ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00590/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 08485.003538/2020-34
INTERESSADOS: SUPERINTENDENCIA REGIONAL DA POLÍCIA FEDERAL NO ESTADO DE RORAIMA
ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. UTILIZAÇÃO DE ESPAÇO NO COMPLEXO AEROPORTUÁRIO. MINUTA DO TERMO DE SUBROGAÇÃO AO TERMO (CONTRATO) DE CESSÃO DE USO.
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. UTILIZAÇÃO DE ESPAÇO NO COMPLEXO AEROPORTUÁRIO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.
I - RELATÓRIO
1. Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da MINUTA DO TERMO DE SUBROGAÇÃO AO TERMO (CONTRATO) DE CESSÃO DE USO DE ÁREA AEROPORTUÁRIA, parte integrante do sítio aeroportuário do Aeroporto de Boa Vista, localizado no Estado Roraima, a ser celebrado entre a EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA AEROPORTUÁRIA - INFRAERO, a CONCESSIONÁRIA DOS AEROPORTOS DA AMAZÔNIA S.A. e a SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DE POLÍCIA FEDERAL NO ESTADO DE RORAIMA (SR/PF-RR), integrante da estrutura administrativa do MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA (MJSP), em razão do Contrato de Concessão Nº 06-2020-006-0003 (SEI nº 23601893) celebrado com a AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (ANAC), Autarquia de natureza especial integrante da Administração Pública Federal indireta vinculada ao Ministério da Infraestrutura, representando a UNIÃO (PODER CONCEDENTE), cuja cláusula Cláusula 2.22.4. Do Contrato de Concessão estabelece que incumbirá à concessionária notificar todas as pessoas físicas e jurídicas que possuam contratos celebrados com o Operador Aeroportuário que envolvam a utilização de espaços no Complexo Aeroportuário, informando sobre a sua sub-rogação integral nos contratos.
II - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
2. Conforme se infere dos documentos que instruem o processo, a CONCESSIONÁRIA DOS AEROPORTOS DA AMAZÔNIA S.A., celebrou com a AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (ANAC), Autarquia de natureza especial integrante da Administração Pública Federal indireta vinculada ao Ministério da Infraestrutura, representando a UNIÃO (PODER CONCEDENTE), o Contrato de Concessão nº 06-2020-006-0003 cujo objeto consiste na concessão dos serviços públicos para ampliação, manutenção e exploração da infraestrutura aeroportuária dos aeroportos integrantes do Bloco Norte, representados pelo Aeroporto Internacional de Manaus/AM - Eduardo Gomes, Aeroporto de Porto Velho/RO - Governador Jorge Teixeira de Oliveira, Aeroporto de Rio Branco/AC - Plácido de Castro, Aeroporto de Cruzeiro do Sul/AC, Aeroporto de Tabatinga/AM, Aeroporto de Tefé/AM e Aeroporto de Boa Vista/RR - Atlas Brasil Catanhede.
3. Por força do Contrato de Concessão, a CONCESSIONÁRIA DOS AEROPORTOS DA AMAZÔNIA S.A. recebeu a posse legítima do Complexo Aeroportuário, bem imóvel de domínio da União submetido a regime jurídico especial nos termos do artigo 99, inciso II, do Código Civil de 2002, instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002.
4. Com efeito, a Cláusula 2.22.4. do Contrato de Concessão prevê como obrigação contratual da concessionária notificar todas as pessoas físicas e jurídicas que possuam contratos celebrados com o Operador Aeroportuário que envolvam a utilização de espaços no Complexo Aeroportuário, informando sobre a sua sub-rogação integral nos contratos, razão pela qual foi elaborada a minuta do Termo de Sub-rogação objetivando atender a obrigação contratualmente prevista.
5. A Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, que instituiu o Código Civil, dispõe em seu artigo 340, o seguinte:
"TÍTULO III
Do Adimplemento e Extinção das Obrigações
CAPÍTULO III
Do Pagamento com Sub-Rogação
Art. 340. A sub-rogação transfere ao novo credor todos os direitos, ações, privilégio e garantia do primitivo, em relação à divida, contra o devedor principal e os fiadores."
6. Para melhor ilustrar as peculiaridades relacionadas à cessão de uso da área aeroportuária, reputo relevante transcrever fragmento do PARECER n. 00544/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 15 de julho de 2021, elaborado anteriormente no âmbito do processo NUP: 08270.000103/2018-39, envolvendo similaridade de objeto:
(...)
"14. Preliminarmente, importante destacar que os aeroportos são regulados pela da Lei nº 7.565/86 (Código Brasileiro Aeronáutico) e pela Lei nº 6.009/73, que dispõe sobre a utilização e a exploração dos aeroportos. Em linhas gerais rezam que a utilização de áreas em aeroportos se dá diretamente pela União, por empresas da Administração Federal Indireta, ou por concessão, tratando-se de atividade monopolizada. A Resolução ANAC nº 302, de 05 de fevereiro de 2014, por sua vez, estabelece critérios e procedimentos para a alocação e remuneração de áreas aeroportuárias, é regulada pela Portaria ANAC nº 492/SRA, de 19 de fevereiro de 2020 e foi alterada pela Resolução ANAC nº 627, de 07 de junho de 2021.
15. Inaplicável, portanto, em virtude das normas especiais citadas, a legislação patrimonial da União, a saber: Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, Lei nº 9.636/1998, Decreto nº 3.725/2001.
16. A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) é uma autarquia federal de regime especial. Compete à Procuradoria-Geral Federal a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais bem como as respectivas atividades de consultoria e assessoramento jurídico. O contrato de concessão aeroportuário foi firmado por intermédio da ANAC. A análise da legalidade da presente cessão de uso, sob a ótica do cedente, compete, portanto, à PGF, órgão que presta assessoramento jurídico a ANAC, que verificará a compatibilidade dos termos da cessão de uso com os preceitos do contrato de concessão de serviços públicos. Assim, como compete a e-CJU o assessoramento jurídico aos órgãos da Administração Direta da União, a análise da legalidade limitar-se-á aos interesses da SRPF/MJ/União na qualidade de cessionário do imóvel, recomendando-se, portanto, que o exame da legalidade da cessão também seja realizado pela entidade competente para assessorar juridicamente o cedente.
17. Verifica-se, no caso, tratar-se de concessão de serviço público, que nada mais é do que o meio pelo qual a Administração Pública delega a prestação de serviços públicos (como os de telefonia, os de geração de energia elétrica e os de transporte coletivo de passageiros) a particulares, que se remuneram por meio de cobrança de tarifas a usuários.
18. Embora o aeroporto concedido seja e permaneça sendo um bem público (de uso especial, nos termos do inciso II do art. 99 do Código Civil/2002), o contrato de concessão implicou na delegação do uso e da exploração deste bem público a uma pessoa jurídica de direito privado (no caso, FRAPORT BRASIL S.A. AEROPORTO DE FORTALEZA). Com isso, alguns poderes e direitos sobre o complexo aeroportuário que são típicos da concedente foram atribuídos à concessionária, no intuito de viabilizar a ampliação, reforma, operação, manutenção e exploração comercial do empreendimento.
19. É, então, possível sustentar que a concessionária exerce, em termos práticos, alguns poderes e direitos que um proprietário exerceria, conquanto não seja correto ir além e afirmar que a concessionária passou a ser titular do complexo aeroportuário (já que a propriedade continua sendo da concedente), nem que a concessionária atua como se proprietária fosse (pois não pode dar destinação diversa ao bem e ainda se submete a uma série de restrições e limitações impostas pela concedente)."
7. No caso concreto sob análise, a cessão de uso tem por objeto a utilização de área aeroportuária, de propriedade da União, cuja prestação do serviço público foi delegada, mediante concessão, a uma empresa dotada de personalidade jurídica de direito privado. A finalidade é a colaboração entre a cedente e cessionária para execução de serviço de interesse público, amparado por lei, de forma gratuita.
8. A Lei Federal nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986, que instituiu o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), estabelece em seu artigo 39, inciso VI, o que se segue:
TÍTULO III
Da Infraestrutura Aeronáutica
CAPÍTULO II
Do Sistema Aeroportuário
SEÇÃO IV
Da Utilização de Áreas Aeroportuárias
"Art. 39. Os aeroportos compreendem áreas destinadas:
(...)
VI - aos órgãos públicos que, por disposição legal, devam funcionar nos aeroportos internacionais;" (os destaques não constam do original)
9. A Resolução ANAC nº 302, de 05 de fevereiro de 2014, que estabelece critérios e procedimentos para a alocação e remuneração de áreas aeroportuárias, prevê o seguinte:
(...)
CAPÍTULO I
DAS ÁREAS AEROPORTUÁRIAS
"Art. 2º Para os efeitos desta Resolução, são consideradas como áreas aeroportuárias aquelas situadas no aeroporto e destinadas:
I - aos órgãos públicos que, por disposição legal, devam funcionar nos aeroportos brasileiros;
(...)
§ 1º As atividades desenvolvidas nas áreas aeroportuárias estão assim classificadas:
I - administrativas, compreendendo as atividades descritas no inciso I do caput deste artigo;" (grifou-se)
(...)
CAPÍTULO III
DAS CONDIÇÕES DA ALOCAÇÃO DAS ÁREAS AEROPORTUÁRIAS
Seção I
Dos Preços Específicos
Art. 10. A remuneração pela utilização das áreas destinadas aos órgãos públicos terá preço definido proporcionalmente em razão do ressarcimento, sem fins lucrativos, das despesas com água, energia elétrica, limpeza, manutenção de equipamentos e de outros correlatos, nos termos de instrumentos específicos."
10. Em face do que disciplina o arcabouço legal e normativo anteriormente transcrito, vislumbra-se que, sob o prisma do(a) concessionário(a), a relação jurídica pretendida está amparada pelo ordenamento jurídico e o TERMO DE CESSÃO DE USO é o instrumento jurídico adequado para a formalização da cessão de uso almejada.
II.1 - ANÁLISE DA MINUTA
11. À e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Termo de Sub-rogação ao Termo (Contrato) de Cessão de Uso de Área Aeroportuária Nº 06-2020-006-0003.
12. Objetivando aprimorar a redação, recomendo a Superintendência Regional de Polícia Federal no Estado de Roraima observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões):
a)no ITEM 3. do PREÂMBULO deverá constar como "CESSIONÁRIA" a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, por meio do MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA (MJSP), representado no ato pela SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DE POLÍCIA FEDERAL NO ESTADO DO AMAZONAS (SR/PF-AM), unidade descentralizada da POLÍCIA FEDERAL (PF), inscrito(a) no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 00.394.494/0021-80, na pessoa de seu Superintendente Regional, devendo ser excluída a menção à representação na forma do seu Estatuto Social;
b) na CLÁUSULA QUARTA - DO FORO CONTRATUAL, proponho a seguinte redação em substituição a atual face ao advento do Decreto Federal nº 10.994, de 14 de março de 2022, que aprovou a Estrutura Regimental da Advocacia-Geral da União (AGU):
13. Sugiro a SR/PF-RR promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado.
14.Também recomendo ao órgão assessorado providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.
IV - CONCLUSÃO
Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) 14, 15 e 16 desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.
À consideração superior.
Brasília, 04 de agosto de 2022.
ABENOR PENA AMANAJAS
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 08485003538202034 e da chave de acesso 7df2a0f4