ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00519/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04941.000534/2016-32

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DA BAHIA (SPU/BA)(CJU-BA)

ASSUNTOS: INCORPORAÇÃO IMOBILIÁRIA

EMENTA: CONSULTA JURÍDICA. (IM)POSSIBILIDADE DE INSTALAÇÃO DE ESTRUTURAS FIXAS/PERMANENTES NA AREIA DA PRAIA. QUESTÃO TÉCNICA, A SER DECIDA PELOS ÓRGÃOS COMPETENTES.

Trata-se de consulta formulada pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado da Bahia – SPU/BA, quanto à (im)possibilidade de instalação de estruturas fixas/permanentes na areia da praia.

Dos documentos constantes do processo epigrafado disponibilizado via link de acesso ao SEI (juntada 1) , dignos de referência os seguintes:

- SEI 17924774 a 17947294: Ofício datado de 09/03/2016, por meio do qual a Fundação Mário Leal Ferreira – FMLF solicita a emissão de autorização de obra que contempla a “implantação de módulos sanitários em apoio à atividade de lazer”, instruído com CDs contendo peças gráficas e memorial descritivo do Projeto de Postos Salva-vidas (vide SEI 17946766 – Projeto Conceitual);

- SEI 17947497: Despacho que se refere à aplicabilidade do instituto da cessão de uso e aponta que construção prevista “na grande maioria, se dá em locais inadequados caracterizados como áreas "non edificandi" tais como, áreas de praia, taludes e dunas frontais, áreas de proteção permanente - APP etc”;

- SEI 17949840 e 20000637/20005333: Ofício nº 76409/2017-MP, encaminhado à FMLF, em que discriminadas a providências a serem tomadas pela mesma, e respectiva resposta, datada de 04/11/2021, instruída com a documentação pertinente;

- SEI 25482252 a 25595503: Ofício nº 511/2022, encaminhado pela 6ª Vara do Trabalho de Salvador, solicitando cópia integral do presente processo administrativo, que faz referência à Ação Civil Pública nº 0000511-53.2019.5.05.0006 e respectiva resposta;

- SEI 26324752: OFÍCIO SEI Nº 197666/2022/ME, em que formulada a consulta nos seguintes termos:

Senhor Consultor Jurídico da União,

1. Cumprimentando-o cordialmente, viemos por meio deste documento solicitar, dessa douta Consultoria, orientações acerca do assunto que se segue.

2. O Município de Salvador apresentou, à SPU/BA, projeto de requalificação de trechos da orla de Salvador com escopo de promover a regularização/autorização das áreas sob domínio da União.

3. No projeto podem ser identificadas várias intervenções e implantações de estruturas/equipamentos como quiosques, banheiros, boxes, postos de apoio, módulos de observação SALVAMAR, ciclovias, calçadão, paisagismo e outros.

4. Aquelas intervenções, que não alteram as características de bem de uso comum da área, foram e serão tratadas mediante autorização de obras*.

5. Já os equipamentos que importem uso exclusivo por terceiros deverão ser regularizados mediante outros instrumentos, a exemplo da cessão*.

6. Neste contexto, impende frisar que as estruturas, sobretudo aquelas mais sensíveis ambientalmente, que possuem fossas sépticas (banheiros, quiosques), estão localizadas fora faixa de areia da praia, atendendo o disposto em legislação ambiental.

7. No entanto, o equipamento denominado módulo de observação SALVAMAR foi mantido no projeto sobre a areia da praia, tendo em vista sua peculiaridade - necessidade de proximidade ao mar para desempenho de sua função, garantindo a segurança e integridade dos banhistas, zelando pela vida humana. Conforme manifestação da SALVAMAR "...A possível retirada e/ou afastamento desses postos de apoio irá, certamente, gerar grandes dificuldades na qualidade da entrega dos nossos serviços à população, causando assim riscos potenciais de afogamento aos banhistas...".

8. Diante deste cenário, existe o entendimento, do ponto de vista ambiental, da impossibilidade de instalação de estruturas fixas/permanentes na areia da praia, devido aos danos ambientais, não resultando a regularização patrimonial destes equipamentos.

9. Dessa forma, considerando a relevância da matéria e a brevidade que o caso requer, solicitamos orientações jurídicas com escopo de dirimir o impasse apresentado e garantir a prestação de serviços à população.

*Toda e qualquer intervenção na Orla do Município de Salvador só poderá ser regularizada, patrimonialmente, após manifestação prévia judicial (tendo em vista Ação Civil Pública- ACP nº 2006.33.00.016425-0), bem como o preenchimento dos demais requisitos legais e documentais.

É o relatório.

Prescreve a Lei nº 9.636/1998 que:

Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.

(…)

§ 4º Constitui obrigação do Poder Público federal, estadual e municipal, observada a legislação específica vigente, zelar pela manutenção das áreas de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais e de uso comum do povo, independentemente da celebração de convênio para esse fim.

(…)

Art. 42. Serão reservadas, na forma do regulamento, áreas necessárias à gestão ambiental, à implantação de projetos demonstrativos de uso sustentável de recursos naturais e dos ecossistemas costeiros, de compensação por impactos ambientais, relacionados com instalações portuárias, marinas, complexos navais e outros complexos náuticos, desenvolvimento do turismo, de atividades pesqueiras, da aqüicultura, da exploração de petróleo e gás natural, de recursos hídricos e minerais, aproveitamento de energia hidráulica e outros empreendimentos considerados de interesse nacional.

§ 1º  Na hipótese de o empreendimento envolver áreas originariamente de uso comum do povo, poderá ser autorizada a utilização dessas áreas, mediante cessão de uso na forma do art. 18 desta Lei, condicionada, quando necessário, à apresentação de licença ambiental que ateste a viabilidade do empreendimento, observadas as demais disposições legais pertinentes.  (Numerado do parágrafo único para parágrafo primeiro pela Lei nº 13.813, de 2019)

§ 2º  A regularidade ambiental é condicionante de contratos de destinação de áreas da União e, comprovada a existência de comprometimento da integridade da área pelo órgão ambiental competente, o contrato será rescindido sem ônus para a União e sem prejuízo das demais sanções cabíveis.  (Incluído pela Lei nº 13.813, de 2019)

Como expresso § 2º do art. 42 acima citado, “a regularidade ambiental é condicionante de contratos de destinação de áreas da União”, competindo ao órgão ambiental a análise do tema.

Em consonância com fonte extraída da BPC nº 07 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Consultoria-Geral da União, tem-se que “a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato”.

Nessa linha, a única orientação jurídica afeta a esta e-CJU/Patrimônio, que não possui conhecimento específico ou competência legal para manifestar-se sobre questões ambientais, é de que a SPU/BA busque orientação quanto à viabilidade do projeto proposto pelo Município de Salvador junto aos órgãos ambientais competentes.

Desde logo, incube-nos realçar que, nos termos da legislação ambiental em vigor:

Lei nº 6.938/1981 (Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente)

(…)

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental. (Redação dada pela Lei Complementar nº 140, de 2011)

§ 1º  Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial, bem como em periódico regional ou local de grande circulação, ou em meio eletrônico de comunicação mantido pelo órgão ambiental competente. (Redação dada pela Lei Complementar nº 140, de 2011)

(…)

Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade)

(…)

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

(…)

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;

(…)

Lei Complementar nº 140/2011

Art. 1º  Esta Lei Complementar fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.

Art. 2º  Para os fins desta Lei Complementar, consideram-se:

I - licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental;

II - atuação supletiva: ação do ente da Federação que se substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas nesta Lei Complementar;

III - atuação subsidiária: ação do ente da Federação que visa a auxiliar no desempenho das atribuições decorrentes das competências comuns, quando solicitado pelo ente federativo originariamente detentor das atribuições definidas nesta Lei Complementar. (…)

Art. 7º  São ações administrativas da União:

(…)

X - definir espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos;

(…)

XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União;

XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:

a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;

b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;

c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;

d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;

f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;

g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou

h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;       Regulamento

XV - aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em:

a) florestas públicas federais, terras devolutas federais ou unidades de conservação instituídas pela União, exceto em APAs; e

b) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pela União;

(…)

Parágrafo único.  O licenciamento dos empreendimentos cuja localização compreenda concomitantemente áreas das faixas terrestre e marítima da zona costeira será de atribuição da União exclusivamente nos casos previstos em tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.    Regulamento

Art. 8º  São ações administrativas dos Estados:

(…)

XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;

XV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

XVI - aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em:

a) florestas públicas estaduais ou unidades de conservação do Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

b) imóveis rurais, observadas as atribuições previstas no inciso XV do art. 7o; e

c) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Estado;

(…)

Art. 9º São ações administrativas dos Municípios:

(…)

IV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:

a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou

b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);

(…)

Art. 12.  Para fins de licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o critério do ente federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às Áreas de Proteção Ambiental (APAs).

Parágrafo único.  A definição do ente federativo responsável pelo licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso das APAs, seguirá os critérios previstos nas alíneas “a”, “b”, “e”, “f” e “h” do inciso XIV do art. 7º, no inciso XIV do art. 8o e na alínea “a” do inciso XIV do art. 9o.

Art. 13.  Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.

§ 1º  Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.

§ 2º  A supressão de vegetação decorrente de licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo licenciador.

§ 3º  Os valores alusivos às taxas de licenciamento ambiental e outros serviços afins devem guardar relação de proporcionalidade com o custo e a complexidade do serviço prestado pelo ente federativo.

(…)

É o parecer.

Belo Horizonte, 19 de julho de 2022.

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04941000534201632 e da chave de acesso 81d0e9bd