ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00515/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.136087/2021-99.
INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SERGIPE - ME/SEDDM/SCGPU/SPU-SE) E CRISTIANE REZENDE SANTOS.
ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. MINUTA DE CONTRATO DE AFORAMENTO SOB O REGIME GRATUITO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
EMENTA:DIREITO ADMINISTRA-TIVO E OUTRAS MATÉRIAS DEDIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. DESTINAÇÃO DE BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO PARA USO DE TERCEIRO (PESSOA FÍSICA). AFORAMENTO (ENFITEUSE). REGIME GRATUITO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.II. Minuta do Contrato de Aforamento sob regime Gratuito.III. Fração ideal de 0,013645 da área privativa do lote com 446,48 m², encravado em área total do terreno com 46.786,68 m², sendo 13.128,92 m² terreno de marinha e 33.657,76 m² terreno alodial.IV. Imóvel de domínio da União. Natureza urbana. Terreno de marinha e acrescido de marinhaV. Aforamento (enfiteuse). Atribuição a terceiro do domínio útil de imóvel de propriedade da União. Obrigação do foreiro ou enfiteuta ao pagamento de foro anual no percentual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno.VI. Competência do Grupo Especial de Destinação Nível 1 (GE-DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos para destinação de imóveis, excluídas as alienações, com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais). Artigo 3º, inciso I, da PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, de 20 de julho de 2021, com a alteração da redação implementada pela Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021.VII. Necessidade de diligência ao órgão central sobre a necessidade ou não da prévia submissão do aforamento gratuito a análise e deliberação da instância competente (GE-DESUP-1).VIII. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 20 do Decreto-Lei Federal nº 3.438, de de 17 de julho de 1941; Artigos 105, item 1º, e 215, caput, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946; Artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 003, de 9 de novembro de 2016.IX. Valor de Referência do bem imóvel: R$ 446.142,42.X. Aprovação mediante atendimentoda(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.
I - RELATÓRIO
O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Sergipe, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 197424/2022/ME, datado de 12 de julho de 2022, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 26318314), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no SAPIENS em 12 de julho de 2022, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.
Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI nº 26204715) a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante, por meio da SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (SCGPU), representada nesse ato pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SERGIPE (SPU-SE), e do outro lado, na qualidade de outorgado, a Srª. CRISTINA REZENDE SANTOS, inscrito no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) sob o nº 664.333.125-00, referente a fração ideal de 0,013645 da área privativa do lote com 446,48 m² (Quatrocentos e quarenta e seis metros e quarenta e oito decímetros quadrados), encravado em área total do terreno com 46.786,68 m² (Quarenta e seis mil metros, setecentos e oitenta e seis decímetros e sessenta e oito centímetros quadrados), sendo que 13.128,92 m² constitui terreno de marinha e 33.657,76 m² consiste em terreno alodial, imóvel de domínio da União, de natureza urbana, classificado como terreno de marinha e acrescido de marinha, situado na Rua Francisco Rabelo Leite Neto, nº 990, casa/lote nº 41, Condomínio Residencial Sunville, Bairro Atalaia, Município de Aracaju, Estado de Sergipe, cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 04906.000991/2004-10, registrado sob a matrícula nº 46.235, Livro nº 2, Ficha nº 01, do Cartório de Registro de Imóveis da 2ª Circunscrição Imobiliária do Município de Aracaju-SE.
O processo está instruído com os seguintes documentos:
PROCESSO/DOCUMENTO | TIPO | |||
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19258786 | Anexo versao_1_Documento de Identificação com foto | |||
19258787 | Anexo versao_1_Documento de Identificação com foto | |||
19258788 | Anexo versao_1_certidão de inteiro teor.pdf | |||
19258789 | Anexo versao_1_certidão de inteiro teor.pdf | |||
19258790 | Requerimento versao_1_SE02572_2021.pdf | |||
19421072 | Notificação (numerada) 4 | |||
19496568 | Anexo Comprovante de Envio Notificação - SPUNET | |||
19609098 | Planta 01 | |||
19609197 | Planta 02 | |||
19609274 | Documento | |||
19609323 | Anexo 1 | |||
19609639 | Anexo 2 | |||
19609707 | Anexo 3 | |||
19609767 | Anexo 4 | |||
19611883 | Anexo 5 | |||
19611929 | Anexo 6 | |||
19611958 | Anexo 7 | |||
20100178 | Anexo de documentos | |||
20924582 | Cadastro RIP 3105.0106672-81 | |||
20924650 | Relação Débitos Quitados | |||
20933093 | Resumo Matrículas Cartoriais | |||
20933189 | Quadro Esquemático Cadeia Sucessória | |||
20934774 | Nota Técnica 59368 | |||
21070552 | Notificação (numerada) 22 | |||
21091387 | Anexo Comprovante de Envio Notificação - SPUNET | |||
21726130 | Anexo Formal de Partilha 1925 | |||
21747744 | Anexo Certidões | |||
21747764 | Anexo RG - Cristiane | |||
21872454 | Cadastro Dados Básicos RIP 3105.0106636-18 | |||
21872528 | Relação Imóveis Anexados ao RIP 3105.0106636-18 | |||
21872618 | Cadastro Utilização RIP 3105.0104402-36 | |||
21872678 | Cadastro Utilização RIP 3105.0104841-01 | |||
21872776 | Cadastro Utilização RIP 3105.0106268-44 | |||
21873013 | Mapa | |||
21877512 | Memorial Descritivo | |||
21877674 | Cadastro PVG SIAPA | |||
21877704 | Relatório de Valor de Referência de Imóvel 96 | |||
21878290 | Nota Técnica 2754 | |||
21878494 | Despacho | |||
21957972 | Nota Técnica 3321 | |||
21961441 | Nota Técnica 3355 | |||
25572991 | Despacho | |||
25594236 | Despacho | |||
25601175 | Checklist | |||
26047736 | Ata de Reunião - GE-DESUP 2 - DIN | |||
26065626 | Despacho | |||
26204384 | Despacho | |||
26204715 | Contrato de Constituição de Aforamento | |||
26318314 | Ofício 197424 | |||
26318350 | Despacho |
II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade,[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.
III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra da NOTA TÉCNICA SEI nº 3321/2022 (SEI nº 21957972) elaborada pelo Núcleo de Aforamento da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Sergipe (SPU-SE), na qual foi realizada análise dos aspectos fáticos, normativos e legais, verbis:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1.A presente Nota Técnica objetiva analisar — nos termos da Instrução Normativa SPU nº 03, de 09/11/2016 (IN 03/2016) — o requerimento de alteração de regime de utilização para aforamento gratuito de imóvel situado na Rua Francisco Rabelo Leite Neto, nº 990, Casa/Lote nº 41, Condomínio Residencial Sunville, Atalaia, Aracaju (SE), com Matrícula nº 46.235, da 2ª Circunscrição Imobiliária da Comarca de Aracaju (ver SEI 19258789 e 19258788).
2. Esse imóvel encontra-se inscrito no Sistema Integrado de Administração Patrimonial/SIAPA sob o Registro Imobiliário Patrimonial/RIP nº 3105.0106672-81, em regime de ocupação e aforamento, em nome de Cristiane Rezende Santos/CPF nº ***333.125 -**, conceituado como “terreno de marinha com acrescido”, com fração ideal de 0,0136450 sobre a área total de 46.786,68 m2 e sobre a área da União Federal de 13.128,92 m2 (ver SEI 20924582).
ANÁLISE
3. Destaca-se o enquadramento desse imóvel na preferência ao aforamento gratuito previsto no inciso I, do art. 105, do Dec. Lei 9.760/46, pois foi comprovada a existência de título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis, e a respectiva cadeia sucessória retroagiu ininterruptamente à data da edição desse decreto, ou seja, 05 de setembro de 1946.
4. Como informado acima, o RIP nº 3105.0106672-81 possui duas utilizações, aforamento e ocupação, e representa a fração ideal de 0,0136450 sobre a área total de 46.786,68 m2 e sobre a área da União Federal de 13.128,92 m2, sendo resultado do fracionamento cadastral do RIP nº 3105.0106636-18/SEI 21872454 (referente ao Condomínio Residencial Sunville/Matrícula nº 39899/Área 01-H).
5. Constatou-se que esse RIP nº 3105.0106636-18 é resultado da unificação cadastral de três RIP’s, quais sejam: 3105.0104402-36 (Matrícula 38521/Área 01-C), 3105.0104841-01 (Matrícula 39039/Área 01-E) e 3105.0106268-44 (Matrícula 37728/Lotes 02-A e Matrícula 37729/02-B) – ver SEI 21872528.
6. Os RIP’s nº 3105.0104402-36 e nº 3105.0104841-01 originam-se de imóveis já cadastrados em regime de aforamento (ver SEI 21872618 e 21872678). O RIP nº 3105.0106268-44 encontrava-se cadastrado em regime de ocupação até o respectivo cancelamento por unificação (ver SEI 21872776). Por isso, a presente análise teve como foco a cadeia sucessória dos imóveis associados a esse último RIP, pois é dele que surge o regime de utilização “ocupação” do RIP nº 3105.0106672-81 (objeto desse requerimento de aforamento gratuito).
7. Conforme visto no Quadro Esquemático da Cadeia Sucessória da Matrícula 46235/Casa 41 (SEI 20933189), e considerando-se os registros e transcrições imediatamente anteriores à Matrícula nº 37728/Lote 02-A e à Matrícula nº 37729/Lote 02-B que estão associados ao RIP 3105.0106268-44, alcança-se o Formal de Partilha de José Pedro de Brito, extraído dos Autos de Inventário dos Bens datado de 14/11/1925 — o qual recai em título de propriedade devidamente transcrito em Cartório de Registro de Imóveis (Matrícula 8514/Metade do Sítio Sandes).
8. No tocante à situação ocupacional, o imóvel em questão (SEI 19649892 e 19650021) é ocupado por edificação residencial em condomínio horizontal, não está situado em zona que esteja sendo urbanizada; não está situado em áreas suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril; não está situado nas proximidades de obras aeroportuárias, portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação; e não está situado em ilha ou terreno nacional interior de propriedade da União Federal, sendo que a respectiva Linha do Preamar Médio de 1831 (LPM/1831) foi homologada em 21/11/1973 através do processo nº 10586.000313/97-01.
9. Além disso, esse imóvel não constitui logradouro público e está situado: dentro do círculo de 1.320 metros de raio com centro no estabelecimento militar mais próximo (Aeroporto de Santa Maria/Aracaju); fora da faixa de 100 metros da atual orla marítima; fora da faixa de fronteiras; fora da faixa de segurança prevista no art. 1º, § 3º da Lei nº 13.240/2015 (e § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias); em zona urbana consolidada. Assim sendo, com fundamento no art. 49 da citada IN, estão dispensadas as audiências previstas no Art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760/1946 (ver SEI 21878290).
10. Nos termos do inciso II do art. 6º e do inciso III do art. 39 da IN SPU nº 03/2016, pode-se afirmar: inexiste declaração de interesse público que recaia sobre o imóvel; inexiste Órgão Público interessado no imóvel objeto desse requerimento (ver manifestação dessa Coordenação em SEI 21878494).
11. Em relação ao art. 104 e parágrafo único do Decreto-Lei nº 9.760/46, não foi realizada a notificação estabelecida neste dispositivo legal, tendo em vista que esse processo de aforamento não foi motivado por iniciativa da Administração, e sim por iniciativa do titular da ocupação, inscrito regularmente nessa Superintendência.
12. Atendendo-se o art. 54 da IN nº 03/2016 para fins de avaliação do valor do foro, realizou-se o cálculo do valor de referência — CVR (ver Relatório de Valor de Referência em SEI 21877704), tendo sido utilizado o valor de m2 da PVG Municipal (ver SEI 16793707/Processo 19739.109422/2021-86). Assim, o valor a ser cobrado a título de pensão anual (foro), com base no Valor de Referência do Imóvel, será de 0,6% x Valor de Referência x R (Atu/Att) = 0,6% x R$ 446.142,42 x 0,2806123452230421= R$ 751,15 (setecentos e cinquenta e um reais, e quinze centavos).
13. O Memorial Descrito da área da União Federal está contido em SEI 21877512 e no Relatório de Valor de Referência (ver SEI 21877704), no item “Características do Terreno e da Região”.
14. Verificou-se a regularidade fiscal da requerente, conforme o art. 120 da IN nº 3/2016, comprovada por meio de certidões referentes aos Débitos Relativos a Créditos Tributários Federais e à Dívida Ativa da União (SEI 21747744), além da quitação perante a Justiça Eleitoral (SEI 21747744) e regularidade em relação ao CPF (SEI 21747744). Em SEI 20924650, vê-se que não há débitos patrimoniais “em cobrança” para o citado RIP.
CONCLUSÃO
15. Segundo o parágrafo único do art. 40 da IN SPU 03/2016, a decisão acerca do pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei.
16. Neste sentido, considerando-se que não foi identificado impedimento entre aqueles previstos em lei e os documentos anexados aos autos satisfazem aos pré-requisitos para a constituição do aforamento gratuito embasado no inciso I, do art. 105, do Dec. Lei 9.760/46, propõe-se o encaminhamento do presente processo à deliberação do respectivo Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP)."
A constituição do aforamento gratuito sob análise está amparada pelo artigo 20 do Decreto-Lei Federal nº 3.438, de 17 de julho de 1941, c/c os artigos 105 (item 1º) e 215 do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 194, e artigo 5º, inciso I, do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e alterações introduzidas pela Lei Federal nº 13.240, de 11 de julho de 2017.
Tem direito ao aforamento gratuito a(s) parte(s) interessada(s) que atenda(m) o(s) requisito(s) previsto(s) nos artigos 105 e 25 do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, verbis:
TÍTULO II
Da Utilização dos Bens Imóveis da União
CAPÍTULO IV
Do Aforamento
SEÇÃO II
DA CONSTITUIÇÃO
"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registro de Imóveis; (grifou-se)
2º – os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos
Estados ou Municípios;
3º – os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
4º – os ocupantes inscritos até o ano de 1940, e que estejam quites com o pagamento das devidas taxas, quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
5º – os que, possuindo benfeitorias, estiverem cultivando, por si e regularmente, terras da União, quanto às reservadas para exploração agrícola, na forma do art. 65; (Revogado pela Lei nº 9.636/1998)
6º – os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que êstes não possam constituir unidades autônomas;
7º – os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele;"
(...)
TÍTULO VI
Disposições Finais e Transitórias
"Art. 215. Os direitos peremptos por força do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-lei nbº 3.438, de 17 de julho de 1941, e 7º do Decreto-lei nº 5.666, de 15 de julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data na notificação de que trata o art. 104 deste Decreto-lei."
Decidida a aplicação do regime enfitêutico sobre o imóvel, vislumbrou-se a possibilidade do exercício do direito de preferência ao aforamento que, uma vez enquadrado em alguma das hipóteses do artigo 105 acima transcrito, configurar-se-á como gratuito, por expressa previsão do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação relativas a imóveis de propriedade da União, prevê em seu artigo 5º, inciso I, o que segue:
"Art. 5º Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento: (Redação dada pela Lei nº 9.636/1998)
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946"; (destacou-se)
O artigo 14, inciso I, da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, reproduziu o diploma legal supra citado ao estabelecer o seguinte:
CAPÍTULO III
DESCRIÇÃO NORMATIVA
Seção IV
Dos Casos de Preferência ao Aforamento Gratuito
"Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha"; (grifou-se)
Mencionada ressalva consubstanciou o entendimento firmado pelo ENUNCIADO CONJUR/MPOG nº 05, no sentido de que "Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha". (grifou-se)
Mediante os termos do PARECER Nº 0298-5.1.1/2014/LBS/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo Consultor Jurídico da Consultoria vinculada, a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP) firmou entendimento acerca da adequada interpretação jurídica a ser conferida à parte final do citado Enunciado nº 5, nos seguintes termos:
"(...)
10. Para que tenha direito de preferência ao aforamento com base no item 1º do art. 105, o requerente deve comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem objeto do pedido retroage à data de entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.760/46. Além disso, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União. Ou seja, os transmitentes devem agir efetivamente como se proprietários fossem, com os respectivos títulos.
11. No caso dos autos, verifica-se que os conteúdos das transcrições e matrículas utilizadas na instrução processual indicam que o imóvel era constituído por terreno de marinha. Ocorre que a certidão de fls. 19, datada de 02.10.1923, que se caracteriza como a certidão válida à época da entrada em vigor do Decreto-lei nº 9.760/46, não faz menção à titularidade da União sobre o bem.
12. É dizer: destrinchando o entendimento pacificado no Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a transcrição ou registro que não deve fazer referência que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União é aquela válida em 1946, não trazendo óbice, assim, ao direito de preferência gratuito se tais referências constarem das certidões subsequentes da cadeia sucessória do imóvel.
13. Desta forma, face à ausência de menção à titularidade da União sobre o bem na certidão de fls. 19, como indicativo de ser terreno de marinha ou acrescido de marinha, não se vislumbra, a princípio, confronto entre a situação trazida à análise e o Enunciado nº 05 da Portaria nº 02 da CONJUR/MPOG, de 10 de abril de 2013, a impedir a concessão do aforamento gratuito. (...) (sem grifo no original)".
Objetivando adequada compreensão do conteúdo e alcance do aforamento reputo conveniente citar o conceito existente no Manual de Fiscalização do Patrimônio da União 2018, páginas 28/29 e 42, verbis:
(...)
"PARTE II - FISCALIZAÇÃO E A GESTÃO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
3. DESTINAÇÃO PATRIMONIAL
(...)
AFORAMENTO
O Aforamento é um contrato por meio do qual a União atribui ao particular 83% do domínio de determinado imóvel, o denominado “domínio útil”, e mantém os 17% restantes, o “domínio direto”. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade. O instituto jurídico do aforamento é conhecido como enfiteuse. (os destaques não constam do original)
A concessão do aforamento pode ser gratuita ou onerosa (paga). Os critérios para concessão são determinados em leis e estão detalhados na IN n° 03/2016, que disciplina os procedimentos administrativos para a constituição, caducidade, revigoramento e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.
Os foreiros, isto é, aqueles que têm contrato de aforamento com a União devem recolher anualmente o foro, uma espécie de receita patrimonial. Entretanto, há a possibilidade de isenção desse pagamento para as famílias de baixa renda, no caso, aquelas que tenham renda familiar de até cinco salários mínimos.
(...)
FORO
Os usuários de imóveis da União inscritos na SPU sob o Regime de Aforamento devem pagar anualmente o Foro. Trata-se de uma receita patrimonial que corresponde a 0,6% do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Decreto nº 9.760, de 1946, alterado pela Lei nº 7.450, de 1985).
O Aforamento é um contrato por meio do qual a União atribui ao particular 83% do domínio útil de um imóvel da União e mantém a posse dos 17% restantes. Esse instrumento é utilizado nas situações em que coexistem a conveniência de destinar o imóvel e, ao mesmo tempo, manter o vínculo da propriedade. O instituto jurídico do aforamento é conhecido como Enfiteuse.
O Foro é pago por meio do Documento de Arrecadação de Receitas Federais (DARF), e os recursos vão para a Conta Única do Tesouro. Uma parte é utilizada pelo Governo Federal, para a realização de políticas públicas em prol de toda a população, e outra parte é repassada aos Municípios onde se localizam os imóveis que deram origem à cobrança. O DARF é encaminhado anualmente para o endereço fiscal dos usuários, isto é, o endereço que consta na base de dados da Receita Federal do Brasil. O DARF também pode ser emitido pela Internet.LAUDÊMIO
Para melhor ilustrar tal modalidade de destinação de imóvel de domínio da União, reputo relevante citar a lição de José dos Santos Carvalho Filho,[2] abaixo transcrita:
(...)
ENFITEUSE – Já nos referimos à enfiteuse ou aforamento como forma de aquisição de bens públicos pelo Estado quando figura como enfiteuta ou titular do domínio útil. O mais comum, no entanto, é a hipótese em que a propriedade pertença ao Poder Público e o domínio útil pertença a um particular. É aqui que se dá o uso privativo de bens públicos por particulares.
(...)
O instituto propicia a aquisição de direito real por parte do enfiteuta, titular do domínio útil. Esse direito pode ser transferido a terceiro, mas é preciso que o senhorio direto renuncie a seu direito de preferência para reaver o imóvel. Se renunciar, o enfiteuta deverá pagar, pela transmissão do domínio útil, importância nominada de laudêmio, calculada sobre o preço da alienação. No caso da União, o laudêmio é de 5% sobre o valor atualizado do domínio pleno do terreno, sendo, posteriormente, excluídas as benfeitorias para cálculo do referido valor (art. 3º, Decreto-lei nº 2.398/1987). Quanto ao foro anual, trata-se de obrigação que o enfiteuta não pode deixar de cumprir. Se deixar de pagar o foro durante três anos consecutivos, ou quatro intercalados, o inadimplemento acarretará a caducidade da enfiteuse (art. 101, parágrafo único, Decreto-lei nº 9.760/1946).
(...)
O Decreto-lei nº 9.760, de 5.9.1946 que dispõe sobre os bens imóveis da União, regula a enfiteuse dos imóveis públicos pertencentes à União Federal. Em complemento, a Lei nº 9.636, de 15.5.1998, dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis da União. Essas regras, se houvesse conflito, prevaleciam sobre as do Código Civil de 1916, porque se encontram também em lei federal; além disso, o citado diploma qualifica-se como lei nova e especial em relação ao antigo Código, o que reforça sua prevalência em relação a este. Para as demais pessoas de direito público, entretanto, sempre incidiram as normas previstas no estatuto civil, agora revogado.
No mesmo sentido preleciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro,[3] verbis:
(...)
"Quando aplicável a imóveis da União, a enfiteuse tem também a natureza de direito real, porém de direito real de natureza pública, já que não se submete a normas do Código Civil, mas a legislação própria pertinente aos bens públicos da União. Embora tenha algumas características que a aproximam de igual instituto do direito privado, já que implica bifurcação da propriedade em domínio direto (que pertence à União) e domínio útil (que pertence ao foreiro ou enfiteuta), apresenta algumas peculiaridades próprias do regime jurídico de direito público, concernentes à competência, remição, caducidade com ou sem revigoração do aforamento e formalidades:
a) a utilização do terreno sob regime de aforamento depende de prévia autorização do Presidente da República, salvo se já permitida em expressa disposição legal (art. 99 do Decreto-lei nº 9.760/46);
b) os terrenos aforados ficam sujeitos ao pagamento anual de uma importância chamada foro, no valor de 0,6% do valor do respectivo domínio pleno, que será anualmente atualizado (art. 101 do Decreto-lei nº 9.760/46); o não pagamento do foro por três anos consecutivos ou quatro intercalados importa a caducidade do aforamento, sendo permitida a revigoração, mediante pagamento dos foros em atraso (arts. 118 e 119); a revigoração pode ser indeferida se a União necessitar do imóvel para o serviço público (art. 120);
c) a transferência onerosa, por ato inter vivos, do domínio útil e de inscrição de ocupação de terreno da União ou cessão de direitos a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor em quantia correspondente a 5% do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias (art. 3º do Decreto-lei nº 2.398, de 21-12-87, com a redação dada pela Lei nº 13.240, de 30-12-15, e pela Lei nº 13.465, de 11-7-17);
d) a extinção do aforamento dar-se-á, conforme artigo 103 do Decreto-lei nº 9.760/46: por inadimplemento de cláusula contratual; por acordo entre as partes; pela remição, a critério do Presidente da República, por proposta do Ministério da Fazenda, nas zonas onde não mais subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico; pela caducidade, decorrente do não pagamento do foro durante três anos consecutivos ou quatro intercalados (art. 101, parágrafo único, com a redação dada pela Lei nº 9.636/98), sem que haja revigoração do aforamento (art. 121); pelo abandono do imóvel, caracterizado pela ocupação, por mais de cinco anos, sem contestação, de assentamentos informais de baixa renda, retornando o domínio útil à União; por interesse público, mediante prévia indenização.
e) a remição (e não remissão, como consta do Decreto-lei nº 9.760/46) ou resgate significa a aquisição do domínio útil pelo foreiro. Por outras palavras, com a remição, ocorre a consolidação do domínio direto e do domínio útil em mãos do enfiteuta, que deixa de pagar o foro anual bem como o laudêmio no caso de alienar futuramente o imóvel. Nos termos do artigo 122, parágrafo único, do Decreto-lei nº 9.760/46 (com a redação dada pela Lei nº 13.139/15), a decisão da Secretaria do Patrimônio da União sobre os pedidos de remição constitui ato vinculado. Para a remição é previsto o pagamento de valor correspondente a 17% do valor do domínio pleno, excluídas as benfeitorias (art. 123);
f) a caducidade, por não pagamento do foro ou pensão durante três anos, que extinguiria obrigatoriamente o aforamento (por comisso), segundo o artigo 692 do Código Civil de 1916, não tem a mesma amplitude no Decreto-lei nº 9.760/46, tendo em vista que, pelo artigo 103, § 1º, combinado com os artigos 118 e 119, o foreiro tem direito à revigoração do aforamento, e não mera faculdade, se solicitá--la no prazo de 90 dias depois de notificado da caducidade da enfiteuse, pagando os foros em atraso. Conforme determina o artigo 120, a União só poderá negar a revigoração se necessitar do terreno para serviço público ou, quanto às terras de que trata o artigo 65 (revogado), quando as mesmas estiverem sendo utilizadas apropriadamente; neste caso, a União terá que indenizar o foreiro pelas benfeitorias porventura existentes";
Perfilhando o mesmo entendimento o ensinamento de Floriano de Azevedo Marques Neto,[4] litteris:
"Regime jurídico dos bens públicos
3.4.1.10.2 Aforamento
135 Dentre estes instrumentos outros, aquele que se reveste de maior especificidade é o aforamento, por vezes também referido por enfiteuse.[5] O Aforamento é na definição doutrinária, "o direito real de posse, uso e gozo pleno da coisa alheia que o titular (foreiro ou enfiteuta) pode alienar, e transmitir hereditariamente, porém, com a obrigação de pagar perpetuamente uma pensão anual (foro) ao senhorio direto. Característico do aforamento ou enfiteuse é, pois, o exercício simultâneo de direitos dominiais sobre o mesmo imóvel por duas pessoas: uma, sobre o domínio direto - o Estado; outra, sobre o domínio útil o particular foreiro, no caso de bens públicos".[6]
136 O Aforamento é dos direitos reais de uso o que mais se aproxima da alienação, sem com ela se confundir. Conforme clarifica Celso Antônio Bandeira de Mello, "o enfiteuta dispõe dos mais amplos poderes sobre o bem: pode usá-lo, gozá-lo e dispor dos frutos, produtos e renda, mas não pode mudar-lhe a substância ou deteriorá-lo".[7]
O enfiteuta assume basicamente duas obrigações: pagar a renda anual oa poder público titular do bem (o não pagamento por três anos seguidos leva ao comisso, perda do direito de enfiteuta) e manter e conservar a coisa, sem permitir que ela se perca, deteriore ou pereça. Além disso, cao o enfiteuta pretenda alienar o domínio útil (os direitos de enfiteuta são transferíveis), o poder público (senhorio) tem direito à preferência na aquisição e, não a exercendo, faz jus ao recebimento de laudêmio correspondente a 5% do valor do imóvel".[8]
Neste processo, a SPU-SE atesta a regularidade documental quanto a "cadeia possessória", o que levou a equipe técnica a propor o reconhecimento do direito de preferência ao aforamento gratuito para o imóvel em questão, com fundamento no artigo 105, item 1º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760/1946, mediante análise realizada no âmbito da NOTA TÉCNICA SEI nº 3321/2022/ME (SEI nº 21957972), transcrita anteriormente.
Observando o exame da cadeia sucessória do imóvel realizado no documento SEI nº 20933189, verifica-se que o processo encontra-se instruído com a documentação do imóvel retroativa ao interregno temporal ao ano de 1925, anterior, portanto, a data de entrada em vigor do Decreto-Lei Federal nº 9.670/46.
Contudo, a análise técnica realizada (SEI nº 21957972) deixou de atestar expressamente se dos títulos cartoriais e certidões apresentados, à época da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 9.670/46, os registros, até então, "não faziam menção de que a verdadeira proprietária da área fosse a União". Assim, para que seja reconhecido direito de preferência com amparo no artigo 105, item 1º, é necessário comprovar que, na data da entrada em vigor desse diploma, os títulos "não faziam qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área fosse a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha", conforme orientação expressa no inciso I do artigo 14 da ,Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016 constante da fundamentação dos itens "15." e "16." desta manifestação jurídica.
Caso superado o óbice apontado no item "23.", mediante complementação da instrução, todos os demais aspectos formais devem moldar-se às prescrições da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, inclusive atualização de certidões e relatórios, se for o caso, promovido o devido Check-List (SEI nº 25601175) a que fazem menção os Anexos VI e XI da mesma Instrução Normativa.
Ressalte-se que no âmbito do Direito Administrativo a(s) informação(ões) prestada(s)/emanada(s) de autoridade(s) e agente(s) público(s) goza(m) do(s) atributo(s) de presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade e certeza. Tal(is) atributo(s) confere(m) não apena(s) veracidade sobre o(s) fato(s) no(s) qual(is) se baseia(m) (certeza), mas também permite inferir que foi(ram) realizado(s) em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual aquela(s) manifestação(ões) deve(m) ser presumida(s) como expressão verídica de uma realidade fática.
Para melhor contextualização da presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade que se revestem os atos administrativos, reputo relevante transcrever o ensinamento de José dos Santos Carvalho Filho[9] referente a tal atributo do ato administrativo, litteris:
(...)
"4. Ato Administrativo
(...)
IV. CARACTERÍSTICAS
(...)
2. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normais legais, como bem anota DIEZ. Essa característica não depende de lei expressa, mas deflui da própria natureza do ato administrativo, como ato emanado de agente integrante da estrutura do Estado.
Vários são os fundamentos dados a essa característica. O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstância de que se cuida de atos emanados de agentes detentores da parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de alcançar o interesse público que lhes compete proteger. Desse modo, inconcebível seria admitir que não tivessem a aura de legitimidade, permitindo-se que a todo momento sofressem algum entrave oposto por pessoa de interesses contrários. Por esse motivo é que se há de supor que presumivelmente estão em conformidade com a lei.É certo que não se trata de presunção absoluta e intocável. A hipótese é de presunção juris tantum (ou relativa), sabido que pode ceder à prova em contrário, no sentido de que o ato não se conformou às regras que lhe traçavam as linhas, com se supunha.
Efeito da presunção de legitimidade é a autoexecutoriedade, que, como veremos adiante, admite seja o ato imediatamente executado. Outro efeito é o da inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não se o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, contudo, o ato vai produzindo normalmente os seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu próprio conteúdo" (os grifos não constam do original)
No mesmo sentido a lição de Lucas Rocha Furtado em sua obra Manual de Direito Administrativo,[10] verbis:
(...)
"Capítulo 5
Ato Administrativo
(...)
5.5 Atributos do ato administrativo
(...)
5.5.2 Presunção de legitimidade
A importância da presunção de legitimidade está ligada à consequência que dela decorre. Quando se afirma que o ato administrativo se presume legítimo, conclui-se que tantos os administradores públicos quanto os particulares afetados pelo ato devem dar-lhe cumprimento. Todos estão obrigados a cumprir os atos administrativos, porque eles se presume legítimos, legitimidade que se mantém até que seja afastada por decisão judicial ou pela própria Administração Pública.
(...)
A presunção de legitimidade é atributo do próprio ato. Vimos, porém, que os atos administrativos somente podem ser praticados se tiver ocorrido o motivo previsto em lei e necessário à sua prática. (...) Nesse sentido, foi desenvolvida teoria que, além de presumir a legitimidade do ato, presume igualmente verídicos os motivos alegados pela Administração e que justificaram a sua prática. Se a Administração Pública concede aposentadoria compulsória, presume-se como verdade que o servidor completou a idade exigida. A esse aspecto do atributo da presunção de legitimidade do ato se denomina presunção de veracidade dos motivos invocados pela Administração Pública. (os destaques não constam do original)
Trata-se de presunção igualmente relativa. Se alguém questiona a validade de certo ato sob o argumento da inexistência ou da ilegitimidade dos motivos de que se serviu a Administração para praticá-lo, esse indivíduo terá o ônus de demonstrar, na via administrativa ou na via judicial, que o motivo não existe ou que não é válido".
Irene Patrícia Diom Nohara em sua primorosa obra jurídica Direito Administrativo[11] analisou os aspectos relacionados a tal atributo do ato administrativo da seguinte forma:
(...)
"4
Ato administrativo
4.4 Atributos
4.4.1 Presunção de legitimidade e veracidade
A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos desdobra-se em dois aspectos:
1. presunção de legitimidade: os atos praticados pela Administração Pública presumem-se válidos em face do Direito; e
2. presunção de veracidade: os fatos alegados pela Administração Pública presumem--se verdadeiros.
Enquanto a legitimidade ou legalidade diz respeito à conformidade dos atos com os dispositivos legais, a veracidade refere-se às razões fáticas ou ao conjunto de circunstâncias ou eventos afirmados pela Administração.
Quando o Estado exercita suas atribuições, ele deve se pautar no princípio da legalidade administrativa, que tem sentido mais rigoroso ou restritivo do que a legalidade obedecida pelos cidadãos. Enquanto os particulares só podem ser obrigados a fazer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude de lei, sendo a ausência de lei, via de regra, interpretada como autorização, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite.
A presunção de legitimidade implica tomar por suposição que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais, tendo em vista atender a interesses públicos concretos. Ela é estabelecida para que a Administração Pública garanta o cumprimento célere de suas funções. Trata-se, contudo, de presunção relativa (juris tantum), isto é, que admite prova em contrário.
Depois de editado o ato, ele produz efeitos como se válido fosse até sua impugnação administrativa ou judicial. Enquanto a impugnação administrativa pode ser feita de ofício pela Administração, com base em seu poder de autotutela ou por provocação do interessado, não há possibilidade de apreciação da legitimidade de um ato administrativo pelo Judiciário sem provocação da parte. No entanto, faz parte da própria definição de ato administrativo o fato de que ele se submete ao controle judicial.
Nota-se, portanto, que há dois fundamentos jurídicos básicos para a presunção de legitimidade: (1) o fato de que a Administração Pública se submete à legalidade administrativa; e (2) a possibilidade de controle e impugnação de atos que violem ao ordenamento jurídico. Os fundamentos jurídicos se relacionam com um fundamento de ordem prática que, conforme mencionado, compreende a possibilidade de cumprimento mais célere das funções administrativas, pois a burocracia ficaria mais vagarosa se à Administração fosse exigido provar que o que alega é verdadeiro ou mesmo que os atos estão todos de acordo com o Direito.
A presunção não exclui o dever de motivar o ato administrativo, que representa a necessidade de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão (art. 2º, parágrafo único, VII, da Lei nº 9.784/99), até porque a ausência de motivação dificulta o controle do ato administrativo.
Pela presunção de veracidade, dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público são dotados de fé pública. Como decorrência da presunção de que o Estado não declara informações falsas, quem duvida dos fatos alegados pelo Estado deve provar que as circunstâncias explicitadas não são aquelas (inversão do ônus de agir[12]).
Os documentos editados pelo Estado são dotados de fé pública e, nos termos do art. 19, II, da Constituição Federal, é vedado aos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) recusar-lhes fé. Num Estado federal existe autonomia reconhecida pela Constituição aos entes federativos; no entanto, eles estão vinculados ao todo, sendo expressão clara desse liame o impedimento que pessoas políticas recusem fé a documento expedido por repartição pública vinculada a qualquer esfera federativa". (os destaques não constam do original)
III.1 - COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR O AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO.
Importante salientar que inobstante o parágrafo 4º do artigo 18 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 19998, atribua competência para autorizar a alienação de bens imóveis da União ao Ministro de Estado da Fazenda, entende-se que esta competência sofreu alteração com a entrada em vigor da Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, cujo artigo 31, inciso XX, especificou ser da competência do Ministério da Economia a administração patrimonial, tendo revogado expressamente em seu artigo 85, inciso VI, a Lei Federal nº 13.502, de 1º de novembro de 2007, que atribuía tal competência ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:
(...)
"CAPÍTULO II
DOS MINISTÉRIOS
Seção VII
Do Ministério da Economia
(...)
Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:
(...)
XX - administração patrimonial;" (destacou-se)
Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:
(...)
"CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS
Subseção II
Das Secretarias Especiais
Art. 102. À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;
VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e
VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."
Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange o aforamento de imóveis da União.
Com o advento da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 225, Seção 1 - Edição Extra B, de 01º de dezembro de 2021 (Quarta-feira), o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União Substituto autorizou os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar contratos da aforamento relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instância competentes, verbis:
(...)
"Art. 1º Autorizar os Superintendentes do Patrimônio da União a firmar os termos e contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão, concessão, autorização e permissão relativos a imóveis da União, após deliberação pelas instâncias competentes." (grifou-se)
Quanto a assinatura do Contrato de Aforamento Gratuito, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU-MG, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:
"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.
(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)
O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:
Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.
Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.
ANEXO
REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO
(...)
CAPÍTULO III
DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES
(...)
Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:
(...)
XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;"
Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência[13][14] enquanto elemento do ato administrativo.
III.2 - COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA 1 (GE-DESUP-1) PARA ANÁLISE, APRECIAÇÃO E DELIBERAÇÃO DO AFORAMENTO GRATUITO.
Constata-se que houve a submissão da proposta de destinação do bem imóvel de domínio da União a terceiro mediante formalização de Contrato de Aforamento sob regime gratuito ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 2 da temática de Apoio ao Desenvolvimento Local, Infraestrutura e Projetos de Especial Interesse Público (GE-DESUP-2 DIN), para análise e deliberação, conforme se infere da ATA DE REUNIÃO realizada em 29 de junho de 2022 (SEI nº 26004233), o qual manifestou-se favoravelmente ao aforamento pretendido.
A Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU):
I - Aforamento gratuito; (grifou-se)
II - Permuta
III - Autorização de uso;
IV - Cessão de Uso Gratuita;
V - Cessão de Uso Onerosa;
VI - Cessão em Condições Especiais;
VII - Cessão provisória;
VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;
IX -Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;
X - Declaração de Interesse do Serviço Público;
XI - Entrega;
XII - Entrega Provisória;
XIII - Guarda Provisória;
XIV - Inscrição de Ocupação;
XV - Permissão de uso;
XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;
XVII - Transferência (gratuita); e
XVIII - Regularização fundiária urbana.
Com efeito, a PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, de 20 de julho de 2021, regulamentou o funcionamento dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionados instituídos por meio da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021. Posteriormente foi editada a Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021, alterando a redação da Portaria SPU/SEDDM/ME nº 8.727, de 20 de julho 2021, cujo artigo 3º, inciso I, conferiu atribuição ao Grupo Especial de Destinação Nível 1 (GE-DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações, excluídas as alienações, com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto do aforamento foi adotado o valor de referência correspondente a R$ 446.142,42, nos termos do RELATÓRIO DE VALOR DE REFERÊNCIA Nº 96/2022 (SEI nº 21877704).
Apesar de a competência para análise e deliberação ser originariamente do GE-DESUP-1, consta da Ata de Reunião (SEI nº 26047736) a informação de que em razão do elevado quantitativo de processos sob responsabilidade daquele Grupo Especial e em consequência da necessidade da implementação da economia processual, tempestividade e efetividade das destinações, foi deliberado entre os membros do GE-DESUP-2 DIN a possibilidade de que o Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 2 prestasse auxílio, em caráter excepcional, na deliberação de processos afetos ao GE-DESUP-1.
Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 2 (GE-DESUP-2 DIN) está em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria SPU/SEDDM/ME nº 8.727, de 20 de junho de 2021.
III.3 - MINUTA DO CONTRATO DE AFORAMENTO SOB REGIME GRATUITO.
À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI nº 26204715). Não obstante a minuta está em conformidade com o modelo de contrato existente no Anexo XIV, da Instrução Normativa SPU nº 03, de 9 de novembro de 2016, é necessário realizar ajustes no instrumento contratual para aprimorar a redação e adequá-lo à legislação patrimonial superveniente, motivo pelo qual proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Sergipe (SPU-SE) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões):
a) no PREÂMBULO, item 1, considerando a revogação da Portaria MP nº 152, de 5 de maio de 2016, proponho a seguinte redação em substituição a atualmente existente:
1. OUTORGANTE: A UNIÃO, representada neste ato pelo Superintendente do Patrimônio da União em Sergipe, PEDRO ERNESTO CELESTINO PASCOAL SANJUAN, Matrícula SIAPE nº 1252684, através da Portaria de Pessoal SEDDM nº 10.397, de 8 (oito) de setembro de 2021, publicada no Diário Oficial da União, em 9 (nove) de setembro de 2021, e nos termos do art. 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020.
b) Na CLÁUSULA TERCEIRA - EXTINÇÃO DO AFORAMENTO, PARÁGRAFO SEGUNDO, considerando a revogação da Portaria Interministerial MTE/SDH nº 2, de 12 de maio de 2011, substituir a menção ao aludido ato normativo por referência a Portaria Interministerial (PI) MTPS/MMIRDH nº 4, de 11 de maio de 2016, que dispõe sobre as regras relativas ao Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condições análogas à de escravo, com as alterações introduzidas pela Portaria MTb nº 1.129, de 13 de outubro de 2017;
c) na CLÁUSULA SEXTA - FORO, proponho a seguinte redação em substituição a atual face ao advento do Decreto Federal nº 10.994, de 14 de março de 2022, que aprovou a Estrutura Regimental da Advocacia-Geral da União (AGU):
CLÁUSULA SEXTA - DA MEDIAÇÃO E CONCILIAÇÃO
"As controvérsias decorrentes da execução do presente Contrato que não puderem ser solucionadas diretamente por mútuo acordo entre os partes, deverão ser encaminhadas ao órgão de consultoria e assessoramento jurídico do órgão ou entidade pública federal, sob a coordenação e supervisão da Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Federal (CCAF), órgão da Advocacia-Geral da União (AGU), para prévia tentativa de conciliação e solução administrativa de dúvidas de natureza eminentemente jurídica relacionadas à execução contratual".
d) como desdobramento da proposta de alteração da redação da Cláusula anterior, sugiro a inclusão da CLÁUSULA SÉTIMA - DO FORO, com a seguinte redação:
"Não logrando êxito a tentativa de conciliação e solução administrativa, será competente para dirimir as questões decorrentes deste instrumento contratual o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de Aracaju, Seção Judiciária do Estado de Sergipe, nos termos do artigo 101, inciso I, da Constituição Federal, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja".
e) caso as recomendações anteriores sejam acatadas, a numeração da CLÁUSULA SÉTIMA da minuta deverá ser alterada para CLÁUSULA OITAVA.
Sugiro a SPU-SE promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).
Também recomendo ao órgão de gestão patrimonial providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas envolvidas no aforamento gratuito almejado, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.[15]
Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.
Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:
"Enunciado
A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)
IV - CONCLUSÃO
Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "23.", "24.", "41.", "42.", "43." e "44." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.
Com o advento da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.
Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Sergipe (SPU-SE) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, objetivando a adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura do Contrato de Aforamento sob o regime Gratuito (SEI nº 19123759).
Vitória-ES., 22 de julho de 2022.
(Documento assinado digitalmente)
Alessandro Lira de Almeida
Advogado da União
Matrícula SIAPE nº 1332670
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739136087202199 e da chave de acesso 4895bab3
Notas