ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00657/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 04957.001236/2016-91

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PARÁ

ASSUNTOS: ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERINSTITUCIONAL ENTRE A SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PARÁ - SPU/PA E A PREFEITURA MUNICIPAL DE BARCARENA/PA.

 

EMENTA: ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA. PREFEITURA MUNICIPAL DE BARCARENA. SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PARÁ-SPU/PA. COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERINSTITUCIONAL. AÇÕES CONJUNTAS PARA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA E HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL EM ÁREAS DA UNIÃO. PELA LEGALIDADE DO ACORDO.

 

 

I – RELATÓRIO

 

Trata-se de processo encaminhado a esta Consultoria Jurídica para análise da legalidade e juridicidade do Acordo de Cooperação Técnica (ACT) celebrado entre a Superintendência do Patrimônio da União no Pará - SPU/PA e a Prefeitura Municipal de Barcarena/PA, objetivando estabelecer cooperação técnica interinstitucional entre os PARTÍCIPES para a formulação e a implementação das atividades necessárias ao pleno desenvolvimento dos programas e das ações de regularização fundiária e de provisão habitacional em imóveis da União, situados no Município de Barcarena, Estado do Pará.

Para fins desta análise foram destacados os documentos e manifestações que seguem, conforme instrução processual anexada ao Sistema SEI:

É o breve relatório. Passa-se a opinar.

 

II – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL

 

A análise  empreendida restringe-se aos aspectos exclusivamente jurídicos do procedimento, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica, inclusive quanto ao detalhamento dos serviços e demais atividades, suas características, requisitos e especificações, objeto do respectivo Acordo de Cooperação Técnica, cuja assinatura foi firmada em 21 de março de 2018 ( Doc. SEI n° 26883451). Sobre tais dados, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração.

No que tange aos requisitos legalmente impostos pela Instrução Normativa nº 2, de 18 de dezembro de 2014, sobre o instrumento de formalização, a gestão compartilhada  e parcerias institucionais, observa-se o preludiado:

 

Art. 2º A regularização fundiária de interesse social em imóveis da União será orientada por diretrizes de gestão compartilhada e parcerias institucionais.
Parágrafo único. As parcerias devem ser formalizadas por meio de acordos e termos de cooperação técnica, convênios, contratos ou outros instrumentos apropriados.
(...)
Art. 5º O instrumento de formalização de parceria deverá explicitar o objeto e as finalidades da cooperação, bem como o planejamento e a forma de implementação das ações necessárias à regularização fundiária de interesse social nos imóveis da União, de acordo com as necessidades de cada caso e estabelecer a divisão de responsabilidades entre os signatários para garantir a regularização jurídico-cartorial, cadastral, urbanística e ambiental do(s) assentamento(s) informal(is), com previsão para:
I - a execução de plano de trabalho, que deve constar do acordo como anexo, consolidando os compromissos estabelecidos entre os partícipes;
II - a formação de um comitê gestor com a participação dos signatários do acordo, que terá como atribuições propor, discutir e deliberar sobre as ações necessárias ao alcance das finalidades e ao cumprimento do objeto da cooperação firmada;
III - a criação de grupos de trabalho sobre matérias específicas ligadas ao objeto da cooperação, cuja finalidade, composição e competências deverão ser aprovadas pelo comitê gestor, conforme a necessidade.
Parágrafo único. O instrumento de formalização de parceria deverá ainda estabelecer a atribuição dos partícipes, considerando as especificidades de cada caso, conforme as seguintes etapas da regularização fundiária:
I - diagnóstico do assentamento, cadastramento socioeconômico das famílias e levantamento físico das moradias com memorial descritivo dos lotes;
II - o levantamento físico e a produção de base cartográfica do assentamento com memorial descritivo da área total;
III - a elaboração de projeto de regularização fundiária, a indicação do assentamento como áreas ou zonas de especial interesse sociais, a responsabilidade de quem aprova e licencia o projeto de regularização;
IV - a necessidade de obras de infraestrutura melhorias e/ou urbanização;
V - a promoção de ações de cidadania, inclusão social e geração de trabalho e renda;
VI - a promoção de atividades para fomentar a participação da sociedade civil e a elaboração de material de capacitação e divulgação das ações de regularização fundiária;
VII - a disponibilização de corpo técnico, de equipamentos e de logística para deslocamento, a organização e logística do trabalho de campo, e a disponibilização de acervo técnico, histórico e de informações cadastrais;
VIII - a fiscalização e o monitoramento do assentamento, após sua regularização fundiária, em especial para o controle social, de forma a garantir a vinculação da área da União para moradia de interesse social. (Grifos inseridos)
 

Importante mencionar que os Acordos de Cooperação Técnica, enquanto instrumentos jurídicos, deverão ser submetidos à prévia manifestação dos órgãos jurídicos que atuam junto às entidades e/ou órgãos envolvidos, conforme previsto no art. 11, V, da Lei Complementar nº 73/1993 c/c o parágrafo único do art. 38 e caput do art. 116, ambos da Lei nº 8.666/1993.

Observou-se que, embora o Acordo de Cooperação Técnica celebrado entre a Superintendência do Patrimônio da União no Pará - SPU/PA e a Prefeitura Municipal de Barcarena/PA não tenha sido submetido a análise da Consultoria Jurídica da União, no tocante à instrução processual, percebe-se a observância mínima necessária  a compor  os procedimentos para fins do desiderato pretendido, prevista na IN n° 2/2014 e no art. 116 da Lei n° 8.666/1993, que assim disciplinou:

 

Art.116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.
§1o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
I- identificação do objeto a ser executado;
II- metas a serem atingidas;
III- etapas ou fases de execução;
IV- plano de aplicação dos recursos financeiros;
V- cronograma de desembolso;
VI- previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;
VI- se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador. (Grifos inseridos)
 

A manifestação jurídica tem o escopo de assessorar o órgão consulente para a prática do ato, com o objetivo de apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Consta nos autos que o Plano de Trabalho (Doc. SEI n° 26883451) dispôs das informações necessárias para sua conformação com a lei de regência, os representantes legais dos entes públicos envolvidos possuem competência para a assinatura do acordo, já que são as autoridades máximas de cada autarquia.

Ressalta-se que o documento firmado pelos entes federativos incluiu justificativa, histórico de ocupação, descrição do projeto, identificação do objeto, metas a serem cumpridas, cronograma de execução, planta e Memoriais descritivos das glebas sob jurisdição da União (Doc. SEI n° 26883537 e 26884182).

Constatou-se nos autos despacho da Divisão de Regularização Fundiária e Habitação – DIRFH para prosseguimento do pleito (Doc. SEI n° 26981242), bem como, Nota Técnica nº 3135/2018-MP (Doc. SEI n° 26880856) em obediência à Instrução Normativa nº 02, de 18/12/2014, determinando a publicação do extrato do Acordo de Cooperação Técnica, realizada em 22 de junho de 2018 (Doc. SEI n° 26884505).

Ofício SEI n° 209616/2022/ME, de 27 de julho de 2022 (Doc. SEI n° 26730424), de encaminhamento dos autos à e-CJU, pretendeu verificar possíveis inconformidades no objeto do ACT e no Plano de Trabalho; situação de sua vigência; e os procedimentos necessários à sua convalidação.

Quanto a validade do Acordo, verificou-se inconsistência entre as minutas apresentadas, dispondo prazo de 02 (anos), porém a Nota Técnica nº 3135/2018-MP (Doc. SEI n° 26880856) apesar de não apresentar expressamente o prazo de vigência, adotou as orientações da Ata da Assembleia Geral Extraordinária realizada em 01/06/2018, publicada no DOU n° 139, de 22/07/2018, com vigência de 05 (cinco) anos, o que restou consolidado na Cláusula Oitava do Acordo.

O pedido de análise jurídica buscou sanar dúvidas relacionadas a existência do referido Acordo de Cooperação Técnica - ACT e as ações estabelecidas pela Unidade Central da SPU no Plano de Gestão SPU/PA 2022,  que instituiu estratégias de organização da atuação da SPU/PA no período de julho a dezembro de 2022, a partir da nomeação de novo gestor na superintendência.

Insta salientar que esta consulta não alberga as questões alusivas à conveniência e a oportunidade  do ato administrativo, bem como os aspectos técnicos que permeiam o procedimento, cuja competência é do órgão de origem e que estão fora da Competência Institucional desta Consultoria  Jurídica da União.

Ressalta-se que instrumento contratual prevê em sua Cláusula Décima, os elementos da rescisão contratual a qualquer tempo e por qualquer uma das partes, desde que atendidas as hipóteses estipuladas, decorrente do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

 

III – CONCLUSÃO

 

Destarte, à luz do art. 131 da Constituição Federal e do artigo 11, V, da Lei Complementar 73/1993, incumbe a esta Consultoria Jurídica junto à SPU/PA prestar consultoria pelo prisma estritamente jurídico, não lhe competindo adentrar na seara da oportunidade e conveniência administrativa dos atos praticados no âmbito da Administração, nem analisar os aspectos que sejam de natureza eminentemente técnico-administrativa, salvo nos que se mostrarem faltantes.

Por fim, considerando as informações existentes nos autos do Processo e nos limites da análise jurídica apresentada, que não alcança questões relacionadas aos aspectos técnicos ou do juízo de valor das competências discricionárias exercidas durante o procedimento, conclui-se pela possibilidade de convalidação do Acordo de Cooperação Técnica.

 

À consideração superior.

 

Brasília, 25 de agosto de 2022.

 

 

JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU


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