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ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

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PARECER n. 00570/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.135038/2021-39

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PARÁ

ASSUNTOS: ACORDO DE COOPERAÇÃO  TÉCNICA . REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA.

EMENTA: ACORDO DE COOPERAÇÃO  TÉCNICA ENTRE A UNIAO, POR INTERMEDIO DA SPU/SE E O MUNICÍPIO DE TUCURUI/PA . REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA.

Trata-se de processo oriundo da Superintendência do Patrimônio da União no Para/PA, que tem como objeto instrumentalizar o Acordo de Cooperação Técnica a ser firmado entre a União, por intermédio -SPU/PA, e o Município de Tucurui, Estado do Pará,   visando à regularização fundiária em área da União urbana e rural.​ 

 Os autos foram encaminhados para este NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO, Órgão consultivo integrante da estrutura da Advocacia-Geral da União competente para assessorar a Superintendência do Patrimônio da União em Sergipe/SE, com fulcro na Lei Complementar nº 73, de 1993, artigo 8-F da Lei nº 9.028, de 12 de abril de 1995, e Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de  2020, encontrando-se instruído com os seguintes principais documentos lançados no sistema SEI, cujo acesso foi autorizado pelo Órgão assessorado para possibilitar a presente análise:

- OFICIO n. 0332/2021-GP da Prefeitura Municipal de Tucurui/Estado de Para ao Superintendente do Patrimônio da União no Para solicitando a celebração do Acordo de Cooperação Técnica para desenvolvimento do trabalho de regularização fundiaria em área da União. SEI 19053977

- Nota Técnica SEI nº 46707/2021/ME  - 

19056631

"CONCLUSÃO

6.Sendo assim, concluímos pela conveniência e oportunidade na celebração de Acordo de Cooperação Técnica - ACT entre a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Pará e a Prefeitura de Tucuruí/PA para o desenvolvimento de ações conjuntas com fins de Regularização Fundiária em áreas da União localizadas naquele Município.

(...)
 

Desse  modo,  recomendamos  que  a  minuta  do  plano  de  trabalho SEI 19057270  seja  preenchida  com  o  cronograma  de  execução,  conforme planejamento desta Gestão.8.Por  fim,  recomendamos  o  encaminhamento  da  minuta  do  Acordo  de Cooperação  Técnica  (  SEI 19057217  )  e  do  Plano  de  Trabalho  (SEI 19057270 )preenchido com o cronograma de execução, como proposta e para colaboração doente  municipal,  bem  como,  após  os  devidos  ajustes  que  seja  aprovado  ambos  os documentos com a prévia manifestação do órgão jurídico que atua junto ao Município.”

- ACORDO DE   COOPERAÇÃO  TÉCNICA ASSINADO PELOS PARTICIPES - SEI 19938529

- PLANO DE TRABALHO ASSINADO PELOS PARTICIPES- SEI 19938713

Feito o relatório, passo a opinar.

COMPETÊNCIA PARA O ASSESSORAMENTO JURÍDICO À SPU/SP

A Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019, convertida na Lei nº 13.844 de 2019, promoveu significativa modificação na organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, repercutindo diretamente na competência das Consultoria Jurídicas da União nos Estados da Advocacia-Geral da União,  no que se refere ao assessoramento jurídico em matéria da patrimônio imobiliário.

Por tal motivo, o CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO e o PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL expediram a Portaria Conjunta nº 1, de 29 de janeiro de 2019, por força da qual foram  delegadas às Consultorias Jurídicas da União localizadas fora do Distrito Federal as atribuições consultivas relacionadas a órgãos assessorados integrantes da estrutura do Ministério da Economia localizados nos Estados, pelo prazo, prorrogável, de doze meses, consoante  transcrição abaixo:

PORTARIA CONJUNTA Nº 1, DE 29 DE JANEIRO DE 2019

Dispõe sobre a delegação temporária de atribuições consultivas aos órgãos de execução da Consultoria-Geral da União e dá outras providências.

O CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO e o PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, no uso de suas atribuições e tendo em vista o disposto no art. 55, § 3º, da Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019, no art. 39, I, do Decreto nº 7.392, de 13 de dezembro de 2010 e no art. 168 do Decreto nº 9.769, de 2 de janeiro de 2019, e considerando o que consta do processo administrativo nº 00688.000192/2019-91, resolvem:

Art. 1º Ficam delegadas às consultorias jurídicas da União localizadas fora do Distrito Federal as atribuições consultivas relacionadas a órgãos assessorados integrantes da estrutura do Ministério da Economia localizados nos Estados, pelo prazo, prorrogável, de doze meses.

Parágrafo único. A delegação ora promovida compreende apenas as atribuições relacionadas aos órgãos assessorados que integraram a estrutura dos extintos Ministérios do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, da Indústria, Comércio Exterior e Serviços e do Trabalho, até o advento da Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019.

A delegação temporária de atribuições consultivas prevista na Portaria Conjunta nº 1, de 29 de janeiro de 2019 vem sendo prorrogada sucessivamente, sendo que a última,  a PORTARIA CONJUNTA CGU/PGFN Nº 131, DE 1º DE DEZEMBRO DE 2021​, estabelece:

PORTARIA CONJUNTA CGU/PGFN Nº 131, DE 1º DE DEZEMBRO DE 2021

Dispõe sobre a prorrogação da delegação temporária de atribuições consultivas aos órgãos de execução da Consultoria-Geral da União.

O CONSULTOR-GERAL DA UNIÃO e o PROCURADOR-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, no uso de suas atribuições e tendo em vista o disposto no art. 55, § 3º, da Lei n° 13.844, de 18 de junho de 2019, no art. 43, I, do Anexo I do Decreto n° 10.608, de 25 de janeiro de 2021 e no art. 179 do Anexo I do Decreto n°9.745, de 8 de abril de 2019, resolvem:

Art. 1º Fica prorrogada, a contar de 30 de janeiro de 2022 e pelo prazo de 12 (doze) meses, a delegação às consultorias jurídicas da União localizadas fora do Distrito Federal concernente às atribuições consultivas relacionadas a órgãos assessorados integrantes da estrutura do Ministério da Economia localizados nos Estados, de que trata o artigo 1° da Portaria Conjunta n° 1, de 29 de janeiro de 2019.

Art. 2° Fica revogada a Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99, de 30 de dezembro de 2020.

Art. 3º Esta Portaria entra em vigor em 30 de janeiro de 2022.

ARTHUR CERQUEIRA VALÉRIO

Consultor-Geral da União

RICARDO SORIANO DE ALENCAR

Procurador-Geral da Fazenda Nacional  

Deste modo, a competência para o presente assessoramento jurídico tem fundamento na autorização prevista nos referidos atos normativos. 

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas. 

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências.  Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.

É nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações.   Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração

Conforme BPC n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU edição de 2016:

"A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento."

Impende consignar que a presente manifestação jurídica limitar-se-á aos documentos franqueados pela SPU/SE por meio do acesso ao processo em referência, via sistema SEI.

A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NO DIREITO BRASILEIRO. CONSIDERAÇÕES GERAIS

Retira-se do site do ME que “as ações de regularização fundiária conduzidas pela Secretaria do Patrimônio da União – SPU – baseiam-se no princípio constitucional da garantia da função social da propriedade e na garantia do direito à moradia de famílias que ocupam com fins residenciais áreas da União.

A SPU pode atuar de forma direta ou indireta: na forma direta a SPU transfere o direito sobre o imóvel ou autoriza o uso diretamente ao beneficiário final da política pública; na forma indireta, transfere o imóvel de sua propriedade para um agente intermediário, como o município, que receberá o imóvel com o encargo de promover as ações necessárias à titulação do beneficiário final.

Eixos urbano e rural

Nesse espaço são registradas as ações de regularização fundiária conduzidas pela SPU, tanto no âmbito urbano, quanto no rural, onde as áreas sob a gestão da SPU são transferidas ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra).”

grifo nosso

Ao conjunto de medidas visando a regularizar assentamentos organizados ao arrepio da lei, incluindo a titulação aos seus ocupantes, dá-se o nome de regularização fundiária. 

A definição foi adotada, na órbita federal, pela  Lei nº 11.997,  de 7 de julho de 2009, que dispôs sobre  o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas urbanas,  a teor do art. 46, abaixo transcrito:

Art. 46.  A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A Lei nº 11.977, de 2009 foi parcialmente revogada pela Medida Provisória nº 759, de 22 de dezembro de 2016, convertida posteriormente na Lei nº 13.465, de 11 de julho 2017, que passou a tratar integralmente da regularização fundiária urbana e rural.

Com efeito, a nova lei revogou, entre outros dispositivos legais, todo o Capítulo III,  da Lei nº 11.977, de 2009, que abarcava as regras sobre regularização fundiária  de assentamentos urbanos, a teor do artigo 109:

“Art. 109 - Ficam revogados:

(...)

IV - o Capítulo III da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009;”  

O legislador, a exemplo do anterior, definiu a regularização fundiária como um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes, denominando-a de "Reurb", conforme artigo 9º.

Art. 9^o   Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes. 

§ 1^o   Os poderes públicos formularão e desenvolverão no espaço urbano as políticas de suas competências de acordo com os princípios de sustentabilidade econômica, social e ambiental e ordenação territorial, buscando a ocupação do solo de maneira eficiente, combinando seu uso

Nesse diploma foram delimitados os objetivos a serem perseguidos por todos os entes federativos, na forma do artigo 10:

Art. 10.  Constituem objetivos da Reurb, a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: 

I - identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior; 

II - criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes; 

III - ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados; 

IV - promover a integração social e a geração de emprego e renda; 

V - estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade; 

VI - garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas; 

VII - garantir a efetivação da função social da propriedade; 

VIII - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;

IX - concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo; 

X -  prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais;  

XI - conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher; 

XII - franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária.  

A regularização fundiária ficou circunscrita a duas modalidades distintas, como previsto no artigo 13:

“Art. 13. A Reurb compreende duas modalidades:

I - Reurb de Interesse Social (Reurb-S) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal; e

II - Reurb de Interesse Específico (Reurb-E) - regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso I deste artigo.[...]

A diferença entre as modalidades, como se infere, reside na condição econômica dos beneficiários, vale dizer: pessoas declaradas de baixa renda,  ou não, lembrando que o artigo 95,  da Lei nº 13.456, de 2017, alterou o Decreto-Lei nº 1.876, de 15 de julho de 1981,  que  dispôs sobre o conceito de carência ou baixa renda, alertando-se para a exceção incluída no parágrafo 5º, do artigo 1º :

Art. 95.  O Decreto-lei 1.876, de 15 de julho de 1981 , passa a vigorar com as seguintes alterações: 

“Art. 1^o   .................................................................

§ 2º Considera-se carente ou de baixa renda, para fins da isenção disposta neste artigo, o responsável por imóvel da União que esteja devidamente inscrito no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), ou aquele responsável, cumulativamente:

I - cuja renda familiar mensal seja igual ou inferior ao valor correspondente a cinco salários mínimos; e

II - que não detenha posse ou propriedade de bens ou direitos em montante superior ao limite estabelecido pela Receita Federal do Brasil, para obrigatoriedade de apresentação da Declaração de Ajuste Anual do Imposto de Renda Pessoa Física.

(...)

§ 5º A exigência de que trata o inciso II do § 2^o  deste artigo, não se aplica aos beneficiários da Reurb-S.” (NR)

“Art. 2º. são isentas do pagamento de laudêmio as transferências de bens imóveis dominiais pertencentes à União

Uma vez conhecidos o instituto jurídico, suas modalidades, bem como o público alvo da regularização em apreço, insta agora perquirir acerca das fases do procedimento:

Art. 28.  A Reurb obedecerá às seguintes fases: 

I - requerimento dos legitimados; 

II - processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes; 

III - elaboração do projeto de regularização fundiária; 

IV - saneamento do processo administrativo;   

V - decisão da autoridade competente, mediante ato formal, ao qual se dará publicidade; 

VI - expedição da CRF pelo Município; e 

VII - registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada. 

Parágrafo único.  Não impedirá a Reurb, na forma estabelecida nesta Lei, a inexistência de lei municipal específica que trate de medidas ou posturas de interesse local aplicáveis a projetos de regularização fundiária urbana

O processo administrativo da "Reurb" é instaurado a partir do requerimento dos legitimados relacionados no artigo 14, aos quais a norma facultou a possibilidade de promoveram todos os atos necessários à regularização fundiária, compreendendo o requerimento dos atos de registro:

Art. 14.  Poderão requerer a Reurb: 

I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta; 

II - os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana; 

III - os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores; 

IV - a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e 

V - o Ministério Público.  

§ 1^o  Os legitimados poderão promover todos os atos necessários à regularização fundiária, inclusive requerer os atos de registro. 

§ 2^o   Nos casos de parcelamento do solo, de conjunto habitacional ou de condomínio informal, empreendidos por particular, a conclusão da Reurb confere direito de regresso àqueles que suportarem os seus custos e obrigações contra os responsáveis pela implantação dos núcleos urbanos informais.  

§ 3^o   O requerimento de instauração da Reurb por proprietários de terreno, loteadores e incorporadores que tenham dado causa à formação de núcleos urbanos informais, ou os seus sucessores, não os eximirá de responsabilidades administrativa, civil ou criminal. 

grifo nosso

Após o requerimento e respectiva instauração, caberá aos Municípios, onde se encontram localizados os núcleos urbanos informais, dentre outras atividades, a de classificar as modalidades de processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária e emitir a CRF, como determina o artigo 30:

Art. 30.  Compete aos Municípios nos quais estejam situados os núcleos urbanos informais a serem regularizados: 

I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb; 

II - processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária; e 

III - emitir a CRF.

Não obstante ser permitido aos legitimados para requerer a "Reurb" praticarem atos tendentes à regularização, é atribuição do Município proceder às buscas necessárias para determinar a titularidade dos domínio dos imóveis e  notificar os titulares de domínio, os responsáveis pela implantação do núcleo urbano informal, os confinantes e os terceiros eventualmente interessados, para, querendo, apresentar impugnação eis , eis que o legislador excluiu outros possíveis responsáveis ao se valer  das locuções verbais "deverá proceder " e "caberá notificar":

Art. 31.  Instaurada a Reurb, o Município deverá proceder às buscas necessárias para determinar a titularidade do domínio dos imóveis onde está situado o núcleo urbano informal a ser regularizado.

§ 1^o   Tratando-se de imóveis públicos ou privados, caberá aos Municípios notificar os titulares de domínio, os responsáveis pela implantação do núcleo urbano informal, os confinantes e os terceiros eventualmente interessados, para, querendo, apresentar impugnação no prazo de trinta dias, contado da data de recebimento da notificação.  

grifo nosso

Ressalte-se, de outra banda,  que a "Reurb" somente será instaurada por decisão do Município:

Art. 32.  A Reurb será instaurada por decisão do Município, por meio de requerimento, por escrito, de um dos legitimados de que trata esta Lei.  

Parágrafo único.  Na hipótese de indeferimento do requerimento de instauração da Reurb, a decisão do Município deverá indicar as medidas a serem adotadas, com vistas à reformulação e à reavaliação do requerimento, quando for o caso. 

grifo nosso  

Infere-se, portanto, que nem todos os atos da regularização são cometidos aos demais legitimados para requerer a "Reurb".

Uma vez deferida a instauração,  compete, também,  ao  Município elaborar o projeto de regularização fundiária, se a área for titularizada por particular.  Se a área, no entanto, for de titularidade de outro entre público, pode recair sobre o ente público ou o Município promotor ou o Distrito Federal,  a responsabilidade de elaborar o projeto de regularização fundiária nos termos do ajuste que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária (art. 33),  sendo o seu conteúdo  delimitado pelo artigo 35,  vejamos:

Art. 33. Instaurada a Reurb, compete ao Município aprovar o projeto de regularização fundiária, do qual deverão constar as responsabilidades das partes envolvidas.

Parágrafo único. A elaboração e o custeio do projeto de regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial obedecerão aos seguintes procedimentos:

I - na Reurb-S:

a) operada sobre área de titularidade de ente público, caberão ao referido ente público ou ao Município promotor ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar o projeto de regularização fundiária nos termos do ajuste que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária;e

b) operada sobre área titularizada por particular, caberão ao Município ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar e custear o projeto de regularização fundiária e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária;

Art. 35.  O projeto de regularização fundiária conterá, no mínimo:

I - levantamento planialtimétrico e cadastral, com georreferenciamento, subscrito por profissional competente, acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), que demonstrará as unidades, as construções, o sistema viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais elementos caracterizadores do núcleo a ser regularizado; 

II - planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas, quando for possível;

III - estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica, urbanística e ambiental; 

IV - projeto urbanístico;

V - memoriais descritivos;

VI - proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso;

VII - estudo técnico para situação de risco, quando for o caso; 

VIII - estudo técnico ambiental, para os fins previstos nesta Lei, quando for o caso;

IX - cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião da aprovação do projeto de regularização fundiária; e

X - termo de compromisso a ser assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma físico definido no inciso IX deste artigo.

Parágrafo único.  O projeto de regularização fundiária deverá considerar as características da ocupação e da área ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos, além de identificar os lotes, as vias de circulação e as áreas destinadas a uso público, quando for o caso.  

grifo nosso

A próxima etapa, será o pronunciamento conclusivo sobre o processamento administrativo da Reurb:

Art. 40.  O pronunciamento da autoridade competente que decidir o processamento administrativo da Reurb deverá:

I - indicar as intervenções a serem executadas, se for o caso, conforme o projeto de regularização fundiária aprovado;

II - aprovar o projeto de regularização fundiária resultante do processo de regularização fundiária; e

III - identificar e declarar os ocupantes de cada unidade imobiliária com destinação urbana regularizada, e os respectivos direitos reais.  

Parece-nos pelas atribuições cometidas no artigo 40 incumbir ao Município a decisão sobre o processamento administrativo da Reurb.

Aprovada, a regularização,  segue-se a expedição  da certidão de regularização fundiária pelo Município (CRF), (artigo 28, inciso, VI ), que deverá ser, juntamente com o projeto de regularização, registrado no Registro de Imóveis competente:

Art. 41.  A Certidão de Regularização Fundiária (CRF) é o ato administrativo de aprovação da regularização que deverá acompanhar o projeto aprovado e deverá conter, no mínimo:   

I - o nome do núcleo urbano regularizado; 

II - a localização;

III - a modalidade da regularização;   

IV - as responsabilidades das obras e serviços constantes do cronograma;   

V - a indicação numérica de cada unidade regularizada, quando houver;   

VI - a listagem com nomes dos ocupantes que houverem adquirido a respectiva unidade, por título de legitimação fundiária ou mediante ato único de registro, bem como o estado civil, a profissão, o número de inscrição no cadastro das pessoas físicas do Ministério da Fazenda e do registro geral da cédula de identidade e a filiação.

Art. 42.  O registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado será requerido diretamente ao oficial do cartório de registro de imóveis da situação do imóvel e será efetivado independentemente de determinação judicial ou do Ministério Público.  

Parágrafo único.  Em caso de recusa do registro, o oficial do cartório do registro de imóveis expedirá nota devolutiva fundamentada, na qual indicará os motivos da recusa e formulará exigências nos termos desta Lei.

(...)

Art. 44.  Recebida a CRF, cumprirá ao oficial do cartório de registro de imóveis prenotá-la, autuá-la, instaurar o procedimento registral e, no prazo de quinze dias, emitir a respectiva nota de exigência ou praticar os atos tendentes ao registro. 

§ 1^o   O registro do projeto Reurb aprovado importa em:

I - abertura de nova matrícula, quando for o caso;

II - abertura de matrículas individualizadas para os lotes e áreas públicas resultantes do projeto de regularização aprovado; e

III - registro dos direitos reais indicados na CRF junto às matrículas dos respectivos lotes, dispensada a apresentação de título individualizado. 

§ 2^o   Quando o núcleo urbano regularizado abranger mais de uma matrícula, o oficial do registro de imóveis abrirá nova matrícula para a área objeto de regularização, conforme previsto no inciso I do § 1^o  deste artigo, destacando a área abrangida na matrícula de origem, dispensada a apuração de remanescentes. 

(...)

Art. 49.  O registro da CRF será feito em todas as matrículas atingidas pelo projeto de regularização fundiária aprovado, devendo ser informadas, quando possível, as parcelas correspondentes a cada matrícula.  

(...)

Art. 51.  Qualificada a CRF e não havendo exigências nem impedimentos, o oficial do cartório de registro de imóveis efetuará o seu registro na matrícula dos imóveis cujas áreas tenham sido atingidas, total ou parcialmente.  

Parágrafo único.  Não identificadas as transcrições ou as matrículas da área regularizada, o oficial do cartório de registro abrirá matrícula com a descrição do perímetro do núcleo urbano informal que constar da CRF e nela efetuará o registro.

Art. 52.  Registrada a CRF, será aberta matrícula para cada uma das unidades imobiliárias regularizadas.    

grifo nosso

Se a regularização for promovida sobre um bem público, diz o artigo 17: registro do projeto de regularização fundiária e a constituição de direito real em nome dos beneficiários poderão ser feitos em ato único, a critério do ente público promovente: 

Art. 17.  Na Reurb-S promovida sobre bem público, o registro do projeto de regularização fundiária e a constituição de direito real em nome dos beneficiários poderão ser feitos em ato único, a critério do ente público promovente.  

Parágrafo único.  Nos casos previstos no caput deste artigo, serão encaminhados ao cartório o instrumento indicativo do direito real constituído, a listagem dos ocupantes que serão beneficiados pela Reurb e respectivas qualificações, com indicação das respectivas unidades, ficando dispensadas a apresentação de título cartorial individualizado e as cópias da documentação referente à qualificação de cada beneficiário. 

grifo nosso

Os instrumentos jurídicos utilizados no âmbito da regularização fundiária urbana encontram-se discriminados no artigo 15, porém, a lista não é exaustiva , já que o dispositivo admite outros que também se apresentem adequados aos fins almejados com a intervenção: 

15.  Poderão ser empregados, no âmbito da Reurb, sem prejuízo de outros que se apresentem adequados, os seguintes institutos jurídicos:

I - a legitimação fundiária e a legitimação de posse, nos termos desta Lei;

II - a usucapião, nos termos dos arts. 1.238 a 1.244 da Lei n^o  10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil), dos arts. 9^o  a 14 da Lei n^o  10.257, de 10 de julho de 2001, e do art. 216-A da Lei n^o  6.015, de 31 de dezembro de 1973;

III - a desapropriação em favor dos possuidores, nos termos dos §§ 4^o  e 5^o  do art. 1.228 da Lei n^o  10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil);

IV - a arrecadação de bem vago, nos termos do art. 1.276 da Lei n^o  10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil);

V - o consórcio imobiliário, nos termos do art. 46 da Lei n^o  10.257, de 10 de julho de 2001; 

VI - a desapropriação por interesse social, nos termos do inciso IV do art. 2^o  da Lei n^o  4.132, de 10 de setembro de 1962; 

VII - o direito de preempção, nos termos do inciso I do art. 26 da Lei n^o  10.257, de 10 de julho de 2001; 

VIII - a transferência do direito de construir, nos termos do inciso III do art. 35 da Lei n^o  10.257, de 10 de julho de 2001;

IX - a requisição, em caso de perigo público iminente, nos termos do § 3^o  do art. 1.228 da Lei n^o  10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil);

X - a intervenção do poder público em parcelamento clandestino ou irregular, nos termos do art. 40 da Lei n^o  6.766, de 19 de dezembro de 1979;

XI - a alienação de imóvel pela administração pública diretamente para seu detentor, nos termos da alínea f do inciso I do art. 17 da Lei n^o  8.666, de 21 de junho de 1993;

XII - a concessão de uso especial para fins de moradia;

XIII - a concessão de direito real de uso;

XIV - a doação; e

XV - a compra e venda. 

Na esfera das normas infralegais, o Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018, instituiu normas gerais e os procedimentos aplicáveis a regularização fundiária urbana:

​

DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA

CAPÍTULO I

DISPOSIÇÕES GERAIS

 Art. 1º Ficam instituídos as normas gerais e os procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana - Reurb, a qual abrange as medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação dos seus ocupantes.

§ 1º Os Poderes Públicos formularão e desenvolverão, no espaço urbano, as políticas de suas 

(...)

 Art. 10. Na Reurb-S, promovida sobre bem público, o registro projeto de regularização fundiária e a constituição de direito real em nome dos beneficiários poderão ser feitas em ato único, a critério do Poder Público promovente.

§ 1º Na hipótese a que se refere o caput, serão encaminhados ao cartório de registro de imóveis o instrumento indicativo do direito real constituído, a listagem dos ocupantes que serão beneficiados pela Reurb e as suas qualificações, com a indicação de suas unidades, dispensada a apresentação de título cartorial individualizado e de cópias da documentação referente à qualificação de cada beneficiário.

(...)

Art. 23. Compete aos Municípios nos quais estejam situados os núcleos urbanos informais a serem regularizados e ao Distrito Federal:

 I - classificar, caso a caso, as modalidades da Reurb;

 II - processar, analisar e aprovar os projetos de regularização fundiária; e

 III - emitir a CRF.

 § 1º Na Reurb requerida pela União ou pelos Estados, a classificação prevista no inciso I do caput será de responsabilidade do ente federativo instaurador.

 § 2º O Município ou o Distrito Federal deverá classificar e fixar, no prazo de cento e oitenta dias, uma das modalidades da Reurb ou indeferir, fundamentadamente, o requerimento.

 § 3º A inércia do Município ou do Distrito Federal implicará a fixação automática da modalidade de classificação da Reurb indicada pelo legitimado em seu requerimento e o prosseguimento do procedimento administrativo da Reurb, sem prejuízo de futura revisão da classificação pelo Município ou pelo Distrito Federal, por meio de estudo técnico que a justifique.

 Art. 24. Instaurada a Reurb, o Município ou o Distrito Federal deverá proceder às buscas necessárias para determinar a titularidade do domínio dos imóveis onde está situado o núcleo urbano informal a ser regularizado.

(...)

Art. 26. Instaurada a Reurb, compete ao Município ou ao Distrito Federal aprovar o projeto de regularização fundiária, do qual deverão constar as responsabilidades das partes envolvidas.

 § 1º A elaboração e o custeio do projeto de regularização fundiária e da implantação da infraestrutura essencial obedecerão aos seguintes procedimentos:

 I - na Reurb-S:

 a) operada sobre área de titularidade de ente público, caberá ao referido ente público ou ao Município ou ao Distrito Federal a responsabilidade de elaborar o projeto de regularização fundiária, nos termos do ajuste que venha a ser celebrado e a implantação da infraestrutura essencial, quando necessária; e

(...)

§ 4º Quando a área a ser regularizada for pública, termo de compromisso poderá ser celebrado entre o Poder Público titular e o Poder Público municipal ou distrital para fins de elaboração do projeto de regularização fundiária e implantação da infraestrutura essencial, dos equipamentos comunitários e das melhorias habitacionais previstas nos projetos de regularização fundiária.

Art. 98-A. Os procedimentos para a Reurb promovida em áreas da União serão regulamentados em ato específico da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, sem prejuízo da eventual adoção de procedimentos e instrumentos previstos para a Reurb. (Incluído pelo Decreto nº 9.597, de 2018)

 Art. 99. Na hipótese de imóveis destinados à Reurb-S cuja propriedade da União ainda não se encontre regularizada junto ao cartório de registro de imóveis competente, a abertura de matrícula poderá ser realizada por meio de requerimento da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, dirigido ao oficial do referido cartório, acompanhado dos seguintes documentos:

 I - planta e memorial descritivo do imóvel, assinados por profissional habilitado perante o Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura ou o Conselho de Arquitetura e Urbanismo, condicionados à apresentação da ART ou do RRT, quando for o caso; e

 II - ato de discriminação administrativa do imóvel da União para fins de Reurb-S, a ser expedido pela Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.

 § 1º O oficial do cartório de registro de imóveis deverá, no prazo de trinta dias, contado da data de protocolo do requerimento, fornecer à Superintendência do Patrimônio da União no Estado ou no Distrito Federal a certidão da matrícula aberta ou os motivos fundamentados para a negativa da abertura, hipótese para a qual deverá ser estabelecido prazo para que as pendências sejam supridas.

 § 2º O disposto no caput não se aplica aos imóveis da União submetidos a procedimentos específicos de identificação e demarcação, os quais continuam submetidos às normas pertinentes.

 Art. 100. Os procedimentos para a transferência gratuita do direito real de uso ou do domínio pleno de imóveis da União no âmbito da Reurb-S, inclusive aqueles relacionados à forma de comprovação dos requisitos pelos beneficiários, serão regulamentados em ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.=

 Art. 101. Ficam a União e as suas autarquias e fundações autorizadas a transferir aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal as áreas públicas federais ocupadas por núcleos urbanos informais, para que estes promovam a Reurb nos termos da Lei nº 13.465, de 2017, observado o disposto neste regulamento quando se tratar de imóveis de titularidade de fundos.

Como visto, o Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018, no artigo 98-A,   estabeleceu que os procedimentos para a Reurb promovida em áreas da União serão regulamentados em ato específico da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, sem prejuízo da eventual adoção de procedimentos e instrumentos previstos para a Reurb. 

Pois bem, a Portaria nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020 do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, do Ministério da Economia, expediu as normas e procedimentos para a Regularização Fundiária Urbana - REURB em áreas da União, cadastradas ou não, conforme previsto na Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, complementarmente ao disciplinado no Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018.

Da norma se extraem os dispositivos:

Art. 4º A REURB em áreas da União poderá acontecer de forma direta ou indireta, sendo:

I - direta: a SPU é a responsável pelas ações necessárias à titulação ao(s) ocupante(s); e

II - indireta: a SPU delega a um agente intermediário as ações necessárias à titulação do(s) ocupante(s).

§ 1º Na possibilidade prevista no inciso II do caput, o agente intermediário poderá realizar a titulação do (s) ocupantes (s), por delegação expressa da SPU, desde que seja um dos legitimados para promover os atos da REURB, conforme art. 14, §1º, da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017.

§ 2º Na REURB promovida em áreas da União de forma indireta, com fundamento no art. 109-B do Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018 *, os procedimentos administrativos do agente intermediário deverão ser autorizados pela SPU por meio de:

I - Formalização contratual com base nos instrumentos previstos na legislação patrimonial; ou

II - Acordos de cooperação técnica ou instrumentos congêneres.

Art. 5º A classificação da modalidade da REURB em áreas da União obedecerá ao disposto no § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, quais sejam:

I - REURB de Interesse Social (REURB-S), destinada aos ocupantes com renda familiar mensal de até 05 salários mínimos e que não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural; e

II - REURB de Interesse Específico (REURB-E), destinada aos ocupantes que não se enquadrem em REURB-S.

Art. 6º Na REURB em áreas da União, promovida de forma indireta, após a condução dos trabalhos técnicos com a consequente aprovação do projeto de regularização fundiária e geração das matrículas, deverá o agente intermediário:

I - Repassar para a SPU os dados relativos aos novos imóveis que originaram do parcelamento para fins de controle patrimonial e registro no sistema de cadastro da SPU, quando necessário;

II - Encaminhar a listagem dos beneficiários contendo informações sobre os lotes, as matrículas e as respectivas classificações nas modalidades da REURB; e

III - Fazer conhecer aos beneficiários das ações que os imóveis são originalmente da União.

§ 1º No caso de REURB-S, ainda que o instrumento de titulação seja a doação, os imóveis gerados pelo parcelamento e os respectivos beneficiários deverão ser informados à SPU para fins de controle patrimonial e fiscalização de cumprimento dos encargos.

§ 2º No caso de REURB-E, a transferência de direitos aos ocupantes somente se dará após assinatura do contrato de compra e venda do imóvel ou de outro instrumento cabível e o seu respectivo registro no cartório de registro de imóveis.

§ 3º Quando da REURB promovida de forma indireta em área da União restarem unidades imobiliárias desocupadas, as matrículas correspondentes a estas unidades deverão ser geradas em nome da União, salvo disposição contratual em contrário.

Art. 7º Na REURB em áreas da União serão considerados ocupantes regulares dos imóveis a que referem o § 1º do art. 2º desta portaria, aqueles que comprovarem a efetiva ocupação e a existência de vínculo com a SPU, com órgãos extintos ou aqueles cujo patrimônio seja gerido pela SPU, na forma das legislações patrimonial e/ou específicas

(*Art. 109-B. Os procedimentos necessários à promoção da Reurb em áreas da União sob a gestão da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que não tenham como agente promotor a própria União, serão antecedidos pela formalização da transferência da área ou pela celebração de acordo de cooperação técnica ou de instrumento congênere entre a referida Secretaria e os interessados na promoção da Reurb. (Incluído pelo Decreto nº 9.597, de 2018))

DA REURB-S EM ÁREAS DA UNIÃO

Art. 8º No âmbito da Reurb-S em áreas da União poderão ser usados os seguintes instrumentos de destinação:

I - Concessão de uso especial para fins de moradia - CUEM, nos termos da Medida Provisória nº 2.220/2001, da Lei nº 9.636/1998, e da Lei nº 10.257/2001;

II - Autorização de uso para comércio, nos termos do art. 9º da Medida Provisória nº 2.220/2001;

III - Concessão de direito real de uso - CDRU, nos termos do Decreto-Lei nº 271/1967, da Lei nº 11.952/2009 e da Lei nº 9.636/1998;

IV - Cessão, nos termos do Decreto-Lei nº 9.760/1946 e da Lei nº 9.636/1998, na seguinte modalidade:

a) sob regime de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU, nos termos do Decreto-Lei nº 271/1967, da Lei nº 9.636/1998 e da Lei n° 10.257/2001;

V - Doação, nos termos da Lei nº 9.636/1998; e

VI - Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB de Interesse Social - CAT-REURB-S, nos termos do art. 86 da Lei nº 13.465/2017.

Art 9º Os imóveis cadastrados na SPU, enquadrados nos Grupos 1 e 2 de que tratam o art. 3º desta portaria, poderão ser transferidos gratuitamente pela União, por meio de Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB de Interesse Social - CAT-REURB-S, aos ocupantes de baixa renda que, por qualquer título, os utilizem regularmente para fins de moradia até 22 de dezembro de 2016 e que estejam isentos do pagamento de qualquer valor, na forma da legislação patrimonial e dos cadastros da SPU, conforme previsto no art. 86 da Lei nº 13.465/2017.

§ 1º A transferência gratuita prevista no caput poderá ser:

I - Solicitada pelo ocupante que se enquadre nos requisitos previstos no § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, por meio de requerimento no sítio eletrônico da SPU; e

II - Promovida por iniciativa da SPU.

§ 2º A transferência gratuita de que trata o caput somente poderá ser concedida uma única vez por beneficiário.

§ 3º A avaliação prévia do imóvel e a prévia autorização legislativa específica não se configuram como condição para a transferência gratuita de que trata o artigo.

§ 4º O procedimento para a emissão de CAT-REURB-S dispensa a emissão de portarias autorizativas.

§ 5º Em ambos os casos previstos nos incisos I e II do § 1º, o enquadramento nos requisitos deverá ser comprovado por meio da atualização do cadastro socioeconômico do ocupante, devendo ser anexada documentação que comprove as informações prestadas.

§ 6º Para emissão da CAT-REURB-S é indispensável a apresentação de todos os documentos obrigatórios indicados no sítio eletrônico da SPU.

§ 7º Caso seja necessário, a SPU poderá solicitar informações e documentos complementares ao ocupante.

§ 8º É vedado ao beneficiário da CAT-REURB-S alienar o imóvel transferido por um prazo de 05 anos, conforme o disposto no §4º, I, do art. 31 da Lei 9.636/1998.

§ 9º Nos casos em que não for possível a alienação do domínio pleno, a CAT-REURB-S poderá transferir direitos substantivos por meio da Concessão de Direito Real de Uso nos termos do art. 87 da Lei nº 13.465/2017.

§ 10º Nos casos tratados no § 9º, em caso de falecimento do beneficiário final, o direito sobre o imóvel é transferível aos herdeiros, por sucessão legitima ou testamentária, nos termos do art. 7º, §4, do Decreto-Lei nº 271/1967.

Art. 10 Na hipótese de imóveis destinados à REURB-S, cuja propriedade da União ainda não se encontre regularizada nos cartórios de registros de imóveis competentes, poderão ter a abertura da matrícula realizada por meio de requerimento da SPU, dirigido ao oficial do cartório, acompanhado dos seguintes documentos, nos termos previstos no art. 88 da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017:

I - Planta e memorial descritivo do imóvel, assinados por profissional habilitado perante o Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA) ou o Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), condicionados à apresentação da Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) ou do Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), quando for o caso; e

II - Ato de discriminação administrativa do imóvel da União para fins de REURB-S, a ser expedido pela SPU.

Parágrafo único. O ato de discriminação deverá ser emitido pelo Superintendente do Patrimônio da União nos Estados e no Distrito Federal, fazendo constar o título aquisitivo do imóvel e tendo como anexo a documentação inerente à respectiva forma de aquisição, nos termos da Instrução Normativa SPU n° 22/2017, ou normativo que vier a substituí-la.

Art. 11 A solicitação feita pelo interessado, cujo imóvel ocupado se enquadre nos Grupos 1 ou 2, de que tratam o art. 3º desta portaria, dará origem ao processo administrativo.

§ 1º Reunidas todas as informações exigidas, a CAT-REURB-S deverá ser emitida em nome do ocupante pela Superintendência do Patrimônio da União.

§ 2º Nos imóveis do Grupo 2, previamente à emissão da CAT-REURB-S, a SPU deverá providenciar a abertura da matrícula no Cartório de Registro de Imóveis.

§ 3º Após a sua emissão, a CAT-REURB-S deverá ser encaminhada ao Cartório de Registro de Imóveis para registro da transferência na matrícula.

§ 4º O ocupante deverá ser notificado da decisão da SPU para que acompanhe junto ao cartório a transferência do imóvel ou, em caso de indeferimento, possa apresentar recurso.

§ 5º O prazo para apresentação de recurso será de 10 dias.

§ 6º Após o registro na matrícula, o Oficial do Cartório de Registro de Imóveis notificará a SPU sobre a efetivação da transferência do imóvel ao particular, informando o número da matrícula do imóvel e o seu Registro Imobiliário Patrimonial (RIP), o qual deverá constar da CAT-REURB-S, em cumprimento ao parágrafo único do art. 87 da Lei nº 13.465, 11 de julho de 2017.

§ 7º A transferência deverá ser registrada no sistema de cadastro da SPU para fins de controle.

§ 8º Deverá ser dada publicidade à CAT-REURB-S com a publicação do extrato no Diário Oficial da União.

Art. 12 Notificada pelo Município nos termos do §1º do art. 31 da lei 13.465/2017, a SPU deverá levantar as informações cadastrais relativas à área com fins a determinar a situação dominial do imóvel.

§ 1º A SPU deverá informar o Município que a REURB nas áreas da União somente poderá ser feita mediante celebração de acordo de cooperação técnica, ou de instrumento congênere, ou ainda, por meio da transferência formal da área ao Município.

§ 2º Nos casos em que o Município não tiver interesse na celebração de ACT ou na transferência formal da área, a SPU deverá impugnar o processo de REURB.

§ 3º A SPU deverá solicitar ao Município os documentos previstos no inciso II do art. 35 da lei 13.465/2017.

§ 4º Nos casos previstos neste artigo, a titulação dos beneficiários de baixa renda poderá ser feita por meio da legitimação fundiária.

§ 5º A legitimação fundiária nas áreas da União poderá ser reconhecida diretamente pelo Município quando este tiver firmado acordo de cooperação técnica ou de instrumento congênere, dispensada a necessidade de doação do imóvel para o Município.

§ 6º Nos casos em que não for possível a titulação via legitimação fundiária, registrado o projeto de regularização fundiária, o Município deverá solicitar a abertura das matrículas em nome da União nos termos do caput do art. 54 da Lei nº 13.465/2017.

§ 7º Na REURB promovida de forma indireta também é possível a alienação de parcelas do imóvel quando a finalidade for a execução, por parte do donatário, de projeto de assentamento de famílias carentes ou de baixa renda, na forma do disposto no § 3º do 31 da Lei nº 9.636, de 15 maio de 1998.

§ 8º Os imóveis pertencentes aos Grupos 03 e 04 poderão ser regularizados via legitimação fundiária nos termos deste artigo, observado o disposto no art. 9º, §2º, da Lei nº 13.465/2017.

(...)

DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 17. Os imóveis da União enquadrados em quaisquer dos Grupos referidos no art. 3º desta portaria, localizados em terrenos de marinha, fora da faixa de segurança e da faixa de fronteira, poderão ter o domínio pleno alienado, desde que obedecidos os requisitos estabelecidos pela Lei 13.240/2015, em especial os contidos em seu art. 8º.

Parágrafo único. Os imóveis descritos no caput, pertencentes aos Grupos 3 e 4 e enquadrados em REURB-S, poderão ser regularizados por meio de legitimação fundiária.

Art. 18. Nos casos de REURB indireta, a SPU deverá fazer constar nos contratos de transferência, acordos de cooperação técnica ou instrumentos congêneres a obrigação de que o agente intermediário faça constar em todo material de divulgação a informação de que a regularização fundiária ocorreu em área da União, com o apoio do Governo Federal.

Art. 19. Quando não for possível a transferência do imóvel para algum dos beneficiários da REURB-E promovida em áreas da União, por desenquadramento, deverá manter ou inscrever o favorecido como ocupante perante a SPU, conforme o disposto no art. 108 do Decreto nº 9310/2018.

§ 1º No caso previsto no caput, deverá ser observado o disposto no art. 5º da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015, e no inciso I do art. 9º da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

§ 2º Permanecerá a cargo da SPU avaliar os critérios de conveniência e oportunidade para aplicação do estabelecido no caput deste artigo, uma vez que a inscrição de ocupação é instrumento precário.

 Delimitado o contexto jurídico da regularização fundiária em que se admite a REURB em áreas da União de forma indireta por meio da celebração de Acordos de Cooperação técnica, vejamos, agora,  as normas jurídicas que se ocupam do acordo de cooperação técnica propriamente dito.

ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA. CONSIDERAÇÕES GERAIS. ADEQUAÇÃO DO INSTITUTO JURÍDICO AO CASO CONCRETO

Em primeiro plano, cabe destacar que o art.116 da Lei nº 8.666, de 1993, autoriza órgãos e entidades da Administração a celebrar “convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres”, nos seguintes termos:

Art. 116.  Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1^o  A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.

No âmbito da Advocacia-Geral da União há manifestação consubstanciada no PARECER n. 00061/2020/DECOR/CGU/AGU - NUP: 08657.031176/2020-52, que aborda com muita propriedade os Acordos de Cooperação Técnica, sua natureza, características e outros temas correlatos:

"Os acordos de cooperação técnica são instrumentos congêneres a convênios, disciplinados pelo art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, no qual os partícipes conjugam esforços institucionais para fins de execução de objeto de competência comum ou concorrente, tudo em prol do alcance de interesse público cuja consecução é reciprocamente associada às atribuições legais dos partícipes, sempre mediante ausência de rapasse de recursos.

Acerca da matéria, a Consultoria-Geral da União, por sua Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres, exarou o Parecer nº 5/2019/CNCIC/CGU/AGU e subsequentes Despachos de aprovação, postos no sequencial 9 a 12 do NUP 0688.000718/2019-32, posteriormente complementado pelo Parecer nº 1/2020/CNCIC/CGU/AGU (seq. 236) e subsequentes Despachos de aprovação, os quais bem delimitam os contornos jurídicos incidentes sobre os acordos de cooperação técnica e os adequados termos para a juridicidade de sua regular pactuação.

Por sua clareza e aplicabilidade ao caso, seguem trechos relevantes do Parecer nº 5/2019/CNCIC/CGU/AGU, aos quais se recomenda observância:

“Do Acordo de Cooperação Técnica  

3. O Acordo de Cooperação Técnica é um dos instrumentos que a Administração Pública se utiliza para realizar parcerias com outros entes públicos, visando à união de esforços para o alcance de um objetivo comum, baseado no interesse público.

4. Assim como ocorre em relação aos Convênios, costuma-se afirmar na doutrina que, diferente dos contratos, tais relações têm como elo de ligação a colaboração dos partícipes para o atingimento de um interesse convergente, enquanto aqueles são interesses contrapostos, com objetivos individualizados de cada parte. O Acordo de Cooperação se distingue do convênio por não ser possível a transferência de recurso financeiro, de forma que a contribuição de cada um é feita mediante a prática de atos materiais, que se inserem nas respectivas competências. 

5. Neste sentido, Marçal Justem Filho¹ traz uma definição de convênio, que também pode ser aplicada ao acordo de cooperação, nos seguintes termos:

“(...)

é instrumento de realização de um determinado e específico objetivo, em que os interesses não se contrapõem – ainda que haja prestações específicas e individualizadas, a cargo de cada partícipe. A assunção de deveres destina-se a regular a atividade harmônica de sujeitos integrantes da Administração Pública, que buscam a realização de um mesmo e idêntico interesse público”

6. O ilustre doutrinador afirma que o objetivo que determina o convênio ou acordo de cooperação técnica é a vontade entre entidades públicas em que há convergência de interesses levando a uma atuação igualmente convergente, ou seja, de colaboração dos convenentes na busca de uma finalidade comum, verificado nos autos, devidamente materializado na assinatura conjunta do plano de trabalho pelas autoridades envolvidas no acordo.

7. Desta forma, define-se o Acordo de Cooperação Técnica como sendo um instrumento que viabiliza  a cooperação entre entidades da Administração Pública, na consecução de um objetivo que congregue um interesse público e recíproco entre as partes.

8. Com base em tais características, os pressupostos para a formação da avença seriam: a) a configuração do interesse recíproco na execução de um objeto; e b) a obtenção do interesse público. Neste contexto, a formação, assim como a manutenção do ajuste depende da vontade dos envolvidos em comungar esforços, com a possibilidade de se retirar da relação a qualquer momento, continuando responsável assim como auferindo vantagens pelo tempo que participou.

9. Ademais, pode-se afirmar que o resultado a ser alcançado deve ser oriundo do somatório de esforços e do exercício de atribuições específicas de cada partícipe, que as desenvolve de acordo com as capacidades, utilizando-se de recursos próprios, assim como dos bens, pessoal e a expertise.

10. De tal particularidade, exsurge a necessidade de, na minuta do instrumento, constar que não haverá transferência de recursos financeiros entre os partícipes para a execução do Acordo Cooperação Técnica, devendo todas as  despesas necessárias à plena consecução do objeto acordado serem custeadas por recursos próprios, e, em se tratando de ente público, por dotações específicas constantes nos orçamentos de cada um dos partícipes.

11. Do mesmo modo, como os serviços decorrentes do acordo são prestados em regime de cooperação mútua, não cabe aos partícipes qualquer remuneração pela prestação, assim como o instrumento não deve ser utilizado com desvio de finalidade para promover a cessão de servidores públicos. Admite-se que haja o compartilhamento de servidor, mas apenas por prazo determinado e para o desenvolvimento de atividade específica, sem o afastamento das suas funções.

12. Quanto aos partícipes da relação, podem ser entes da Administração Pública de todas as esferas, em relação aos quais, não há que se exigir a regularidade fiscal, eis que tal exigência da Lei Complementar nº 101/2000 é destinada para os instrumentos em que há transferência de recursos. 

13. Considerando a necessidade de haver reciprocidade, caberá à Administração aferir a compatibilidade das atribuições a serem assumidas com os seus instrumentos de instituição e regência, haja vista a necessidade de certificação de que os objetivos se conformam com a missão institucional, assim como as obrigações assumidas estão inseridas no rol de competências.

Dos Requisitos para Celebração

14. Os acordos de cooperação estão enquadrados na legislação nacional como instrumentos congêneres aos convênios. Nestes moldes, a previsão normativa está assentada no art.116 da Lei nº 8.666/93, a qual exige que a celebração seja precedida de elaboração e aprovação de plano de trabalho, o qual será proposto pelo ente interessado, conforme adiante se transcreve:

“Art. 116.  Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1^o  A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

 I - identificação do objeto a ser executado;

II - metas a serem atingidas;

III - etapas ou fases de execução;

IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;

V - cronograma de desembolso;

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.” [sem destaque no original]

15. O dispositivo legal em comento explicita que ao Acordo de Cooperação devem ser aplicáveis as exigências da Lei nº 8.666/93, sempre que compatível. Significa, pois, que primeiramente deve ser aferido se a realização do objeto depende das especificações contidas no próprio objeto. Ademais, deve-se fazer o temperamento das exigências da lei em referência, haja vista que o seu mote principal é garantir a isonomia de participação dos interessados em prestarem serviços ou fornecerem bens à Administração pelos quais serão remunerados, o que não se verifica no instrumento ora analisado.

16. Com efeito, no acordo de cooperação, não haverá qualquer tipo de remuneração, não havendo dispêndio de recurso público financeiro, de modo que, em regra, podem ser aplicáveis alguns conceitos ali previstos; a vedação quanto ao prazo de vigência indeterminado; a previsão quanto à possibilidade de prorrogação e de alteração do instrumento, guardadas as especificidades, a designação de agente para acompanhar e fiscalizar a execução, dentre outros.

17. Específico quanto ao prazo de prorrogação, pode-se afirmar que o Acordo de Cooperação não está adstrito ao limite do art.57 da Lei nº 8.666/93, vez que a motivação da norma em comento está relacionada à vinculação do orçamento ao exercício financeiro, que não tem qualquer influência no presente, pois não há transferência de recurso.

18. Em relação ao plano de trabalho, nada mais é que a concretização do planejamento da forma como será executado o objeto e alcançado o resultado do acordo de cooperação. Desta forma, é peça fundamental e, portanto, deve contemplar elementos mínimos que demonstrem os meios materiais e os recursos necessários para a concretização dos objetivos, conforme definido nas metas e em conformidade com os prazos ali estampados. Neste sentido, um plano de trabalho bem elaborado contribui para a fiel execução das obrigações pelos partícipes, assim como facilita o acompanhamento e fiscalização quanto ao seu cumprimento.

19. Embora não aplicável ao acordo de cooperação, conforme será adiante detalhado, podemos, com as devidas adequações, tomar por empréstimo o conceito de plano de trabalho contido no §1º, do art.1º da Portaria Interministerial nº 424/2016, que assim o define:

XXIV - plano de trabalho: peça processual integrante dos instrumentos, que evidencia o detalhamento do objeto, da justificativa, dos cronogramas físico e financeiro, do plano de aplicação das despesas, bem como das informações da conta corrente específica, dos partícipes e dos seus representantes;

20. Em relação aos requisitos mínimos exigidos no art.116 da Lei nº 8.666/93, não se pode olvidar que são aplicáveis ao Acordo de Cooperação aqueles que guardam compatibilidade com suas características, afastando-se, portanto, os relacionados à transferência de recurso financeiro.   Assim, o plano de trabalho deve contemplar:

1.a identificação do objeto a ser executado -  deve ser descrito de forma clara, objetiva e precisa, de modo a não suscitar duplicidade de interpretações ou se adequar a objetos genéricos. Destaca-se a relevância de tal item, vez que através do mesmo deve ser possível aferir o interesse público e recíproco almejado, assim como se permite o completo delineamento das obrigações a serem assumidas pelos partícipes para atingi-lo;

2.o detalhamento de metas quantitativas e mensuráveis - necessário descrever cada uma das atividades em que se desdobra o objeto e os quantitativos a serem alcançados, externando por exemplo: (a) os recursos humanos e de infra-estrutura; (b) a existência de recursos financeiros de cada um dos envolvidos, próprios, para que as ações sejam implementadas;  (c) o atendimento mínimo dos parâmetros dos indicadores fixados em comum acordo e que servirão de base para a aferição das metas a resultados também fixados no acordo;

3.a descrição de etapas ou fases de execução - além da agregação das metas que compõem as etapas, importante que sejam estabelecidos critérios para a aferição do cumprimento, a sequência para a realização e a identificação da interdependência ou não entre as mesmas.

4.a previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas - deve ser estabelecido um prazo de vigência para o acordo de cooperação técnica que guarde compatibilidade com o planejamento da sua execução, considerando as metas e etapas acordadas.

21. Nestes termos, a celebração do Acordo de Cooperação deve ser devidamente instruída com o plano de trabalho, contemplando os requisitos mencionados, já devidamente aprovado e certificado pela área técnica do órgão assessorado. 

Da Designação de Gestores para os Acordos de Cooperação Técnica

22. Determina o artigo 67 caput da Lei 8.666/1993 que a execução dos contratos deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração:

Art. 67.  A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.

§ 1^o  O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.

23. Conforme já mencionado dantes, é recomendável, com base na previsão do caput do artigo 116 da LLCA que se exija a designação de agente para acompanhar e fiscalizar a execução do acordo. Em se tratando de parceria, objetiva-se que a atuação seja direcionada para corrigir ou aperfeiçoar atividades realizadas pelos partícipes que possam comprometer o resultado buscado.

24. Nesta senda, revela-se necessária a designação de gestores nos acordos de cooperação técnica , ou seja,  pessoa física formalmente indicada no instrumento firmado, a fim de promover a administração e a coordenação dos aspectos envolvidos na formalização, na execução e no relatório de cumprimento acordo de cooperação técnica. 

Da Publicidade e Controle de Resultados

25. Considerando os princípios que regem a Administração Pública, dentre os quais a publicidade, a fim de possibilitar a transparência das ações, o Acordo de Cooperação Técnica, em conformidade com o parágrafo único do art.61 da Lei nº 8.666/93, deve ser publicado no Diário Oficial da União.

26. Embora não exista prestação de contas relativa a recursos públicos, é recomendável que os partícipes instituam a obrigação de apresentação de relatório conjunto, visando aferir os resultados alcançados na parceria e o cumprimento das obrigações.

Da Inaplicabilidade do Decreto nº 6.170/2007 e da Portaria Interministerial CGU/MF/MP nº424/2016

27. Conquanto o Acordo de Cooperação seja um instrumento que guarda similitude com vários aspectos do convênio, ao mesmo não se aplicam as disposições contidas no Decreto nº 6.170/2007 e na Portaria Interministerial CGU/MF/MP n º 424/2016, haja vista que tais instrumentos normativos se destinam a regular as relações jurídicas entre entes públicos que envolvam a transferência de recursos financeiros oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (OGU).

28. Apesar do exposto, nada impede que a Administração se utilize de algumas regras procedimentais contidas em tais dispositivos, desde que compatíveis com a sua natureza, como por exemplo, as hipóteses de rescisão, denúncia e extinção do ajuste; os conceitos referentes ao objeto, metas, plano de trabalho, termo aditivo, os critérios de escolha para definição do ente com o qual será celebrado o acordo de cooperação, quando houver mais de um interessado.

...

CONCLUSÃO

36. Em síntese, a formalização de Acordos de Cooperação Técnica depende:

A) da certificação que o objeto a ser executado atende ao interesse público e recíproco dos partícipes;

B) da certificação quanto à natureza jurídica do ente que irá celebrá-lo com a Administração Pública Federal, a fim de se aferir as atribuições para o cumprimento do objeto e a necessidade ou não de instauração do procedimento de seleção;

C) da elaboração e aprovação prévia do plano de trabalho, o qual deverá conter todos os requisitos técnicos necessários à realização do objeto, bem como para aferição do alcance do resultado.”

Nestes termos, recomenda-se, de logo, que a minuta de plano de trabalho e de acordo de cooperação técnica acostada a estes autos (seq. 15, p. 44/55) observe as premissas postas no referenciado Parecer nº 5/2019/CNCIC/CGU/AGU, e que, se possível, o órgão assessorado também utilize os modelos de plano de trabalho e de minuta de acordo de cooperação técnica aprovados no âmbito da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres e disponíveis no sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União (http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/774221), inclusive para fins de adaptar a minuta às recomendações que serão expostas nos tópicos subsequentes desta manifestação.

No caso concreto, o Acordo de Cooperação Técnica, além das normas especificas sobre regularização fundiária,  encontra amparo, em princípio,  no art.116 da Lei nº 8.666, de 1993, na esteira das considerações contidas no Parecer Jurídico acima reproduzido.

Ademais,  a Lei nº 9.636, de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, autoriza o Poder Executivo a firmar convênios , conforme dispositivo abaixo:

Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada.  

Conquanto o artigo 1º diga respeito à celebração de Convênios, e não especificamente à celebração Acordo de Cooperação Técnica (e contratos com a iniciativa privada), o  Acordo de que se trata, tal como o Convênio,  constitui instrumento que viabiliza  a cooperação entre entidades da Administração Pública, na consecução de um objetivo que congregue um interesse público e recíproco entre as partes.

Ressalte-se, ainda,  que o artigo 4º inserido na  Seção I do Capitulo I da referida Lei , que  regula matéria sobre  convênios e contratos,  reforça a permissão inserida no artigo 1º, sob a condição de  serem  observadas as instruções que regulamentam a matéria, a fim de que os entes políticos e a iniciativa privada possam firmar, mediante convênios ou contratos com a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, compromisso para executar ações de demarcação, de cadastramento, de avaliação, de venda e de fiscalização de áreas do patrimônio da União, assim como para o planejamento, a execução e a aprovação dos parcelamentos urbanos e rurais, ou seja:

​

Da Celebração de Convênios e Contratos

Art. 4º Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e a iniciativa privada, a critério da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, observadas as instruções que regulamentam a matéria, poderão firmar, mediante convênios ou contratos com essa Secretaria, compromisso para executar ações de demarcação, de cadastramento, de avaliação, de venda e de fiscalização de áreas do patrimônio da União, assim como para o planejamento, a execução e a aprovação dos parcelamentos urbanos e rurais.  

Lembramos que o inciso III, do art. 4º prescreve que tais ajustes deverão ser registrados na matrícula do imóvel, quando o caso:

III - os contratos e convênios firmados em conformidade com o disposto no caput deste artigo deverão ser registrados nas matrículas dos imóveis;

As ações conjuntas entre os entes federativos são estimuladas nas disposições contidas na Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.517, de 2 de março de 2021, em que um dos objetivos do Programa SPU+ é ampliar a relação institucional com outros entes nas esferas estadual e municipal, visando à gestão compartilhada e o interesse comum na preservação dos bens públicos, sobretudo a preservação ambiental do litoral brasileiro (artigo 2º, XV):

Art. 2º O Programa SPU+ terá como premissas a inovação, a modernização e a transformação da gestão e governança do patrimônio imobiliário da União, visando atingir os seguintes objetivos:

(...)

XV - ampliar a relação institucional com outros entes nas esferas estadual e municipal, visando a gestão compartilhada e o interesse comum na preservação dos bens públicos, sobretudo a preservação ambiental do litoral brasileiro.

Por fim, impende observar que a Portaria nº 335, de 2 de outubro de 2020, que aprovou o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, atribui competência aos Superintendentes para "aprovar propostas, assinar acordos ou termos de cooperação técnica que não envolvam repasse de recurso sobre o patrimônio da União em seus respectivos Estados:

Art. 44. Aos Superintendentes incumbem:

I - programar as ações de identificação, cadastramento, avaliação, incorporação, registro, destinação, fiscalização, cobrança, arrecadação de receitas, organização de recursos humanos e logísticos sob sua responsabilidade;

II - aprovar propostas, assinar acordos ou termos de cooperação técnica que não envolvam repasse de recurso sobre o patrimônio da União em seus respectivos Estados, organizando, documentando e arquivando as informações e documentos arregimentados;

grifo nosso

   ANÁLISE DA INSTRUÇÃO DO PROCESSO

SOLICITAÇÃO​ DO MUNICÍPIO

A solicitação para a celebração do Acordo de Cooperação Técnica - ACT feita pela Município consta no processo eletrônico, conforme OFICIO n. 0332/2021-GP da Prefeitura Municipal de Tucurui/Estado de Para ao Superintendente do Patrimônio da União no Pará, SEI 19053977 

- NOTA TÉCNICA SEI Nº 46707/2021/ME

Consta a análise da solicitação feita pelo Município na NOTA TÉCNICA SEI Nº 46707/2021/ME juntada no processo eletrônico SEI 19056631, concluindo pela conveniência e oportunidade da celebração do ajuste.

ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA - ACT

Consta no processo eletrônico o Acordo de Cooperação Técnica - ACT assinado pelos partícipes,  como documento juntado  SEI 19938529.

PLANO DE TRABALHO

Consta no processo eletrônico o PLANO DE TRABALHO assinado pelos partícipes, como documento juntado SEI 19938713.

ANÁLISE  DO ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA

PREÂMBULO. No preâmbulo, deve ser indicada a competência do Superintendente com base no art. 102, inciso III, do Anexo I do Decreto nº 9.745, de 08 de abril de 2019 e no art. 44 da Portaria ME nº 335/2020.

Ainda no preâmbulo, recomendamos completar o final do seu texto com  as regras normativas principais, ou seja:

"...sujeitando-se, no que couber, às disposições legais aplicáveis à espécie, ou seja: Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993, Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 ,   Lei nº 13.465, de 11 de julho 2017, Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018 , Portaria nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020"

CLAUSULA PRIMEIRA – OBJETO . Inserir na redação da cláusula se a REURB será direta ou indireta, posto que isso delimita a responsabilidade pela titulação dos beneficiários:

Art. 4º A REURB em áreas da União poderá acontecer de forma direta ou indireta, sendo:

I - direta: a SPU é a responsável pelas ações necessárias à titulação ao(s) ocupante(s); e

II - indireta: a SPU delega a um agente intermediário as ações necessárias à titulação do(s) ocupante(s).

§ 1º Na possibilidade prevista no inciso II do caput, o agente intermediário poderá realizar a titulação do (s) ocupantes (s), por delegação expressa da SPU, desde que seja um dos legitimados para promover os atos da REURB, conforme art. 14, §1º, da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017.

§ 2º Na REURB promovida em áreas da União de forma indireta, com fundamento no art. 109-B do Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018 *, os procedimentos administrativos do agente intermediário deverão ser autorizados pela SPU por meio de:

I - Formalização contratual com base nos instrumentos previstos na legislação patrimonial; ou

II - Acordos de cooperação técnica ou instrumentos congêneres.

CLAUSULA QUINTA – DAS ATRIBUICOES DOS PARTICIPES. DAS RESPONSABILIDADES DOS PARTICIPES.  No item 5.1.2  “e”– COMPETE AO MUNICÍPIO DE TUCURUI.  Excluir a parte que diz: "e outras áreas nos demais Municípios pertencentes ao Estado do Pará”, uma vez que o presente Acordo de Cooperação se restringe a regularização fundiária no Município de TUCURUI.

CLAUSULA OITAVA -  DA VIGÊNCIA​.  Compatibilizar a redação desta cláusula com a cláusula  do Plano de Trabalho que trata do mesmo tema.

Recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.

Com relação às autoridades que assinarão o documento em nome das partes, é necessária ajuntada de cópia dos atos de nomeação aos cargos ocupados e que lhes atribuem competência para realizá-lo em nome dos respectivos Entes Federativos.

 ANÁLISE DO PLANO DE TRABALHO

Incluir entre as Leis e Normas aplicáveis a Port. N PORTARIA Nº 2.826, DE 31 DE JANEIRO DE 2020.

Definir no objeto se a REURB será a regularização fundiária direta ou indireta, posto que tal delimita a responsabilidade pela titulação dos beneficiários:

Art. 4º A REURB em áreas da União poderá acontecer de forma direta ou indireta, sendo:

I - direta: a SPU é a responsável pelas ações necessárias à titulação ao(s) ocupante(s); e

II - indireta: a SPU delega a um agente intermediário as ações necessárias à titulação do(s) ocupante(s).

§ 1º Na possibilidade prevista no inciso II do caput, o agente intermediário poderá realizar a titulação do (s) ocupantes (s), por delegação expressa da SPU, desde que seja um dos legitimados para promover os atos da REURB, conforme art. 14, §1º, da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017.

Atualizar o cronograma de execução, definindo os responsáveis partícipes por cada etapa, sobretudo pela etapa de titulação dos beneficiários que constitui o principal objetivo da regularização fundiária.

Recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos, termos e especificações técnicas, bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.

Com relação às autoridades que assinam o documento em nome das partes, é necessária a juntada de cópia dos atos de nomeação aos cargos ocupados e que lhes atribuem competência para realizá-lo em nome dos respectivos Entes Federativos.

VEDAÇÕES DA LEI Nº 9.504, DE 30 DE SETEMBRO DE 1997

Importante analisar, em ano eleitoral, se a prática dos atos aqui tratados se inserem no espectro das vedações  instituídas pela  Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997.

O citado PARECER n. 00061/2020/DECOR/CGU/AGU - NUP: 08657.031176/2020-52, enfrenta a questão do que denomina "defeso eleitoral", com as seguintes proposições :

Do Defeso Eleitoral

O exame jurídico do caso não pode desconsiderar que se aproxima o período do defeso eleitoral de que cuida o art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei nº 9.504, de 1997, que veda “aos agentes públicos, servidores ou não”, a adoção de “condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais”, nas quais se inclui “nos três meses que antecedem o pleito: a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública”.

É certo que no caso, por tratar-se de Acordo de Cooperação Técnica sem repasse de recursos orçamentários entre os partícipes, não há que se falar em transferência voluntária, não obstante, observa-se que está vigente no âmbito da Advocacia-Geral da União entendimento no sentido de que cessões de imóveis entre entes federados também deve observar o prazo limite de que cuida o art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei nº 9.504, de 1997.

Extrai-se da Cartilha da Advocacia-Geral da União denominada “Condutas Vedadas aos Agentes Públicos Federais em Eleições”, edição de 2020, p. 34 (disponível em: https://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/191832), que:

OBSERVAÇÃO – Atos vinculados e transferências no mesmo âmbito federativo: No Parecer Plenário 02/2016/CNU-Decor/CGU/AGU (28/6/2016), aprovado pelo Advogado-Geral da União, concluiu-se que a vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30/09/1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário, ou transferências entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou entre entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea “a”, do mesmo artigo, que as veda nos três meses anteriores ao pleito eleitoral, e, em qualquer caso, a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência, capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.  

Nestes termos, além de observar referenciada orientação no que se refere à cessão de imóveis, destaque-se que não é recomendável a realização de solenidades ou atos de natureza pública que sejam tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre os candidatos nas eleições.

Sobre o defeso eleitoral e as cautelas necessárias para o repasse de transferências voluntárias, observa-se que o Parecer AM-01 (disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/AGU/Pareceres/2019-2022/PRC-AM-01-2019.htm), vinculante para toda a Administração Pública federal, porque aprovado pelo Excelentíssimo Senhor Presidente da República e publicado no Diário Oficial da União que circulou em 12 de abril de 2019, concluiu que:

Conclusão

Ex positis, para os fins das competências postas no art. 40, § 1º, e art. 41, ambos da Lei Complementar nº 73, de 1993 – Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União, e na esteira da jurisprudência consolidada no âmbito do Tribunal Superior Eleitoral, conclui-se que:

a) o art. 73 da Lei nº 9.504, de 1997, veda que o agente público, valendo-se de sua condição funcional e em manifesto desvio de finalidade, comprometa a igualdade da disputa eleitoral e a legitimidade e normalidade do pleito em benefício de sua candidatura ou de terceiros; 

b) nos três meses que antecedem o pleito é vedada a liberação de transferência voluntária, na forma da alínea “a” do inciso VI do art. 73 da Lei nº 9.504, de 1997, ressalvando-se, no entanto, a possibilidade jurídica de repasse caso haja obrigação formal preexistente e cronograma prefixado para consecução de obra ou serviço, desde que a execução física do objeto tenha se iniciado anteriormente ao defeso eleitoral; e

c) deve ser aprovada parcial revisão do Parecer nº AC-12, de maneira a fazer prevalecer o entendimento de que para a legalidade do repasse de transferência voluntária no curso do defeso eleitoral não basta a previsão de obrigação formal preexistente e de cronograma prefixado, uma vez que o efetivo início da execução física da obra ou serviço é condição legal que deve ser cumulativa e necessariamente observada, na esteira da jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral.

Aclare-se, por pertinente, que não há óbice jurídico para a celebração, per si, de acordos de cooperação técnica no curso do defeso eleitoral, dentro dos noventa dias que antecedem o pleito eleitoral, desde que adotadas as cautelas recomendadas nestes tópico, notadamente quanto vedação ao repasse de recursos, à proscrição da cessão ou similar forma de disponibilização de imóveis públicos, e ao impedimento de realização de solenidades ou atos públicos homólogos ou tendentes a comprometer a equidade da disputa. Os instrumentos específicos e decorrentes que porventura sejam celebrados a posteriori, conforme orientações que serão expostas no tópico subsequente deste Parecer, devem ser objeto de análise técnica e jurídica específica, inclusive quanto à incidência de proscrições de ordem eleitoral.

grifo nosso

Deste modo, se o presente Acordo de Cooperação Técnica não​ envolver  repasse de recursos,  cessão ou similar forma de disponibilização de imóveis públicos de forma gratuita, não​​ há óbice jurídica para a celebração, caso contrario, recomendamos que sejam efetivados somente os atos de preparação da regularização fundiária, deixando para momento posterior ao pleito a titulação dos beneficiários.

CONCLUSAO

Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, pela necessidade de complementação do Acordo de Cooperação Técnica bem como do Plano de Trabalho,  observando-se as recomendações propostas com base nos fundamentos  declinados ao longo deste Parecer Jurídico, sobretudo aqueles em negrito e grafados.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.

Sao Paulo, 2 de agosto de 2022.

LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA

ADVOGADA DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739135038202139 e da chave de acesso b71a9ad8