Os  imóveis sob a jurisdição das Forças Armadas, quanto a sua gestão, deve observar o disposto na Lei Federal nº 5.651, de 11 de dezembro de 1970, a Lei Federal nº 5.658, de 7 de junho de 1971, o Decreto-Lei Federal nº 1.310, de 8 de fevereiro de 1974 e o Decreto Federal nº 77.095, de 30 de janeiro de 1976.

Por oportuno, deve-se mencionar a manifestação do DECOR, através  da NOTA DECOR/CGU/AGU Nº 245/2007 - PCN, considerando o caráter  especial das normas insculpidas nas Leis Federais nºs 5.651/1970 e 5.658/1971, remanescendo a competência das Forças Armadas (FFAA) para alienar os bens imóveis da União que estão sob sua administração, não obstante o advento da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998. Nessa manifestação assentou-se que a aparente contradição  entre as normas citadas, foi solucionada pela utilização do critério da especialidade materializado no artigo 2º, parágrafo 2º, do Decreto-Lei Federal nº 4.567, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro), devendo ser aplicado idêntico entendimento para o arrendamento de bens imóveis da União sob a gestão do Exército, de que tratam o Decreto-Lei Federal nº 1.310/1974 e o Decreto Federal nº 77.095/1976, trecho que tem direta pertinência com o caso concreto.

Seguindo a mesma linha de entendimento, de acordo com o PARECER Nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU, a manutenção do regime diferenciado para a gestão dos bens imóveis da União sob responsabilidade das Forças Armadas justifica-se em razão das atribuições que lhe foram conferidas pela Constituição Federal de 1988, primordialmente a de Defesa Nacional, aplicando-se tal entendimento ao  arrendamento de bens imóveis da União pelo Exército, de que cuidam o Decreto-lei nº 1.310/1974 e o Decreto nº 77.095/1976.

A destinação a terceiros de qualquer bem imóvel de domínio da União  sob jurisdição da Marinha do Brasil (Força Naval), Exército Brasileiro (Força Terrestre) e Aeronáutica (Força Aérea Brasileira - FAB), deverá estar em consonância com o regramento previsto no ordenamento jurídico patrimonial vigente e com os atos normativos complementares específicos expedidos por cada Força Singular, destinados a nortear/regular procedimentos administrativos de destinação no âmbito do Comando da Marinha, Comando do Exército e Comando da Aeronáutica.

Em complementação, a par das normas especiais pertinentes aos bens sob jurisdição das Forças Armadas, deve ser observada a legislação referente ao direito patrimonial da União de forma subsidiária, como esclarece  o entendimento consolidado no Parecer n. 005/2012/DECOR/CGU/AGU constante do trecho abaixo epigrafado: 

"12. O que em verdade se asseverou naquelas manifestações, foi que, em virtude de haver legislação específica sobre o tema aplicável às Forças Armadas, as regras gerais da Lei n. 9.636/98 não se aplicariam àquelas. Mas isso não significa que a legislação referente ao direito patrimonial da União não deva ser aplicada de forma subsidiária, quando a lei específica nada dispuser."

Ressalta-se a possibilidade jurídica da Cessão de Uso de imóvel da União Jurisdicionado  pelo  Exército Brasileiro, nos termos do Art.64 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, que "dispõe sobre os bens imóveis da União e dá outras providências".

"Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

§ 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.

§ 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.

§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar." (negritei) 

A Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que "dispõe sobre  a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis  de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis nºs 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o  § 2º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências", disciplina a Cessão de imóveis da União, em seus arts. 18 a 21, harmonizando-se com o disciplinado no Decreto-Lei nº 9.760/46, vejamos:

"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;                 (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.                    (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1^o  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.                 (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 2^o O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.

§ 3^o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.

§ 4^o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5º  Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei.                     (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)

§ 6^o  Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a:                       (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse  social  desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública;                    (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinquenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006.                      (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

III - espaços físicos em corpos d’água de domínio da União para fins de aquicultura, no âmbito da regularização aquícola desenvolvida por órgãos ou entidades da administração pública.     (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 6º-A. Os espaços físicos a que refere o inciso III do § 6º deste artigo serão cedidos ao requerente que tiver projeto aprovado perante a Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e demais órgãos da administração pública.       (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 7^o  Além das hipóteses previstas nos incisos I e II do caput e no § 2^o deste artigo, o espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes e de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao regime de aforamento ou ocupação, poderão ser objeto de cessão de uso.    (Incluído pela Lei nº 12.058, de 2009)     (Vide ADIN 4970)

§ 8^o  A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito.              (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

 § 9^o  Na hipótese prevista no § 8^o deste artigo, caso haja a instalação de tubulação subterrânea e subaquática que permita outro uso concomitante, a destinação dar-se-á por meio de autorização de passagem, nos termos de ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU).              (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 10. A cessão de que trata este artigo poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da União, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão.       (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 11. A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário.         (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 12. Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico da cessão resolver-se-á sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem a qualquer outra indenização ao cessionário, e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União.       (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)

§ 13. A cessão que tenha como beneficiária autorizatória de exploração ferroviária, nos termos da legislação específica, será realizada com dispensa de licitação.  (Incluído pela Lei nº 14.273, de 2021)    Vigência " (negritei)

A Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, disciplina, em seu art. 20,  que não será considerado a utilização do imóvel em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º, do art.79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título  gratuito ou oneroso, de áreas para exercício de atividade de apoio, definidas em regulamento, necessárias ao desempenho da atividade do órgão a qu o imóvel foi entregue, vejamos:

"Art. 20. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2^o do art. 79 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício de atividade de apoio, definidas em regulamento, necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue.

Parágrafo único. A cessão de que trata este artigo será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Secretário-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo ou Judiciário, conforme for o caso, e tenham sido observadas as condições previstas no regulamento e os procedimentos licitatórios previstos em lei."

O Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, que" regulamenta A LEI 9.636, DE 15 DE MAIO DE 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da união, e dá outras providências", define  em seu art. 12, as atividades de apoio passiveis de Cessão de uso, in verbis:

"Art. 12.  Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:

I - posto bancário;

II - posto dos correios e telégrafos;

III - restaurante e lanchonete;

IV - central de atendimento a saúde;

V - creche; e

VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.

Parágrafo único.  As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores." (negritei)

Nesse sentido, o  previsto no inciso VI, o Ministério da Defesa editou a Portaria Normativa Nº 1.233/MD, de 11 de maio de 2012,  que "Dispõe sobre as hipóteses de cessão de uso de bens imóveis da União sujeitos à administração do Ministério da Defesa para atividades de apoio de que trata  o inciso VI, do art. 12, do Decreto no 3.725, de 10  de janeiro de 2001, delega as competências que especifica e dá outras providências", disciplinando outras hipóteses de cessão de uso ao considerar como de apoio outras atividades, nos termos do Art. 1º, abaixo transcrito:

"Art. 1° Para efeito do disposto no inciso VI, do art. 12 do Decreto n° 3.725, de 10 de janeiro de 2001, são consideradas atividades de apoio destinadas ao atendimento das necessidades da administração central do Ministério da Defesa, dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, da Escola Superior de Guerra, do Hospital das Forças Armadas e de seus respectivos servidores e militares, as seguintes:

I - barbearia e cabeleireiro;

II - alfaiataria, sapateiro, boteiro, engraxate, confecção e venda de uniformes e artigos militares; (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)

III - padaria, mercearia, supermercado, lavanderia, estabelecimento para atividades físicas e posto de abastecimento de combustível; (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)

IV - estabelecimento de fotografia e filmagem;

V - papelaria, livraria, banca de revistas e gráfica em estabelecimento de ensino, organização militar de saúde e vilas militares; (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)

VI - ótica e farmácia em organização militar de saúde e vilas militares; (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)

VII - posto de atendimento para financiamento, empréstimo, empreendimentos habitacionais, consórcio e atividades correlatas e voltadas a assistência de militares e civis;

VIII - escola pública de ensino fundamental;

IX - promoção de intercâmbio social, recreativo, cultural, educacional, assistencial e cívico, primordialmente entre os militares e seus familiares e entre estes e os demais segmentos da sociedade; e

X- antena de telefonia móvel.

XI - estabelecimento comercial de artigos agropecuários, de equitação, como vestimentas, arreamentos, acessórios para os esportes equestres e suplementos veterinários, e para a alimentação equina. (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)" (negritei)

O presente processo em análise, refere-se  a imóvel da União jurisdicionado ao Exército Brasileiro,  devendo portanto,  ser observada a Portaria nº 982, de 28 de junho de 2018, que "aprova as Instruções Gerais para a criação e o funcionamento das Áreas de Lazer e das Associações de Militares no âmbito do Comando do Exército (EB10-IG-02.017) e dá outras providências",  determinando em seu art. 42,  que as associações de militares já existentes devem enquadrar-se nestas IG, dispondo para isso do prazo de 240 (duzentos e quarenta) dias, contados a partir da data de sua publicação, vejamos:

"PORTARIA Nº 982, DE 28 DE JUNHO DE 2018.Aprova as Instruções Gerais para a criação e o funcionamento das Áreas de Lazer e das Associações de Militares no âmbito do Comando do Exército (EB10-IG-02.017) e dá outras providências.

Art. 1º Aprovar as Instruções Gerais para a criação e o funcionamento das Áreas de Lazer e das Associações de Militares no âmbito do Comando do Exército (EB10-IG-02.017), que com esta baixa.

(...)" (negritei)

"Art. 4º As conceituações adotadas nestas IG são as seguintes:

I - áreas de lazer: espaço físico instalado em imóvel da União, jurisdicionado ao Comando do Exército e administradas por uma Organização Militar (OM), que se organizam para cumprir os objetivos do art. 2º destas IG;

II - associações de militares: são os círculos militares, os grêmios, os clubes, as agremiações recreativas e as demais associações congêneres de militares do Exército Brasileiro e seus familiares, que se organizam para cumprir os objetivos do art. 2º destas IG. Pode-se admitir a participação de integrantes das outras Forças Singulares e de Forças Auxiliares, bem como de civis devendo ser regulado em norma específica. Esses grupos se reúnem habitualmente em áreas de lazer do Comando do Exército ou em outro espaço destinado a esse fim, para recreação, intercâmbio social, desportivo, cultural,educacional, assistencial e cívico; e

III - círculo militar: associação de militares reservada ao círculo hierárquico dos oficiais.Pode-se admitir a participação de integrantes das outras Forças Singulares e de Forças Auxiliares, bem como de civis devendo ser regulado em norma específica.

Da Cessão de Uso

Art. 20. O Cmt do grupamento de engenharia (Gpt E) poderá autorizar o funcionamento de uma associação de militares de categoria “A” em área de lazer da União jurisdicionada ao Comando do Exército, mediante cessão de uso, nos termos da legislação pertinente.

§ 1º A cessão de uso de que trata esta subseção será firmada pelo Cmt da OM com responsabilidade administrativa sobre o imóvel a ser cedido, depois da autorização expressa do Cmt do Gpt E e da análise jurídica por parte do órgão jurídico consultivo da União.

§ 2º A competência destinada ao Cmt do Gpt E, expressa no presente artigo, será atribuída ao Cmt da RM, caso não exista Gpt E subordinado ao mesmo C Mil A.

Art. 21. Além das situações elencadas em normas específicas, nos casos enumerados nos incisos I a XII e XVII do art. 78 da Lei nº 8.666/1993, combinado com o art. 89 do Decreto nº9.760/1946, a cessão de uso poderá ser rescindida unilateralmente pela União, também nos seguintes casos:

I - por necessidade ou conveniência do serviço;

II - quando houver a prática de atos atentatórios à honra pessoal, ao pundonor militar, ao decoro da classe ou quando for violada a ética militar; e

III - quando for causado dano ambiental sem o devido controle, na área patrimonial jurisdicionada ao Exército Brasileiro.Parágrafo único. A rescisão da cessão de uso deverá ser precedida de processo administrativo em que seja assegurada a ampla defesa e o contraditório.(negritei) 

Art. 37. Compete aos Gpt E:

I - autorizar o Cmt da OM ao qual cabe a responsabilidade administrativa pelo imóvel afirmar contrato de cessão de uso, em caráter oneroso, de patrimônio da União a ser utilizado como área de lazer por associações de militares de categoria “A”; e

II - fiscalizar as associações de militares categoria “A” instaladas no patrimônio da União.

Parágrafo único. A competência destinada aos Gpt E, expressa no presente artigo, somente será atribuída às RM, caso não exista Gpt E subordinado ao mesmo C Mil A.

Art. 38. Incumbe ao Cmt/Ch/Dir de OM do Exército, possuidor de maior precedência hierárquica na Gu:

I - supervisionar as atividades das áreas de lazer e das associações de militares, em conformidade com estas IG;

II - promover gestões para que sejam restituídos ao Exército os bens móveis ou imóveis cedidos às áreas de lazer e às associações de militares, sob qualquer título, caso não sejam observadas as presentes IG;

III - promover gestões junto aos órgãos competentes para desvincular o nome do Exército das entidades que não observarem estas IG, em conformidade com o Estatuto dos Militares; e

IV - indicar um representante para acompanhar as atividades nas áreas de lazer e nas associações de militares e o uso do patrimônio cedido pelo Exército, em conformidade com estas IG.

Art. 39. Compete à unidade gestora responsável pela administração patrimonial do imóvel incluir no Sistema de Informações Gerenciais e Acompanhamento Orçamentário as solicitações de recursos próprios, gerados pela respectiva área de lazer ou associação de militares, julgados necessários ao atendimento das benfeitorias almejadas.

(...)

Art. 42. As associações de militares já existentes devem enquadrar-se nestas IG, dispondo para isso do prazo de 240 (duzentos e quarenta) dias, contados a partir da data de sua publicação." (negritei).

 Devendo ser  igualmente observadas as Instruções Reguladoras de Utilização do Patrimônio Imobiliário da União Jurisdicionado ao Comando do Exército (IR 50-13), que estabelece em seu art, 3º, as seguintes disposições referente a matéria em comento:

"Art. 3° Os bens imóveis da União, sob jurisdição do Comando do Exército, destinam-se à utilização em finalidade militar pela Força Terrestre, precipuamente, ou em finalidade complementar.

§ 1° O uso em finalidade militar objetiva:

I - a edificação e instalação de organização militar (OM);

II - a utilização como área ou campo de instrução, atracadouro ou porto e campo de pouso;

III - a utilização como residência (Próprio Nacional Residencial) do militar em atividade na Força;

IV - a preservação histórica, cultural ou ambiental; e

V - a edificação de instalações de natureza social, cultural, desportiva, recreativa e religiosa motivada pela necessidade de assistência à tropa, administrada diretamente pelo Exército.

§ 2° O uso em finalidade complementar objetiva:

I - apoiar as demais forças singulares, forças auxiliares, órgãos públicos e entidades civis de reconhecido interesse militar;

II - prestar serviços, cuja exploração não recomende o empenho de efetivos militares;e

III - otimizar o emprego do patrimônio imobiliário para gerar receitas financeiras que serão revertidas em benefício da Força" (negritei).

Embora a finalidade no caso concreto se assemelhe ao disposto no inc. V do art. 3° supra destacado, a administração das atividades não será feita diretamente pelo Exército, mas por associação privada.

Há que se observar também o art. 26, das Instruções Reguladoras de Utilização do Patrimônio Imobiliário da União Jurisdicionado ao Comando do Exército (IR 50-13), que versa sobre a cessão de uso de imóvel do Patrimônio da União jurisdicionado ao Comando do Exército, expresso quanto ao caráter oneroso dessa cessão:

"Art. 26. Poderá haver cessão de uso de imóveis, a título oneroso, para círculos militares e, associações congêneres, desde que respeitada a legislação específica de criação e funcionamento de tais entidades, de acordo com as Diretrizes para as Áreas de Lazer Sediadas em Imóveis da União Jurisdicionados ao Comando do Exército.

§ 1° Nos casos regulados neste artigo, o cessionário poderá sublocar parcelas do imóvel a terceiros, mediante autorização do cedente. %.

§ 2° Na fixação do prazo será observada a prescrição do inciso III do art. 25.".

Entretanto,   no inciso III, do art. 25 fixa os prazos da cessão em comento nos seguintes termos:

"III e o prazo contratual, previamente estabelecido, será de até dois anos, podendo ser prorrogado, por igual período ou inferior, desde que não ultrapasse o limite máximo de cinco anos, de acordo com o interesse da UG, e desde que previsto no respectivo instrumento convocatório de licitação ou no seu processo de dispensa ou inexigibilidade;" (negritei).

Assim sendo, verifica-se que a IR 50-13 também permite expressamente a cessão  de uso para utilização de círculos militares, como é o caso da presente cessão sob análise jurídica.

No caso concreto a cessão foi proposta a título oneroso, e o prazo previsto é de um ano, renovável até o limite de 05 anos,  tendo a autoridade resguardado o interesse público.

A cessão objeto dos presentes autos se enquadra   na finalidade complementar, nos termos da legislação citada, bem como, a competência para a assinatura  do instrumento de Cessão de Uso é atribuída ao Comandante da OM.

Conclui-se viável juridicamente a pretensão do consulente, vez que a atividade desenvolvida pela entidade que se pretende ver instalada pode ser adequada ao disposto na legislação  acima transcrito, em vista das características do requerente  e os seus objetivos.​