ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00533/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU​

NUP: 62045.002541/2021-46

INTERESSADOS: COMANDO DO 5º DISTRITO NAVAL

ASSUNTOS: TERMO ADITIVO E OUTROS

EMENTA: CESSÃO DE USO GRATUITO DE BENS IMÓVEIS SOB JURISDIÇÃO DAS FORÇAS ARMADAS. ATIVIDADES DE APOIO. TERMO ADITIVO. PRORROGAÇÃO.

RELATÓRIO

Trata-se de processo oriundo do Comando do 5º Distrito Naval/Marinha do Brasil, que tem por objeto a prorrogação do prazo de vigência do contrato de cessão de uso gratuito para atividade de apoio de parcela do imóvel da União jurisdicionado ao Comando da Marinha, localizada mais ao Norte, constituída por uma figura irregular, tendo a sua frente de 55 metros voltada para a Avenida Almirante Cerqueira e Souza, lateral fazendo divisa com o Comando do 5º Distrito Naval de 40 metros, lateral fazendo divisa com o Estaleiro Irmãos Fernandes de 42 metros e fundos de 42 metros com o Comando do 5º Distrito Naval, por força da propriedade e posse do Tombo 24.00010 e RIP n°8815.00160.500-6, conforme certidão do Serviço do Patrimônio da União.

A contratação direta foi previamente examinada pela Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio Grande do Sul,  nos termos do Parecer nº 1.099/2018/CAN-CJU-RS/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho nº 0115/2018/CJU-RS/CGU/AGU.

Juntou-se a NOTA TÉCNICA N° 05/2022, de 25 de maio de 2022  (Seq. 5, Ofício 18, fls. 7 e seguintes do sistema SAPIENS),  na qual constam os seguintes apontamentos sobre a quarta prorrogação do contrato:

- o Comando do 5º Distrito Naval e o GEMAR manifestaram expressamente o interesse na prorrogação do contrato por meio de Termo Aditivo;

- há previsão contratual de prorrogação do prazo de vigência, conforme previsão da cláusula sétima do contrato original;

- trata-se da última prorrogação do contrato, visto que a cláusula sétima possibilitou a sua prorrogação, não podendo ultrapassar o período máximo de 60 (sessenta) meses, tendo sido o contrato assinado em 31 de julho de 2018;

- estão mantidas as condições iniciais de habilitação e de qualificação;

- foram juntadas as comprovações de regularidade fiscal e a declaração de que não emprega menores;

- minuta de Aditamento e respectiva justificativa para prorrogação do contrato juntadas ao Processo;

- no Quarto Termo de Aditamento (sugere-se seja revisado o texto da cláusula terceira, para fins de enfatizar que fica mantido o disposto na cláusula terceira do Terceiro Termo de Aditamento;

- quanto à cláusula quarta do Quarto Termo de Aditamento, sugere-se seja suprimida e adicionada na Justificativa;

- dispensável as dotações orçamentárias, em razão da natureza gratuita do contrato.

Os presentes autos, enviados exclusivamente em meio eletrônico, via sistema SAPIENS, foram distribuídos a advogada signatário, no dia 14 de julho de 2022 para análise e emissão de parecer, nos termos do artigo 11, VI, “a”, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, do artigo 8º - F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995,  do artigo 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 e da Portaria nº 14, de 23 de janeiro de 2020, encontrando-se instruídos com os seguintes principais documentos:

Seq. 5.

Oficio 17

- fls.1 e seguintes: 1º Termo Aditivo ao contrato de cessão de uso, assinado em 23 de julho de 2019, e correspondente publicação no DOU;

- fls. 5 e seguintes: 2º Termo Aditivo ao contrato de cessão de uso gratuito para atividade de apoio, assinado em 31 de julho de 2020, e correspondente publicação no DOU;

-fls. 9 e seguintes: 3º Termo Aditivo ao contrato de cessão de uso gratuita para atividade de apoio, assinado em 31 de julho de 2021, e correspondente publicação no DOU.

Ofício 16

-fls. 1 e seguintes: minuta do 4º Termo Aditivo ao contrato de cessão de uso gratuito para atividade de apoio;

-fls. 6 e seguintes: contrato de cessão de uso gratuito para atividade de apoio atividade, assinado em 31 de julho de 2018. Atividade social de escotismo, desenvolvido pelo GRUPO DE ESCOTEIRO DO MAR RIACHUELO (GEMAR) com a finalidade de prestar atividade de apoio destinada ao atendimento das necessidades da administração naval referente a promoção de intercambio social, recreativo, cultural, educacional, assistência e cívico, primordialmente entre os militares e servidores civis e seus familiares e entre estes e os demais segmentos da sociedade.

Ofício 13

-fls. 3 e seguintes: justificativa para a prorrogação;  

-fls.5 e seguintes: PARECER DE VANTAJOSIDADE N°01/2022;

"Tomando por base a verificação realizada junto ao Grupo Escoteiros do Mar Riachuelo por esta Organização Militar, por meio do cumprimento das atividades de apoio ao COM 5° DN previstas na cláusula terceira do contrato, bem como diversas atividades que foram realizadas em prol da comunidade e também com o objetivo melhorias na infraestrutura da sede do grupo escoteiro, de acordo relatório em anexo, e considerando que estas atividades tem seu funcionamento com os devidos cuidados devido a pandemia do CoVid-19, concluo que o aditamento do contrato, é vantajoso a esta Administração, bem como a sociedade rio grandina."

-fls. 7 e seguintes:  manifestação de interesse da MARINHA DO BRASIL/ COMANDO DO 5º DISTRITO NAVAL;

-fls. 11 e seguintes: manifestação de interesse do Grupo Escoteiro do Mar Riachuelo

Feito o breve relatório, passo a opinar.

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas dos editais e seus anexos. 

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada. 

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos (Conforme Enunciado nº 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU,

“A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento”). 

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do Órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público. 

De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do Órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os Atos Normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito. 

É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

Por fim, releva consignar que o exame do processo restringe-se à análise do 4º Termo Aditivo ao  CONTRATO N° 85000/2018-001/00 e documentos a ele atinentes.

Nesses termos, parte-se do pressuposto de que os atos que antecederam a lavratura do presente Termo Aditivo foram feitos de forma regular e válida, tendo sido observadas todas as exigências legais, ressalvando-se que o presente parecer não tem o condão de convalidar ou chancelar qualquer irregularidade praticada anteriormente à presente manifestação.

DA PRORROGAÇÃO

Cuida-se de prorrogação de vigência do contrato de cessão de uso gratuito de imóvel para atividade de apoio,   CONTRATO N°85000/2018-001/00,  firmado entre a União por intermédio da Comando do 5º Distrito Naval    e o  Grupo Escoteiro do Mar Riachuelo-  GEMAR,  por mais 12 meses, para o desenvolvimento da atividade social de escotismo, pelo GRUPO DE ESCOTEIRO DO MAR RIACHUELO (GEMAR) com a finalidade de prestar atividade de apoio destinada ao atendimento das necessidades da administração naval referente a promoção de intercambio social, recreativo, cultural, educacional, assistência e cívico, primordialmente entre os militares e servidores civis e seus familiares e entre estes e os demais segmentos da sociedade.

Conforme cláusula sétima do contrato de cessão de uso, o prazo de vigência do contrato teve início em 31 de julho de 218: 

CLAUSULA SÉTIMA-DA VIGÊNCIA  Este Contrato terá vigência de 12 (doze) meses, contado da data da sua assinatura ou da publicação do respectivo extrato no Diário Oficial da União, podendo ser prorrogado, mediante termo aditivo, por igual e sucessivo período, desde que não ultrapasse o limite máximo de 60 (sessenta) meses, por solicitação do CESSIONÁRIO devidamente fundamentada, formulada, no mínimo 30 dias antes do seu término, desde que autorizado pelo CEDENTE.

Tendo em mente tais requisitos para a prorrogação delineados na cláusula acima transcrita e na legislação de regência,  vejamos a instrução do processo.

ANÁLISE DA INSTRUÇÃO DO PROCESSO

A análise da instrução do processo objetiva a verificação do cumprimento dos requisitos normativos que amparam a prorrogação do contrato.

previsão da prorrogação no termo contratual

Na CLAUSULA SÉTIMA-DA VIGÊNCIA, encontramos a previsão de que o contrato poderá ser prorrogado por interesse das partes até o limite de 60 meses, desde que haja autorização formal da autoridade competente, ou seja:

CLAUSULA SÉTIMA-DA VIGÊNCIA  Este Contrato terá vigência de12 (doze) meses, contado da data da sua assinatura ou da publicação do respectivo extrato no Diário Oficial da União, podendo ser prorrogado, mediante termo aditivo, por igual e sucessivo período, desde que não ultrapasse o limite máximo de 60(sessenta) meses, por solicitação do CESSIONÁRIO devidamente fundamentada, formulada, no mínimo 30 dias antes do seu término, desde que autorizado pelo CEDENTE.

No caso vertente, o contrato teve início em 31 de julho de 2018 com previsão de término para 31 de julho de 2019, perfazendo 12 meses de duração.

Houve a celebração de três termos aditivos subsequentes, os quais estenderam a vigência do contrato até 31 de julho de 2022, portanto dentro limite de 60 meses.

manifestação de interesse na manutenção da avença pelo Cedente

Consta a manifestação de interesse da MARINHA DO BRASIL /COMANDO DO 5º DISTRITO NAVAL na Seq. 5,  Ofício 13,  fls. 7 e seguintes do sistema SAPIENS.

manifestação de interesse na manutenção da avença pela Cessionária

Consta a manifestação de interesse do Grupo Escoteiro do Mar Riachuelo na Seq.5 Oficio 13, Fls. 11 e seguintes do sistema SAPIENS.

vantajosidade da prorrogação 

​

Consta o PARECER DE VANTAJOSIDADE N°01/2022 na  Seq. 5, Ofício 13, fls.5 e seguintes do sistema SAPIENS:

"Tomando por base a verificação realizada junto ao Grupo Escoteiros do Mar Riachuelo por esta Organização Militar, por meio do cumprimento das atividades de apoio ao COM 5° DN previstas na cláusula terceira do contrato, bem como diversas atividades que foram realizadas em prol da comunidade e também com o objetivo melhorias na infraestrutura da sede do grupo escoteiro, de acordo relatório em anexo, e considerando que estas atividades tem seu funcionamento com os devidos cuidados devido a pandemia do CoVid-19, concluo que o aditamento do contrato, é vantajoso a esta Administração, bem como a sociedade rio grandina."

manutenção das condições de habilitação pelo contratado

 Consta na NOTA TÉCNICA N° 05/2022, de 25 de maio de 2022  (Seq. 5, Ofício 18, fls. 7 e seguintes do sistema SAPIENS).

justificativa por escrito e autorização prévia da autoridade competente

Consta no processo a justificativa para a prorrogação em apreço, na Seq. 5 Oficio 13, fls. 3 e seguintes do sistema SAPIENS.

 não ocorrência de solução de continuidade

Conforme CLAUSULA SÉTIMA-DA VIGÊNCIA, o prazo de vigência do contrato teve início em 31 de julho de 2018 com previsão de término para 31 de julho de 2019, podendo ser prorrogado por igual período ate o limite de sessenta meses.

Admitida  prorrogação do contrato original, foram celebrados, então,  três termos aditivos encartados na Seq. 5 do sistema SAPIENS:

Ofício 17

fls. 1 e seguintes: 1º Termo Aditivo ao contrato de cessão de uso, assinado em 23 de julho de 2019, e correspondente publicação no DOU;

-fls. 5 e seguintes: 2º Termo Aditivo ao contrato de cessão de uso gratuito para atividade de apoio, assinado em 31 de julho de 2020, e correspondente publicação no DOU;

-fls. 9 e seguintes: 3º Termo Aditivo ao contrato de cessão de uso gratuita para atividade de apoio, assinado em 31 de julho de 2021, e correspondente publicação no DOU.

Vê-se, portanto, que não houve solução de continuidade desde o primeiro termo aditivo, eis que assinados dentro do prazo de vigência dos contratos.

Por essa razão, o Órgão assessorado deve providenciar para que o 4º TERMO ADITIVO ao contrato  seja devidamente assinado pelas partes  até o dia 31 de julho de 2022.

comprovação de regularidade fiscal e trabalhista da Cessionária

Foram apresentados os documentos para comprovação da regularidade fiscal e trabalhista da Cessionária. Recomendamos que o Órgão Consulente certifique-se, no momento imediatamente anterior à celebração do termo aditivo, de que o prazo de validade das certidões  estejam dentro dos respectivos prazos de validade.

Recomendamos, ainda, seja realizada Consulta Consolidada de Certidões, disponibilizada pelo TCU (atualmente, no endereço eletrônico: https://certidoes-apf.apps.tcu.gov.br/).   ​

minuta do Termo Aditivo

As principais cláusulas da minuta são:

CLÁUSULA PRIMEIRA Nos termos da CLÁUSULA SÉTIMA do contrato, prorroga-se o prazo de vigência deste para o período de 31/07/2022 a 31/07/2023.

CLÁUSULA SEGUNDA Incumbirá à CEDENTE providenciar a publicação deste instrumento, por extrato, no Diário Oficial da União, no prazo previsto na Lei nº 8.666, de 1993.

CLÁUSULA TERCEIRA Ratifica-se os termos do contrato original, mantendo-se o disposto na cláusula Terceira do Terceiro Termo de Aditamento.

CLÁUSULA QUARTA Para firmeza e validade do pactuado, o presente Termo de Aditamento é lavrado em duas vias de igual teor, e, depois de lido eachado em ordem, é assinado pelas partes contratantes.

Na NOTA TÉCNICA N°05/2022, de 25 de maio de 2022, (Seq. 5, Oficio 18, fls. 7 e seguintes),  consta a seguinte sugestão para a minuta do 4º TA:  

"No Quarto Termo de Aditamento ( sugere-se seja revisado o texto da cláusula terceira, para fins de enfatizar que fica mantido o disposto na cláusula terceira do Terceiro Termo de Aditamento ."

Assim, a cláusula terceira da minuta do 4º TA, ora examinada, já abarca  a aludida recomendação da  NOTA TÉCNICA N°05/2022, de 25 de maio de 2022, conforme se depreende da leitura do seu texto:

CLÁUSULA TERCEIRA Ratifica-se os termos do contrato original, mantendo-se o disposto na cláusula Terceira do Terceiro Termo de Aditamento.

No que concerne a isso, nada temos a opor.

Nada temos a opor, também, com relação a outra sugestão inserida na mesma NOTA TÉCNICA N°05/2022, que diz:

"Quanto à cláusula quarta do Quarto Termo de Aditamento, sugere-se seja suprimida e adicionada na Justificativa"

​​

Parece-nos que essa recomendação, da mesma maneira,  foi atendida na elaborada da minuta do 4º TA,  juntada na Seq. 5, Oficio 16, fls. 2 a 4)

No mais, em relação à minuta do Primeiro Termo Aditivo,  de um modo geral apresenta-se hábil para o fim a que se propõe.

Publicação

Como condição de eficácia recomenda-se a publicação resumida do Termo Aditivo, conforme prevê o art. 61, parágrafo único, da Lei n 8.666, de 1993.

CONCLUSÃO

Em face do exposto, excluídas as questões de ordem técnica, de conveniência e oportunidade, opina-se pela viabilidade jurídica do presente termo aditivo, desde que sejam atendidas todas as recomendações constantes neste Parecer.em especial aquelas presentes nos parágrafos sublinhados e em negrito.

Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, VII, da Lei de Processo Administrativo (Lei 9.784, de 1999), será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação da CJU. 

Além disso, por força da recente alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta", nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei nº 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei nº 13.655, de 2018. 

É o parecer, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.

Brasília, 19 de julho de 2022.

LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA

ADVOGADA DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 62045002541202146 e da chave de acesso 357ed395