viabilizar projetos de assentamento e reforma agrária. A transferência se assemelha a uma doação e é realizada para o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra). A manutenção da expressão “transferência do domínio pleno”, consagrada pelo uso, permite uma melhor identificação com o art. 10, §3º, da Lei nº 4.504, de 1964. Outros tipos de transferência são possíveis, mediante autorização legislativa específica." (destaque nosso)
O Estatuto da Terra - Lei 4.504/1964, autoriza em seu § 3º, art. 10, que a União poderá transferir ou permutar os imóveis rurais com o Instituto de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, desde que os mesmos não sejam utilizados fins de pesquisa, experimentação, demonstração e fomento, in verbis:
"Art. 10. O Poder Público poderá explorar direta ou indiretamente, qualquer imóvel rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação, demonstração e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas de colonização ou fins educativos de assistência técnica e de readaptação.
§ 1° Somente se admitirá a existência de imóveis rurais de propriedade pública, com objetivos diversos dos previstos neste artigo, em caráter transitório, desde que não haja viabilidade de transferi-los para a propriedade privada.
§ 2º Executados os projetos de colonização nos imóveis rurais de propriedade pública, com objetivos diversos dos previstos neste artigo, em caráter transitório.
§ 3º Os imóveis rurais pertencentes à União, cuja utilização não se enquadre nos termos deste artigo, poderão ser transferidos ao Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, ou com ele permutados por ato do Poder Executivo." (grifo nosso)
A legislação vigente não permite que a União detenha em sua propriedade imóveis classificados como rurais, que não tenham a finalidade elencada no caput do art. 10 do Estatuto da Terra, cabendo apenas sua manutenção em caráter transitório, quando admitido e não havendo viabilidade de alienação, como se verifica nos casos das terras devolutas arrecadadas, ou os imóveis que foram transferidos ao patrimônio por extinção de Entes da Administração Pública Federal Indireta.
Imperioso afirmar que a competência para transferência de domínio pleno de bens rurais da União foi delegado ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União a realização dos atos administrativos que visem a transferência de Imóvel rural da União para o INCRA, quando tiver o imóvel valor abaixo dos R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), com vista à reforma agrária, permitida a subdelegação, conforme Portaria SEDDM/ME Nº 12.485, de 20 de outubro de 2021.
A Portaria SPU/ME Nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, por sua vez, subdelegou aos Superintendentes do Patrimônio da União a prática dos atos administrativos visando a transferência de domínio pleno dos bens rurais ao INCRA ( art. 5º, inciso I).
Como trata-se de bem avaliado em R$ 87.000.000,00 (oitenta e sete milhões de reais), é competência desta Superintendência o ato administrativo de transferência do imóvel, após apreciação favorável do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - GE-DESUP ( Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações).
Consta averbado em matrícula (AV. 01doc. SEI 25744790) notícia de Ação Civil Pública Por Dano Ambiental com Obrigação de Fazer e Não Fazer em face de José Luís dos Santos. Cremos não ser este fato impeditivo legal para transferir o imóvel, razão pela qual apenas indicamos ao INCRA no termo que proceda transferência da averbação à possível matrícula aberta na regularização do responsável, se dentro do Projeto de Assentamento.
Ressaltamos que o envio deste processo para análise da CJU anterior à apreciação ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada, se deve ao fato de análise de legalidade do ato administrativo e a minuta do Termo de Transferência.
Como se depreende, decorridos tantos anos sem a resolução dos entraves narrados, agora a SPU/MS vislumbra a possibilidade de efetivar a transferência do domínio pleno para o INCRA, eis que a extinção da RFFSA propiciou a assunção do seu acervo imobiliário pela União, consubstanciado no Termo de Transferência n. 861/2011 SEI 25748580 da Inventariança da RFFSA.
Sendo assim, a SPU/MS, amparada no novo contexto patrimonial, não pretende mais deixar que a diferença de área registrada e mensurada impeça a transferência almejada, por todo histórico apresentado e também pelo fato de as 148 famílias assentadas estarem a espera da titulação definitiva.
“A transferência de propriedade se dará "Ad Corpus", pois será necessária a retificação de área que competirá ao INCRA providenciar, considerando o fato de o Cartório de Registro de Imóveis de Anastácio/MS ter aberto a matrícula nº 9.860 com a mesma área objeto do impasse, qual seja 5.552,2030 hectares.”
Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão jurídico consultivo integrante da estrutura da Consultoria-Geral da União da Advocacia-Geral da União, em face do pedido formulado no OFÍCIO SEI Nº 188292/2022/ME, de 29 de junho de 2022, encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos, para fins da presente análise jurídica:
7233667 Ofício nº 366/2017-Incra/SR(16)MS/G/D solicita transferência ou outro documento oficial que sirva de titulo translativo, a transferência do domínio do imóvel em nome da União,para o INCRA - Superintendência Regional do Mato Grosso do Sul. Imóvel: Fazenda Sao Manoel - Quinhão 08 (projeto de assentamento Sao Manoel) matricula 3.115, Municipio de Anastacio-MS, comarca de Aquidauana/MS
7233668 certidão da matricula 3.116 do Cartório do 4º Oficio – Registro de Imóveis da 3ª. Circunscrição de Aquidauana/MS
25692916 copia da matricula 3.116 do Cartório do 4º Oficio – Registro de Imóveis da 3ª. Circunscrição de Aquidauana/MS
25744790 certidão da matricula 9860 CRI Anastácio/MS
25747024 Anexo 40-020495_SAP - 1 de 2
25747098 Anexo 40-020495_SAP - 2 de 2
25747220 Anexo Fazenda São Manoel
25747240 Planta 1
25747344 Planta 2
25747349 Matrícula 3.185 CRI Dois Irmãos do Buriti
25748580 Termo de Transferência n. 861/2011
25751044 Anexo 2206007830
25928645 Planta Fazenda São Manoel Gleba A e Gleba B
25928656 Memorial Descritivo da Gleba A e Gleba B São Manoel
25957962 Relatório de Valor de Referência de Imóvel 1150
25996807 TERMO DE INCORPORAÇÃO Nº 04/2022 - 04921.001075/2017-23
CLÁUSULA PRIMEIRA - Do Objeto - que a União é senhora e legítima proprietária do imóvel gleba rural classificada como não operacional, com área total de 5.551 hectares e 2.030,00 m², denominada em matrícula como "Fazenda São Manoel - Quinhão 08", oriundo da extinta RFFSA, transferido à SPU/MS através do Termo de Transferência n 861/2011;
25996839 Extrato do termo de incorporação:
INTERESSADO: UNIÃO FEDERAL
OBJETO: Termo de Incorporação nº 04/2022, relativo ao imóvel rural denominado "Fazenda São Manoel", classificado como bem não operacional oriundo da extinta RFFSA, registrado sob matrícula n. 9.860 do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Anastácio/MS.
FUNDAMENTO LEGAL: Inciso II, art. 2º da Lei 11.483/2007, com base na competência atribuída pelo arts. 1º, 2º e 3º da Lei nº 9.636, de 15 de maior de 1998; Art. 74 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946.
DATA DE LAVRATURA DO CONTRATO: 29/06/2022, nas folhas 19-20 do Livro de Termos de Regularização Fundiária n. 01, da Superintendência do Patrimônio da União no Mato Grosso do Sul
26032103 publicação do extrato do termo de incorporação
26123090 Minuta do Termo de Transferência São Manoel
26123117 Nota Técnica 30164
Feito o relatório, passo a opinar.
COMPETÊNCIA PARA O ASSESSORAMENTO JURÍDICO À SPU/SP
A Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019, convertida na Lei nº 13.844 de 2019, promoveu significativa modificação na organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, repercutindo diretamente na competência das Consultoria Jurídicas da União nos Estados da Advocacia-Geral da União, no que se refere ao assessoramento jurídico em matéria da patrimônio imobiliário.
Por tal motivo, o CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO e o PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL expediram a Portaria Conjunta nº 1, de 29 de janeiro de 2019, por força da qual foram delegadas às Consultorias Jurídicas da União localizadas fora do Distrito Federal as atribuições consultivas relacionadas a órgãos assessorados integrantes da estrutura do Ministério da Economia localizados nos Estados, pelo prazo, prorrogável, de doze meses, consoante transcrição abaixo:
PORTARIA CONJUNTA Nº 1, DE 29 DE JANEIRO DE 2019
Dispõe sobre a delegação temporária de atribuições consultivas aos órgãos de execução da Consultoria-Geral da União e dá outras providências.
O CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO e o PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, no uso de suas atribuições e tendo em vista o disposto no art. 55, § 3º, da Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019, no art. 39, I, do Decreto nº 7.392, de 13 de dezembro de 2010 e no art. 168 do Decreto nº 9.769, de 2 de janeiro de 2019, e considerando o que consta do processo administrativo nº 00688.000192/2019-91, resolvem:
Art. 1º Ficam delegadas às consultorias jurídicas da União localizadas fora do Distrito Federal as atribuições consultivas relacionadas a órgãos assessorados integrantes da estrutura do Ministério da Economia localizados nos Estados, pelo prazo, prorrogável, de doze meses.
Parágrafo único. A delegação ora promovida compreende apenas as atribuições relacionadas aos órgãos assessorados que integraram a estrutura dos extintos Ministérios do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, da Indústria, Comércio Exterior e Serviços e do Trabalho, até o advento da Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019.
A delegação temporária de atribuições consultivas prevista na Portaria Conjunta nº 1, de 29 de janeiro de 2019 vem sendo prorrogada sucessivamente, sendo que a última, a PORTARIA CONJUNTA CGU/PGFN Nº 131, DE 1º DE DEZEMBRO DE 2021, estabelece:
PORTARIA CONJUNTA CGU/PGFN Nº 131, DE 1º DE DEZEMBRO DE 2021
Dispõe sobre a prorrogação da delegação temporária de atribuições consultivas aos órgãos de execução da Consultoria-Geral da União.
O CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO e o PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, no uso de suas atribuições e tendo em vista o disposto no art. 55, § 3º, da Lei n° 13.844, de 18 de junho de 2019, no art. 43, I, do Anexo I do Decreto n° 10.608, de 25 de janeiro de 2021 e no art. 179 do Anexo I do Decreto n°9.745, de 8 de abril de 2019, resolvem:
Art. 1º Fica prorrogada, a contar de 30 de janeiro de 2022 e pelo prazo de 12 (doze) meses, a delegação às consultorias jurídicas da União localizadas fora do Distrito Federal concernente às atribuições consultivas relacionadas a órgãos assessorados integrantes da estrutura do Ministério da Economia localizados nos Estados, de que trata o artigo 1° da Portaria Conjunta n° 1, de 29 de janeiro de 2019.
Art. 2° Fica revogada a Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99, de 30 de dezembro de 2020.
Art. 3º Esta Portaria entra em vigor em 30 de janeiro de 2022.
ARTHUR CERQUEIRA VALÉRIO
Consultor-Geral da União
RICARDO SORIANO DE ALENCAR
Procurador-Geral da Fazenda Nacional
Deste modo, a competência para o presente assessoramento jurídico tem fundamento na autorização prevista nos referidos atos normativos.
FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas.
Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.
É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração
Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:
"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."
VEDAÇÕES DA LEI Nº 9.504, DE 30 DE SETEMBRO DE 1997
Inicialmente, como estamos em ano eleitoral, necessário verificar a incidência das vedações contidas na Lei nº 9.504, de 1997, eis que o parágrafo 10, do artigo 73, preconiza:
“No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa.”
No âmbito da AGU, o tema foi muito debatido até culminar na uniformização do entendimento, por meio da Câmara Nacional de Uniformização (CNU), nos moldes definidos no Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-DECOR/CGU/AGU (28/06/2016), do qual resultou a emissão da Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016:
Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016
A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.
Referências: Art. 73, inciso VI, alínea "a", e § 10, da Lei nº 9.507, de 30 de setembro de 1997.
Em face da repercussão do posicionamento, vale a transcrição da conclusão do mencionado Parecer:
"CONCLUSÃO
Ante o exposto, pode-se concluir o seguinte:
I - A disposição do art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública diretamente a particulares, não afetando as transferências realizadas entre entes públicos. A estes casos aplica-se o disposto no art. 73, VI, "a", da mesma lei, vedando-se a destinação de bens a outros entes públicos nos três meses que antecedem o pleito eleitoral. Tal vedação, porém, não impede as doações realizadas entre entidades que integram a mesma esfera de governo, como por exemplo a doação de bem da União a uma autarquia ou fundação pública federal.
II - Não se admite, porém, que a única função do ente público recebedor do bem seja transferi-lo à população diretamente beneficiada, configurando mera intermediação. Por outro lado, isso não obsta a transferência do bem ao ente público para a prática de atos preparatórios que antecederão a efetiva destinação aos beneficiários finais, que só poderá ocorrer fora do período vedado.
III - Não são afetadas pelas vedações da legislação eleitoral as transferências que constituem direito subjetivo do beneficiário, nas quais o agente público não dispõe de margem de discricionariedade.
IV - O entendimento aqui exposto alcança doações e cessões, sendo que o encargo ou finalidade da outorga não desnatura, por si só, seu caráter gratuito.
V - Deve-se orientar o gestor a observar o princípio básico de vedação de condutas dos agentes públicos, de forma a não afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, sugerindo-se que a divulgação do ato seja a mínima necessária ao atendimento do princípio da publicidade formal – divulgação na Imprensa Oficial -, não sendo recomendada a realização de qualquer solenidade, tais como celebração de cerimônias simbólicas, atos públicos, eventos, reunião de pessoas para fins de divulgação, enfim, qualquer forma de exaltação do ato administrativo, sob pena de responsabilização do agente público que assim proceder.
Com base nesses parâmetros, a Câmara de Uniformização entendeu, portanto, que as conclusões do Parecer nº 66/2014/DECOR/CGU/AGU mereciam revisão, devendo-se retornar ao posicionamento anteriormente vigente no âmbito da Consultoria-Geral da União.
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(..)
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;
No caso dos presentes autos, cuida-se de transferência do domínio pleno de imóvel rural da União para o INCRA, para fins de regularização do assentamento de famílias, ao que nos parece, já implementado pela autarquia federal.
A vedação prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997 dirige-se à distribuição gratuita e discricionária DIRETAMENTE a particulares, (...) NÃO ALCANÇANDO os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário.
Sendo assim, se entre as atividades afetas ao INCRA incluir a titulação do imóveis diretamente às famílias assentadas durante o defeso eleitoral, que NÃO decorram de ato vinculado, ou seja, de direito previsto expressamente na lei, pode restar configurada burla à vedação da lei eleitoral com suas consequências legais.
Nessa esteira, recomendamos que a SPU/MS verifique de forma bastante criteriosa se os efeitos da formalização da transferência do domínio pleno ao INCRA podem ser enquadrados em alguma das restrições instituídas na citada lei.
Significa dizer que incumbe à SPU/MS avaliar se a eventual transferência de direitos sobre o imóvel às famílias já assentadas pelo INCRA, no período do defeso eleitoral, tem potencial para influenciar na disputa eleitoral (caso, evidentemente, não constituir direito expressamente prevista em lei, como dito)
Na hipótese de existir tal potencial, entendemos que a transferência poderá ser efetivada com a inclusão de cláusula obrigacional na minuta que vede a concessão do título de propriedade aos beneficiários do programa de assentamento pelo INCRA no decorrer do mencionado período.
A EXTINÇÃO DA REDE FERROVIÁRIA FEDERAL S/A -RFFSA. BENS IMÓVEIS DA EXTINTA RFFSA FICAM TRANSFERIDOS PARA A UNIÃO
O imóvel em questão é oriundo do patrimônio imobiliário da Rede Ferroviária Federal S.A - RFFSA, o que torna oportuna uma breve explanação sobre os atos e fatos que determinaram a sua transferência para o patrimônio da União.
A RFFSA foi criada no ano de 1.957, mediante autorização da Lei nº 3.115, de 16 de março de 1957.
A REDE FERROVIÁRIA FEDERAL SOCIEDADE ANÔNIMA – RFFSA – era uma sociedade de economia mista integrante da Administração Indireta do Governo Federal, vinculada funcionalmente ao Ministério dos Transportes.
Em 1992, a RFFSA foi incluída no Programa Nacional de Desestatização, ensejando estudos, promovidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, que recomendaram a transferência para o setor privado dos serviços de transporte ferroviário de carga. Essa transferência foi efetivada no período 1996/1998.
Assim, a RFFSA foi dissolvida de acordo com o estabelecido no Decreto nº 3.277, de 7 de dezembro de 1999, alterado pelo Decreto nº 4.109, de 30 de janeiro de 2002, pelo Decreto nº 4.839, de 12 de setembro de 2003, e pelo Decreto nº 5.103, de 11 de junho de 2004.
Sua liquidação foi iniciada em 17 de dezembro de 1999, por deliberação da Assembleia Geral dos Acionistas.
Com a extinção da RFFSA em 22 de janeiro de 2007, seus bens imóveis não-operacionais foram transferidos para a União, como uma imposição legal trazida pela Medida Provisória no 353, de 22 de janeiro de 2007, posteriormente convertida na Lei no 11.483, de 31 de maio de 2007:
Art. 2o A partir de 22 de janeiro de 2007:
I - a União sucederá a extinta RFFSA nos direitos, obrigações e ações judiciais em que esta seja autora, ré, assistente, opoente ou terceira interessada, ressalvadas as ações de que trata o inciso II do caput do art. 17 desta Lei; e
II - os bens imóveis da extinta RFFSA ficam transferidos para a União, ressalvado o disposto nos incisos I e IV do caput do art. 8o desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 11.772, de 2008
Parágrafo único. Os advogados ou escritórios de advocacia que representavam judicialmente a extinta RFFSA deverão, imediatamente, sob pena de responsabilização pessoal pelos eventuais prejuízos que a União sofrer, em relação às ações a que se refere o inciso I do caput deste artigo:
I - peticionar em juízo, comunicando a extinção da RFFSA e requerendo que todas as citações e intimações passem a ser dirigidas à Advocacia-Geral da União; e
II - repassar às unidades da Advocacia-Geral da União as respectivas informações e documentos.
O dispositivo acima foi regulamentado pelo Decreto nº 6.018, de 22 de janeiro de 2007, de onde se retira:
Art. 1o Compete ao Ministério dos Transportes a coordenação e a supervisão dos procedimentos administrativos relativos à Inventariança da extinta Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA.
Art. 5º Durante o processo de inventariança serão transferidos:
(...)
III - ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:
a) a documentação e as informações sobre os bens imóveis não-operacionais oriundos da extinta RFFSA transferidos à União;
b) a base de dados cadastrais dos imóveis não-operacionais oriundos da extinta RFFSA transferidos à União, para fins de inclusão no sistema informatizado da Secretaria do Patrimônio da União; e
c) a gestão da complementação de aposentadoria instituída pela Lei no 8.186, de 21 de maio de 1991, e pela Lei no 10.478, de 28 de junho de 2002, bem como os respectivos acervos documentais, em consonância com o disposto no art. 118 da Lei nº 10.233, de 2001;
d) a gestão da carteira imobiliária, com as respectivas informações relativas a saldos devedores, prestações e débitos oriundos de contratos de compra e venda e de locação de imóveis; (Incluída pelo Decreto nº 6.769, de 2009).
Após o recebimento e a análise da documentação dos imóveis transferidos pela Inventariança, coube à SPU/MS deflagar o processo de incorporação, que culminou no TERMO DE INCORPORAÇÃO Nº 04/2022 - 04921.001075/2017-23, cujas as cláusulas, primeira e segunda, que estabelecem:
"CLÁUSULA PRIMEIRA - Do Objeto - que a União é senhora e legítima proprietária do imóvel gleba rural classificada como não operacional, com área total de 5.551 hectares e 2.030,00 m², denominada em matrícula como "Fazenda São Manoel - Quinhão 08", oriundo da extinta RFFSA, transferido à SPU/MS através do Termo de Transferência n 861/2011;
CLÁUSULA SEGUNDA – Da Descrição do imóvel - O imóvel supra descrito está registrado sob matrícula nº 9.860, livro 02, no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Anastácio/MS, e que o aludido imóvel tem como divisão a Gleba "A", com 100 hectares, e a Gleba B, com 5.451 hectares e 2.030,00 m²,
CLÁUSULA TERCEIRA – Da Extinção da Rede Ferroviária Federal – A extinção da Rede Ferroviária Federal S.A. foi determinada pelo artigo 1º da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007.
CLÁUSULA QUARTA – Da Incorporação ao Patrimônio da União – Em decorrência do disposto no art. 2º, II da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, resultante da conversão da Medida Provisória nº 353, de 22 de janeiro de 2007, o imóvel descrito na Cláusula Segunda é, por este Termo, incorporado ao patrimônio da UNIÃO, livre e desembaraçado de todo e qualquer ônus, transferindo em consequência, todo o domínio, ação, servidão ativa, senhorio e posse que sobre o referido imóvel vinha exercendo; "
grifo nosso
Deste modo, o imóvel passou a integrar o patrimônio imobiliário da União.
O imóvel já se encontra cadastrado no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União, sob nº Rip: 9793 00009.500-5 com os seguintes dados:
Tipo de Logradouro: Fazenda
Logradouro: Gleba de Terras Rurais com 5452,0000 hectares
Número: 0000
Complemento: Bairro: Zona rural
Município: 9793 - DOIS IRMAOS DO BURITICEP: 79215-000 UF: MS - Mato Grosso do Sul
Dados do Terreno
Conceituação: Nacional interior
Área Terreno (m²): 54.520.000,00
Natureza: Rural
Resta, no entanto, à SPU/SP providenciar a averbação do TERMO DE INCORPORAÇÃO Nº 04/2022 - 04921.001075/2017-23 na matrícula nº 9.860 do Cartório de Registro de Imóveis de Anastácio/MS, como providencia anterior à transferência do domínio para o INCRA, nos termos da Lei nº 6.015, de 1973.
A TRANSFERÊNCIA DO DOMÍNIO PLENO DO IMÓVEL DA UNIÃO PARA O INCRA
Natureza do imóvel
No SEI 25928656 foram juntados dois memoriais descritivos elaborados na esfera do MINISTÉRIO DA AGRICULTURA,PECUÁRIA E ABASTECIMENTO/INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA/MEMORIAL DESCRITIVO
O primeiro se refere ao Projeto de Assentamento São Manoel / Gleba “A”, consta como proprietário o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA , matrícula do imóvel: 3115 (1 de 2):
-Município/UF: Anastácio-MS
- Código INCRA/SNCR: 9500334822775
- MSSistema Geodésico de referência: SIRGAS 2000
-Área (Sistema Geodésico Local): 3321,8581 ha
O segundo memorial se refere ao Projeto de Assentamento São Manoel / Gleba “B” de propriedade do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, matrícula do imóvel: 3115 (2 de 2)Natureza da Área: Gleba Pública:
-Município/UF: Anastácio-MS
- Código INCRA/SNCR: 9500334822775
- MSSistema Geodésico de referência: SIRGAS 2000
- Área (Sistema Geodésico Local): 412,3496 ha
Registre-se que não foi possível compreender a razão pela qual o imóvel consta como sendo de propriedade do INCRA, uma vez que os documentos trazidos para o processo não confirmam essa informação e a presente transferência de domínio perderia por completo o seu objeto.
O que define a natureza do imóvel como rural não é a sua localização, mas a sua utilização, consoante preceitua a Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, o denominado "Estatuto da Terra":
Art. 4º Para os efeitos desta Lei, definem-se:
I - "Imóvel Rural", o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada;
O Decreto nº 55.891, de 31 de março de 1965 que regulamenta o Capítulo I do Título I e a Seção II do Capítulo IV do Título II da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964 é ainda mais claro nesse ponto:
Art. 5º Imóvel rural é o prédio rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização em perímetros urbanos, suburbanos ou rurais dos municípios, que se destine à exploração extrativa, agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através da iniciativa privada.
grifo nosso
Nessa esteira, como vimos, o que define o imóvel como urbano ou rural é a sua destinação, sendo certo que essa é a conceituação presente no cadastro do SPIUnet SEI 7233669.
Como relatado acima, o imóvel consta no cadastro do INCRA como projeto de assentamento, e no cadastro do no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União, sob nº Rip: 9793 00009.500-5 constam os seguintes dados:
Tipo de Logradouro: Fazenda
Logradouro: Gleba de Terras Rurais com 5452,0000 hectares
Número: 0000
Complemento: Bairro: Zona rural
Município: 9793 - DOIS IRMAOS DO BURITICEP: 79215-000 UF: MS - Mato Grosso do Sul
Dados do Terreno
Conceituação: Nacional interior
Área Terreno (m²): 5
Sendo assim, pode-se dizer que o imóvel objeto da transferência é rural.
Título de propriedade do imóvel
Segundo consta na Nota Técnica SEI nº 30164/2022/ME "a matrícula do imóvel encontrava-se registrada sob n. 3.115 do livro de n. 02 do Cartório do 4º Ofício de Notas de Aquidauana/MS, aguardando transferência definitiva ao cartório competente, qual seja o CRI de Anastácio/MS. Enquanto permanecia registrado no cartório de Aquidauana/MS, havia impossibilidade legal para a prática de atos cartoriais, dentre os quais podemos destacar a transmissão de propriedade. Hoje o imóvel encontra-se com matrícula aberta no cartório competente (25744790)"
Recentemente, o imóvel foi matriculado sob n. 9.860 do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Anastácio/MS (doc. SEI 25744790), aberta em 9 de novembro de 2021 por ordem judicial, tendo como registro anterior a mencionada matrícula n. 3.115 do livro de n. 02 do Cartório do 4º Ofício de Notas de Aquidauana/MS.
No entanto, na matrícula nº 9.860 ainda consta como proprietária a Rede Ferroviária Federal S.A RFFSA, o que não corresponde à situação atual, de acordo com os documentos de incorporação do imóvel ao patrimônio da União que integram o presente processo.
Cabe à SPU/SP providenciar a averbação do TERMO DE INCORPORAÇÃO Nº 04/2022 - 04921.001075/2017-23 na matrícula nº 9.860 do Cartório de Registro de Imóveis de Anastácio/MS, como providencia anterior à transferência do domínio para o INCRA, nos termos da Lei nº 6.015, de 1973, como já destacado anteriormente.
A transferência do domínio pleno do imóvel da União para o INCRA. Legislação
O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) é uma autarquia federal criada pelo Decreto nº 1.110, de 9 de julho de 1970, com a missão prioritária de realizar a reforma agrária, manter o cadastro nacional de imóveis rurais e administrar as terras públicas da União.
Como bem lembrou a SPU/MS em sua Nota Técnica, o Estatuto da Terra - Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola.
Determina a Lei no seu artigo 10 que o Poder Público "poderá explorar direta ou indiretamente, qualquer imóvel rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação, demonstração e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas de colonização ou fins educativos de assistência técnica e de readaptação".
Fora desses objetivos só se admite em caráter transitório e desde que não haja viabilidade de transferi-los para a propriedade privada, in verbis:
Art. 10. O Poder Público poderá explorar direta ou indiretamente, qualquer imóvel rural de sua propriedade, unicamente para fins de pesquisa, experimentação, demonstração e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas de colonização ou fins educativos de assistência técnica e de readaptação.
§ 1° Somente se admitirá a existência de imóveis rurais de propriedade pública, com objetivos diversos dos previstos neste artigo, em caráter transitório, desde que não haja viabilidade de transferi-los para a propriedade privada.
§ 2º Executados os projetos de colonização nos imóveis rurais de propriedade pública, com objetivos diversos dos previstos neste artigo, em caráter transitório.
O paragrafo 3º do indigitado artigo 10 é bem claro ao prescrever que os imóveis rurais da União, cuja utilização não se enquadrem nos seus termos, ou seja, pesquisa, experimentação, demonstração e fomento, visando ao desenvolvimento da agricultura, a programas de colonização ou fins educativos de assistência técnica e de readaptação, poderão ser transferidos ao ser transferidos ao Instituto Brasileiro de Reforma Agrária:
§ 3º Os imóveis rurais pertencentes à União, cuja utilização não se enquadre nos termos deste artigo, poderão ser transferidos ao Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, ou com ele permutados por ato do Poder Executivo.
grifo nosso
Lembramos que o Decreto-Lei nº 1.110, de 9 de julho de 1970 criou o INCRA e extinguiu, dentre outros, o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA), cujas atribuições passaram para a nova autarquia:
Art. 1º É criado o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), entidade autárquica, vinculada ao Ministério da Agricultura, com sede na Capital da República.
Art. 2º Passam ao INCRA todos os direitos, competência, atribuições e responsabilidades do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA), do Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA) e do Grupo Executivo da Reforma Agrária (GERA), que ficam extintos a partir da posse do Presidente do nôvo Instituto.
Desta forma, a transferência permitida por força do paragrafo 3º do indigitado artigo 10 passa a ser para o INCRA.
De acordo com as normas reproduzidas, a União, no que se refere as suas propriedades rurais, não enquadradas nas finalidades elencadas no caput do art. 10 do Estatuto da Terra, tem , portanto, a faculdade de transferi-las para o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária, atual INCRA .
Do exposto acima, verifica-se que os imóveis rurais pertencentes à União, em cuja utilização não se enquadrem nos termos desse artigo, poderão ser transferidos ao INCRA, ou com eles permutados, por ato do Poder Executivo.
Logo, deve a Administração verificar se é atendida esta exigência legal, a respeito da utilização do imóvel em comento, para, só assim, decidir se haverá transferência ou permuta, nos termos da Lei. Trata-se de análise técnica da Administração que foge à análise jurídica.
Impende destacar, neste passo, que, no nosso entendimento, o § 3º do artigo 10 do Estatuto da Terra falhou no rigor técnico ao admitir a "transferência" de imóveis rurais pertencentes à União para o INCRA, sem definir expressamente se essa operação envolve a transferência da propriedade do imóvel.
Isto porque, os entes públicos, União e INCRA, possuem personalidades jurídicas distintas.
Com efeito, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, autarquia federal, foi criado pelo Decreto-Lei nº 1.110, de 9 de julho de 1970, vinculado ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira e patrimônio próprio.
Sobre o tema, ocupou-se a ‘Matriz de Critérios de Destinação’, contida na ‘Orientações para a Destinação do Patrimônio da União’, com fulcro no Memorando Circular nº 90/2010 – SPU/MP, de 29 de outubro de 2010, propondo que a transferência se assemelha a uma doação:
20. A Transferência se assemelha a uma doação. Nos casos de transferência ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária– INCRA, com vistas a realizar projeto de assentamento e reforma agrária, optou-se por manter a expressão “transferência do domínio pleno”, consagrada pelo uso e que permite uma melhor identificação com o art. 10, § 3 o, da Lei 4.504/64. Ressalta-se que outras transferências são possíveis mediante autorização legislativa específica, como nos casos de empresas públicas extintas"
Como corolário dessa afirmação, pode-se inferir que a aludida transferência tem o condão de modificar a propriedade do imóvel, transladando-o de um ente para outro.
A Portaria SPU/ME Nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, que subdelegou aos Superintendentes do Patrimônio da União a prática de determinados dos atos administrativos, utilizou a expressão "transferência de domínio pleno" dos bens rurais da União ao INCRA o que reforça a ideia de transferência de propriedade:
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
I - a transferência de domínio pleno de bens imóveis rurais da União ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para utilização em projetos de reforma agrária;
grifo nosso
O domínio pleno é expressão atrelada àquelas situações em que é possível a divisão do domínio em direto e útil.
Vulgarmente, domínio e propriedade são compreendidos como expressões sinônimas. Porém muitos autores defendem a ideia de que a propriedade constitui um instituto mais genérico, abrangendo todos os direitos capazes de serem apreciados e liquidados em moeda corrente, de tal sorte que o domínio representaria apenas um desses direitos de propriedade.
A despeito das valiosas considerações doutrinárias, não cabe neste momento adentrar nessas especificidades, bastando asseverar que o domínio envolve a propriedade.
Por tais fundamentos, entendemos que o termo de transferência do domínio pleno a ser formalizado deverá ser levado a registro na matricula do imóvel nº 9.860 do Cartório de Registro de Imóveis de Anastácio/MS, a fim de que a propriedade seja efetivamente transmitida.
Competência para a transferência
A competência para promover a transferência para transferência de domínio pleno de bens rurais da União foi delegado ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União a realização dos atos administrativos que visem a transferência de Imóvel rural da União para o INCRA, quando tiver o imóvel valor abaixo dos R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), com vista à reforma agrária, permitida a subdelegação, conforme Portaria SEDDM/ME Nº 12.485, de 20 de outubro de 2021.
A subdelegação da competência foi implementada pela Portaria SPU/ME Nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, aos Superintendentes do Patrimônio da União a prática dos atos administrativos visando a transferência de domínio pleno dos bens rurais ao INCRA ( art. 5º, inciso I).
Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
I - a transferência de domínio pleno de bens imóveis rurais da União ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para utilização em projetos de reforma agrária;
A alçada se limita aos imóveis com valor abaixo de R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais).
Como o bem foi avaliado em R$ 87.000.000,00 (oitenta e sete milhões de reais), de a acordo com a Nota Técnica, a Superintendência do Patrimônio da União no Mato Grosso do Sul tem competência para a prática do ato administrativo de transferência do imóvel, após apreciação favorável do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - GE-DESUP ( Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações).
Todavia, como assinalado em linhas anteriores, incumbe à SPU/MS promover a averbação da incorporação do imóvel da extinta RFFSA ao patrimônio da Uniao, nos moldes da da Lei nº 11.483/2007, de 31 de maio de 2007.
Art. 2o A partir de 22 de janeiro de 2007:
I - a União sucederá a extinta RFFSA nos direitos, obrigações e ações judiciais em que esta seja autora, ré, assistente, opoente ou terceira interessada, ressalvadas as ações de que trata o inciso II do caput do art. 17 desta Lei; e
II - os bens imóveis da extinta RFFSA ficam transferidos para a União, ressalvado o disposto nos incisos I e IV do caput do art. 8o desta Lei.
ANALISE DA MINUTA DO TERMO DE TRANSFERENCIA
Primeiramente, cumpre-nos dizer que nossa análise levou em consideração, apenas, os aspectos jurídicos do instrumento. Dito isto, esclarecemos que não é atribuição deste Órgão jurídico a conferência de todos os dados lançados na minuta pela Administração.
Inserir como obrigação do INCRA providenciar o registro da transferência do domínio pleno na matrícula do imóvel.
Na hipótese de restar constatado que a formalização da transferência tem potencial para influenciar na disputa eleitoral, entendemos que a transferência poderá ser efetivada com a inclusão de cláusula obrigacional na minuta que vede a concessão do título de propriedade aos beneficiários do programa de assentamento pelo INCRA no decorrer do mencionado período.
CONCLUSAO
Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pela possibilidade jurídica da formalização da transmissão do domínio pleno do imóvel rural da União para o INCRA, desde que atendidas todas as recomendações contidas neste Parecer, em especial aquelas presentes nos parágrafos sublinhados e negritados.
Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, VII, da Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784, de 1999), será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação da CJU.
Além disso, por força da recente alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta", nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei nº 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei nº 13.655, de 2018.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.
Sao Paulo, 11 de julho de 2022.
LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA
ADVOGADA DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04921001075201723 e da chave de acesso 16794999