ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER Nº00517/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04941.000898/2019-65
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DA BAHIA (SPU/BA)(CJU-BA).
ASSUNTOS: CONSULTA POSSIBILIDADE DE REGULARIZAÇÃO DE MURO DE CONTENÇÃO INVERTIDO CONSTRUÍDO SEM AUTORIZAÇÃO DA UNIÃO POR MEIO DE INSTRUMENTO E CESSÃO DE USO ONEROSA.
EMENTA:DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO DA UNIÃO , ÁREA DE MARINHA E ACRESCIDO DE MARINHA. REGULARIZAÇÃO DE CONSTRUÇÃO DE MURO DE CONTENÇÃO INVERTIDO, EM ÁREA CONTIGUA A IMÓVEIS DA UNIÃO AFETADAS A REGIME DE AFORAMENTO OU OCUPAÇÃO SEM AUTORIZAÇÃO DA SPU/BA. IMPOSSIBILIDADE DE PROSSEGUIMENTO NOS TERMOS PROPOSTO.PROCESSO NÃO INSTRUÍDO COM OS DOCUMENTOS NECESSÁRIOS AO ATENDIMENTO DE DO PEDIDO DE CESSÃO DE USO ONEROSO.
I- RELATÓRIO.
O Superintendente do Patrimônio a União no Estado da Bahia, SPU/BA, através do OFÍCIO SEI Nº 198614/2022/ME, de 12 de julho de 2022, encaminhou os presentes autos a esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/Patrimônio), para análise e parecer Jurídico quanto a regularização do muro de contenção invertido (construido pela Empresa Z HOUSE ADMINISTRAÇÃO CNPJ nº 11.076.768/0001-65), verificando a adequação do instrumento de Destinação a Cessão de Uso Onerosa, inclusive quanto a inexigibilidade de licitação, em se tratando de área contigua a imóveis da União afetados a regime de aforamento ou ocupação.
Trata-se, portanto, de processo com histórico discorrido na Nota Técnica SEI nº 19640/2021/ME (SEI 15341910), onde a Empresa Z HOUSE ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES, inscrito no CNPJ nº 11.076.768/0001-65, representado por seus procuradores instituídos manifestaram-se contra o Auto de Infração nº 14/2019 (SEI 6323120) e decisão administrativa através da Notificação SEI nº 110/2021/NUCIP/SPU-BA/SPU/SEDDM-ME (SEI 15538286).
O Auto de Infração nº 14/2019, foi aplicado em razão de Z HOUSE ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES , ter construido um muro de contenção invertido, em área da União sem a devida autorização da SPU/BA, ou seja, de descaracterização e construção sobre a praia, bem de uso comum do povo, contígua ao imóvel localizado na Estrada do Rio Verde, nº 3000, Pousada Tutabel, situada no Condomínio Itapororoca, Trancoso, Porto Seguro/BA.
Consulta a SPU/BA, da possibilidade e viabilidade jurídica de regularizar o muro de contenção em epígrafe, verificando a adequação do instrumento de Cessão de Uso Onerosa, inclusive quanto a inexigibilidade de licitação, em se tratando de cessão de área contígua a imóveis da União afetados a regime de aforamento ou ocupação.
O presente processo encontra-se instruído com os documentos, dentre os quais destaco , entre outros os seguintes: Ofício nº 214/2019- Ministério Público Federal (SEI-ME 6323110); Relatório de Fiscalização Individual - RFI nº 1588 (SEI-ME nº 6323119); Auto de Infração nº 14/2019 (SEI-ME nº 6323120); Planta de Dominialidade (SEI-ME nº 23659647); Petição de autuação/Autorização Ambiental da Prefeitura Municipal de Porto Seguro/BA (SEI-ME nº 6323113, Fls. 97); Nota Técnica SPU/BA nº 19640/2021 (SEI -ME nº 15341910).
É o relatório.
II- FUNDAMENTAÇÃO LEGAL E INSTRUÇÃO PROCESSUAL.
A solicitação da manifestação jurídica através da Consulta pela viabilidade de regularizar o muro de contenção invertido, tem como base o art.11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que "institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e dá outras providências ", c/c o parágrafo único do art. 38, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que "regulamenta i art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitação e contratos da Administração Pública e dá outras providências ".
É importante destacar que a manifestação a seguir exposta, tem por base, exclusivamente, os dados que constam, até o momento, nos autos do processo administrativo em epígrafe. Com fulcro no art.131, da Constituição Federal de 1988, e do art.11, da Lei Complementar nº 73/93, supracitada, compete a esta Consultoria se manifestar sob o prisma estritamente jurídico, portanto, não incube adentrar à conveniência e a oportunidade dos atos praticados no âmbito do Órgão, em referência, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico administrativo.
Impende ressaltar, quanto à instrução processual que, compete exclusivamente ao setor administrativo da unidade consulente verificar e testar o cumprimento e observância aos atos normativos da Superintendência do Patrimônio da União -SPU, integrante da estrutura do Ministério da Economia, a considerar que não cabe a este órgão da Advocacia-Geral da União adentrar em assuntos alheios à sua competência legal.
Preliminarmente, deve-se ressaltar que o presente exame limitar-se-á aos aspectos Jurídicos da consulta formulada pela SPU/BA, referente a possibilidade de cessão de uso onerosa de área da União, de uso comum do povo contígua ao imóvel localizado na Estrada de Rio Verde, 3000, Itapororoca, Trancoso, Porto Seguro/BA, onde foi construido pela Empresa Z HOUSE ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES, um muro de contenção invertido sobre a praia, com 249,9 metros quadrados de extensão sem autorização da SPU/BA.
Registre-se, que a motivação do presente processo foi o Inquérito Civil Público nº 1.14.010.000055/2019-78, no qual o Ministério Público Federal investiga a possível prática de ilícito ambiental ou dominial, na Estrada de Rio Verde, Distrito de Trancoso, Município de Trancoso/BA, praticado pela Pousada Tutabel, situada no Condomínio Itapororoca (SEI 6323 110).
A SPU/BA, realizou a fiscalização em data de 09/05/2019, que resultou no Ato de Infração nº 14/2019 (SEI 6323120) onde foi constatado a " construção de um muro de contenção de concreto invertido e a instalação de estacas de madeira, parte das intervenções sobre área de dominial ocupada pelo imóvel e outra avançando sobre a praia", pela "empresa Z HOUSE ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES", conforme consta no despacho (SEI 23797716).
A empresa autuada apresentou as razões de contestação do Auto de Infração, dentre os documentos apresentou LICENÇA AMBIENTAL nº 062/2016, emitida pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente da Prefeitura Municipal de Porto Seguro/BA; LICENÇA DO IPHAN Nº 856/2016 e LICENÇA DE IMPLANTAÇÃO Nº 00080/2018, para implantação do muro de contenção em comento (fl. 97 do doc. 6323113).
Encaminhado para o Núcleo de Destinação Patrimonial manifestar-se a respeito da possibilidade de regularização nos termos da Nota Técnica SEI nº 56522/2021/ME, item 9. que assim disciplina:" Neste interim, sugere-se o envio dos autos à área de destinação para verificar a possibilidade de regularização, solicitando do interessado a documentação necessária para análise, dentre os quais a manifestação do órgão ambiental quanto viabilidade ambiental da intervenção e a respeito da possibilidade de mais danos ao meio ambiente em caso de remoção, conforme parágrafo 4º do artigo 36 da Instrução Normativa nº 23, de 18 de março de 2020",(SEI 20573151).
O Núcleo de Destinação manifestou-se através do Despacho (SEI 23797716), nos seguintes termos, vejamos:
"Assunto: Intervenção em área contígua ao imóvel localizado na Estrada do Rio Verde, nº 3000, Condomínio Itapororoca, distrito de Trancoso, município de Porto Seguro/BA
Ao Sr. Superintendente,
1. Em atenção ao disposto no Despacho SPU-BA-NUCIP (23660392), bem como planta (23659647), e em resposta ao item 9 da Nota Técnica nº 56522/2021 (20573151), este núcleo manifesta-se infra.
2. A motivação do presente processo foi o Inquérito Civil Público nº 1.14.010.000055/2019-78, no qual o Ministério Público Federal investiga a possível prática de ilícito ambiental ou dominial, na Estrada do Rio Verde, distrito de Trancoso, município de Porto Seguro/BA, perpetrado pela Pousada Tutabel, situada no Condomínio Itapororoca (6323110).
3. Equipe técnica desta Superintendência realizou ação fiscalizatória no local supramencionado, na data de 09/05/2019 (6323119), ensejando no Auto de Infração nº 14/2019 (6323120), onde foi constatada a "construção de um muro de contenção de concreto invertido e a instalação de estacas de madeira, parte das intervenções sobre área dominial ocupada pelo imóvel e outra avançando sobre a praia", pela "empresa Z HOUSE ADMINISTRAÇÃO E PARTICIPAÇÕES".
4. O autuado apresentou petições de contestação do Auto de Infração, dentre as quais apresentou AUTORIZAÇÃO AMBIENTAL emitida pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente da Prefeitura Municipal de Porto Seguro/BA para implantação do muro de contenção em comento (fl. 97 do doc. 6323113).
5. Conforme exarado na Nota Técnica nº 19640/2021 (15341910), parte da obra foi realizada em área de uso comum do povo, praia, ambiente dinâmico que sofre alterações morfológicas constantemente e com definição legal no Art. 10 da Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1998.
6. Ante o exposto, cumpre-se examinar a possibilidade de regularização da intervenção em questão:
a) Considerando que os bens imóveis da União podem ser destinados a agentes públicos e privados, visando efetivar a função socioambiental da propriedade, em harmonia com os programas estratégicos para a nação, de forma a assegurar a conformidade, conveniência e oportunidade na Destinação do Patrimônio;
b) Considerando que a aplicação dos instrumentos de transferência de direitos de utilização dos bens imóveis da União depende da vocação de cada imóvel e do local onde o mesmo se encontra, bem como do interesse público na utilização proposta pelos agentes públicos e privados;
c) Considerando o previsto no Art. 6º, do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro 1987, sobre infração administrativa contra o patrimônio da União, e no Art. 1º do Decreto-Lei nº 1.561, de 13 de julho de 1977, sobre vedação de ocupação gratuita de terrenos da União;
d) Considerando que a intervenção – muro de contenção de concreto invertido – possui 249,9 metros quadrados de extensão, edificado em área sob domínio da União, conceituada como Bem de Uso Comum do Povo (6323119), de caráter indisponível, contíguo à área regularmente cadastrada sob os Rips nº 3807.0100126-42 e 3807.0100134-52, vide 23660392 e 23659647;
e) Considerando que não foi verificada solicitação formal de autorização de obras pelo interessado em momento anterior à realização da intervenção, instrumento mais adequado desde que não se alterasse a natureza do bem de uso comum do povo;
f) Considerando que a construção do muro já foi concluída, impossibilitando a regularização mediante Autorização de Obras e que, devido a localização, uso e finalidade da obra, impossibilita, também, a regularização pelos instrumentos de Inscrição de Ocupação e Aforamento, bem como instrumentos de regularização fundiária, consoante normativa vigente;
g) Considerando que, em processo análogo, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União se posicionou quanto a formalização do instrumento de Cessão de Uso, para regularização de muro de contenção visando a proteção de patrimônio privado adjacente, em razão de risco de danos ocasionados por processos erosivos, no município de Mucuri/BA , vide processo administrativo eletrônico nº 10154.148772/2019-40, Despacho SPU-DEDES-NUGEP (12933848) e Despacho SPU-GABIN (13269586).
7. À vista dessas considerações, sugere-se que os autos sejam remetidos à SPU-DEDES-NUGEP, para apreciação e à SPU-DEDES-CGDIN, para deliberação quanto à possibilidade de aplicação do instrumento de Cessão de Uso, na modalidade Onerosa, para regularizar o muro de contenção edificado em área de Uso Comum do Povo, para que esta Superintendência possa realizar análise processual nos termos da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021. Ressalta-se que para o caso em comento, seria inexigível a licitação por se tratar de cessão de área contígua a imóveis da União afetados a regime de aforamento ou ocupação.
À consideração superior,
Salvador, 6 de abril de 2022.
Documento assinado eletronicamente
ANDRESSA LOPES DE OLIVEIRA PASSOS
Geógrafa"
Os atos de Cessão de bens imóveis da União são regidos pela Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que assim dispõe em seu artigo 18:
"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 1o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 2o O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.
§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.
§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
§ 5º Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)" (negritei)
Nesse contexto, e, observa-se, que não constam nos presentes autos os documentos necessários exigidos pela legislação afeta a matéria ora em análise, (cessão de uso onerosa), bem como a manifestação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente, quanto a cessão pretendida pela SPU/BA, conforme art. 1º inciso V, e art. 3º da PORTARIA SEDDM/ME Nº 7.397, DE 24 DE JUNHO DE 2021, que" Regulamenta Portaria Interministerial nº 6909/2021, do Ministro da Economia e do Ministro da Controladoria Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União", in verbis:
"Art. 1º. A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU) da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM) do Ministério da Economia:
I - Aforamento gratuito;
II - Permuta
III - Autorização de uso;
IV - Cessão de Uso Gratuita;
V - Cessão de Uso Onerosa;
VI - Cessão em Condições Especiais;
VII - Cessão provisória;
VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;
IX -Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;
X - Declaração de Interesse do Serviço Público;
XI - Entrega;
XII - Entrega Provisória;
XIII - Guarda Provisória;
XIV - Inscrição de Ocupação;
XV - Permissão de uso;
XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;
XVII - Transferência (gratuita); e
XVIII - Regularização fundiária urbana." (negritei)
"Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas nessa portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
I - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais);
II - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e inferior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais); e
III - Nível 3 (GE-DESUP-3), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais)."(negritei)
Também não foram localizados nos presentes autos: Requerimento da parte Interessada na cessão da referida área; Ata de deliberação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP); Valor da área; Memorial Descritivo da Área; Numero da matrícula do imóvel no Cartório; Portaria de Autorização, devidamente publicada no DOU; Nota Técnica da SPU/BA, conclusiva referente a Cessão de Uso Onerosa em comento;
Recomenda-se, portanto, que sejam instruído os presentes autos com os documentos acima citados, considerando em tese, a impossibilidade de manifestação favorável nos termos em que se encontra o presente feito.
Em sendo atendidas as recomendações aqui elencadas e sendo a manifestação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada, favorável a cessão em comento, deverá o órgão assessorado elaborar a minuta de Contrato de Cessão de Uso Onerosa nos termos do ANEXO I- Modelo de Contrato de Cessão de Uso Onerosa, da PORTARIA Nº 11.190, DE 1º DE NOVEMBRO DE 2018.
Impende ressaltar, por derradeiro, que o processo citado como análogo ao presente caso na alínea "g" do Despacho (SEI 23797716), não nos foi possível o acesso ao mesmo, portanto apenas cito o teor da referida alínea, vejamos: "g) Considerando que, em processo análogo, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União se posicionou quanto a formalização do instrumento de Cessão de Uso, para regularização de muro de contenção visando a proteção de patrimônio privado adjacente, em razão de risco de danos ocasionados por processos erosivos, no município de Mucuri/BA , vide processo administrativo eletrônico nº 10154.148772/2019-40, Despacho SPU-DEDES-NUGEP (12933848) e Despacho SPU-GABIN (13269586)."
III - CONCLUSÃO.
Pelo exposto, em atendimento ao que estabelece a Lei Complementar nº 73/93 e ressalvados os aspectos técnicos, bem como os de conveniência e oportunidade, não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica da União, opina-se pela impossibilidade do prosseguimento do feito nos termos em que se encontra. Recomenda-se que sejam observadas as recomendações e orientações postas nos itens 16, 17, 18 e 19 deste parecer.
Registre-se , por oportuno, que este parecer não alberga, evidentemente as questões alusivas à conveniência e a oportunidade do ato administrativo que subjaz à Cessão do imóvel descrito nos autos, bem como os aspectos técnicos que permeiam o procedimento mesmo, cuja competência é do Órgão de Origem e que estão fora da competência Institucional desta Consultoria Jurídica da União.
Por fim, consoante a previsão do art.50, vii, da Lei nº 9.784/99, bem como a jurisprudência do TCU (Acordão nº.826/2011enº 521/2013-Plenário), as orientações do parecer jurídico podem ser motivadamente afastadas pela autoridade administrativa, que ao assim proceder age sob sua exclusiva e integral responsabilidade.
É o parecer.
Brasília, 22 de julho de 2022.
GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04941000898201965 e da chave de acesso 2731fbd1