ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00607/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.109948/2021-66
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PARÁ - SPU/PA
ASSUNTOS: ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA
EMENTA: Análise de minuta de Acordo de Cooperação entre a Prefeitura Municipal de Cametá/PA e a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Pará. Respaldo jurídico do artigo 116 da Lei nº 8.666, de 1993.
I – RELATÓRIO
1. A Secretaria do Patrimônio da União, por intermédio OFÍCIO SEI Nº 209967/2022, encaminhou os autos a esta Consultoria Jurídica para análise e manifestação minuta de Acordo de Cooperação Técnica a ser celebrado entre a Superintendência do Patrimônio da União no Pará e a Prefeitura de Cametá para o "desenvolvimento de ações conjuntas com fins de Regularização Fundiária em áreas da União no Município de Cametá/PA", como maior detalhamento contido na Nota Técnica SEI nº 21194/2021/ME.
2. Os autos foram recebidos com os seguintes documentos principais:
3. Assim, em atenção ao parágrafo único, do artigo 38 da Lei nº 8.666/93 e da Lei Complementar nº 73/1993, vieram a esta CJU, os autos do processo em epígrafe para manifestação. Passa-se à análise jurídica solicitada.
II – FUNDAMENTAÇÃO
4. Primeiramente, cabe registrar que a presente manifestação toma por base, exclusivamente, os elementos que constam, até a presente data, dos autos do processo administrativo em epígrafe.
5. Cumpre ressaltar, preliminarmente, que a análise aqui empreendida se circunscreve aos aspectos legais envolvidos no procedimento trazido a exame, não cabendo a esta unidade jurídica adentrar nos aspectos técnicos e econômicos, nem no juízo de oportunidade e conveniência.
6. A justificativa para a celebração do ato foi apresentada por meio da Nota Técnica SEI nº 21194/2021/ME, da qual destaca-se o seguinte trecho:
“Face a insegurança jurídica existente nessas áreas, onde famílias de baixa renda não possuem qualquer reconhecimento de posse ou propriedade, bem como a incessantes ações de utilização e ocupação irregular de bens de uso comum do povo nas áreas da União no Estado do Pará, a proposta de Cooperação Técnica traz a possibilidade de implantação de projeto que busque a Regularização dessas ocupações nos Municípios onde esta Superintendência vem buscando atuar de forma, sem contudo chegar a um produto confiável e sistêmico.
O interesse dos Municípios na promoção da regularização em áreas da União, vem ao encontro da missão da SPU de garantir a função socioambiental em harmonia com a função arrecadadora, sendo objetivo do presente acordo o estabelecimento de cooperação técnica, visando a formulação e a implementação das atividades necessárias ao pleno desenvolvimento dos programas e ações de regularização fundiária e de provisão habitacional em áreas da União, sem repasse de recursos.”
7. Além do disposto acima, o art. 4º, II, da Lei Complementar nº 140/11 estabelece que o acordo de cooperação técnica como instrumento que pode ser firmado entre a União, Estados e Municípios para a cooperação entre os entes federativos para o exercício de sua competência comum relativa à proteção das paisagens naturais notáveis e do meio ambiente, além do combate à poluição e à preservação das florestas, da fauna e da flora:
Art. 4º Os entes federativos podem valer-se, entre outros, dos seguintes instrumentos de cooperação institucional:
(...)
II - convênios, acordos de cooperação técnica e outros instrumentos similares com órgãos e entidades do Poder Público, respeitado o art. 241 da Constituição Federal;
8. A minuta do acordo de cooperação técnica presente registra como objeto “(...) estabelecer cooperação técnica entre os partícipes, visando ao desenvolvimento de ações conjuntas para viabilização da regularização fundiária urbana e rural em terras de dominialidade da União no MUNICÍPIO DE CAMETÁ/PA, de acordo com o anexo Plano de Trabalho, o qual deverá ser aprovado pelos partícipes. ”
9. A Atribuição da SPU de tratar da questão deriva do artigo 1º, I, II e VI do anexo da Portaria Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020, que prevê que:
Art. 1º A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia tem por finalidade:
I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação;
II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;
IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;
VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários a sua implementação;
10. A competência da Secretaria de Patrimônio da União de celebrar Acordos de Cooperação Técnica decorre do disposto no anexo da Portaria Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020, os quais trazem as seguintes previsões:
“Art. 40. Ao Secretário incumbe:
VII - aprovar propostas e assinar contratos, convênios, contratos de repasse, ajustes, acordos de cooperação, termos de execução descentralizada e outros instrumentos congêneres de interesse da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, inclusive os que envolvam repasse de recursos;
(...)
Art. 44. Aos Superintendentes incumbem:
II - aprovar propostas, assinar acordos ou termos de cooperação técnica que não envolvam repasse de recurso sobre o patrimônio da União em seus respectivos Estados, organizando, documentando e arquivando as informações e documentos arregimentados;”
11. No que se refere aos requisitos do ato, pertinente destacar que em se tratando de convênios, acordos e ajustes celebrados por órgãos ou entidades da Administração Pública, a Lei n.º 8.666, de 1993, é aplicável no que couber, conforme regra do art. 116, que assim dispõe, in verbis:
“Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§ 1º A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I – identificação do objeto a ser executado;
II – metas a serem atingidas;
III – etapas ou fases de execução;
IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;
V – cronograma de desembolso;
VI – previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VII – se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.”
12. Na celebração de tais acordos, deve ser apresentado plano de trabalho contendo, ao mínimo, o disposto no art. 116, § 1º, I, II, III e VI, ou seja, a identificação do objeto a ser executado, as metas a serem atingidas, as etapas ou fases de execução e a previsão de início e fim da execução do objeto e das etapas e fases programadas.
13. Aqui cabe esclarecer que a obrigatoriedade em apresentar o Plano de Trabalho se dá por dois motivos em especial. O primeiro é para facilitar o acompanhamento e a fiscalização mútua entre os partícipes a respeito de cada uma das medidas adotadas por eles, como a verificação se as ações estão sendo desenvolvidas dentro do prazo estabelecido e a contento. E o segundo é evitar ajustes genéricos, os chamados acordos "guarda-chuva".
14. No presente caso, consta nos autos o plano de trabalho referente ao ajuste que se pretende celebrar e a partir da leitura do artigo acima percebe-se que o referido plano de trabalho compreende as informações listadas nos incisos do § 1.º. No entanto, não foi verificada APROVAÇÃO do Plano de Trabalho pela prefeitura de Cametá/PA, ação imprescindível para a celebração do acordo.
15. Ressalte-se que de acordo com a natureza de cada ajuste é possível que alguns dos incisos do § 1º do art. 116 da Lei nº 8.666/93 não se apliquem ao caso concreto. Todavia, caso isto ocorra, a Administração deve justificar, tecnicamente, o motivo da sua ausência.
16. Por se tratar de Acordo ou Termo de Cooperação Técnica, ou seja, instrumento sem repasse de recursos financeiros entre os partícipes, é de extrema importância que conste declaração nos autos que expresse manutenção da condição de ausência de repasse de recursos financeiros entre os partícipes.
17. Deve constar nos autos a publicação do extrato do Acordo de Cooperação no Diário Oficial. A publicação é condição de eficácia do ajuste.
18. Por fim, a minuta de Acordo de Cooperação Técnica encaminhada para análise encontra-se revestida de legalidade, estando em conformidade com as normas que regem a matéria, notadamente a Lei n. 8.666/93. Porém, ressalvamos:
a) na cláusula oitava é prevista a vigência por 48 (quarenta e oito) meses. Contudo, os acordos possuem vigência máxima de 12 meses podendo haver prorrogações até completar o prazo de 60 meses, no máximo seria possível prever a vigência por prazo superior a 12 meses desde que exista justificativa da vantajosidade. Tais regras se aplicam a contratações regidas pela Lei nº 8.666/93, o que inclui acordos, conforme previsto no caput do art. 116 Lei 8.666/93.
III - CONCLUSÃO
19. Desta forma, analisada a minuta do referido Acordo de Cooperação Técnica, abstraída qualquer consideração quanto à oportunidade e à conveniência do ato e aos seus aspectos técnicos ou de mérito, que não sofrem apreciação jurídica, não se vislumbra nenhum indício de ilegalidade, podendo esta ser assinada e aprovada pelas partes, desde que haja aprovação prévia do Plano de Trabalho pelos particípes.
À consideração superior.
Brasília, 10 de agosto de 2022.
JOSÉ SIDOU GÓES MICCIONE
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739109948202166 e da chave de acesso f6b8c525