ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00663/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.131040/2021-39
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA ESTADUAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE - SPU/RN
ASSUNTOS: PATRIMÔNIO DA UNIÃO. MINUTA DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA DE BEM IMÓVEL DA UNIÃO AO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.
EMENTA: MINUTA DE CESSÃO DE USO GRATUITA DE BEM IMÓVEL DA UNIÃO AO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE. VIABILIDADE JURÍDICA LEI º 9.636/98, DECRETO-LEI Nº 9.760/46. PELO PROSSEGUIMENTO OBSERVADAS AS RECOMENDAÇÕES CONSTANTES DO PRESENTE PARECER.
I - RELATÓRIO
A Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio Grande do Norte - SPU/RN, submete os presentes autos esta NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, com solicitação de apreciação e elaboração de Parecer Jurídico sobre a Minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuita de patrimônio imobiliário da União a ser celebrado entre o Órgão Consulente e o Estado do Rio Grande do Norte, objetivando a regularização do funcionamento do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte pelo prazo de 10 (dez) anos.
Os presentes autos foram objeto de apreciação por essa Consultoria Jurídica em janeiro do corrente ano, que opinou pela não antecipação do ato de Cessão antes da efetiva regularização completa do imóvel em nome da União, bem como pelo prosseguimento processual, observada as cautelas ali apontadas.
Deste feito, foi solicitado a esta Consultoria Jurídica da União, manifestação sobre análise da Minuta de Cessão de Uso Gratuito do imóvel inscrito sob o RIP Imóvel nº 176100331.500-4 e RIP Utilização1761002815003, com área total de 1.325,41 m², situado na Praça André de Albuquerque, nº 540, Blocos A e B, Cidade Alta, Natal/RN, formado por três lotes urbanos conforme certidões exaradas nos autos.
Para fins desta análise foram destacados os documentos e manifestações que seguem, conforme instrução processual:
Os autos retornaram a esta Consultoria, através do Ofício n° 211670/2022/ME, de 27 de julho de 2022, e foram regularmente distribuídos a esta consultora jurídica. É o relatório.
II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos cinge-se aos aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).
Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e art. 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/1993, que trata da Lei Orgânica da Advocacia Geral da União - AGU e dá outras providências, c/c art. 1º, V, § 5º, da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
Portanto, esta manifestação limita-se à análise jurídica da Minuta do Contrato de Cessão de Uso Gratuito do imóvel de propriedade da União, que entre si fazem, como Outorgante - Cedente a UNIÃO, e como Outorgado - Cessionário o ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE, em conformidade com a orientação do Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:
O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico, deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto.
A área técnica da SPU/RN fundamenta a necessidade de formalizar o contrato de cessão de uso pelas razões contidas na Nota Técnica SEI nº 20480/2022/ME, de 26/05/2022 (SEI nº 24913232):
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata-se da necessidade de regularização de uso, mediante Cessão de Uso Gratuito ao Estado do Rio Grande do Norte do imóvel localizado na Praça André de Albuquerque, nº 540, Blocos A e B, Cidade Alta, Natal/RN, ocupado pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte. O citado imóvel possui uma área total de 1.325,41 m² e benfeitoria de 4.122,24 m², inscrito sob RIP Imóvel nº 1761.00331.500-4 e RIP Utilização nº 1761.00281.500-3.
RELATO
3. Dispõe o processo em epígrafe sobre necessidade de regularização de uso de imóvel de propriedade da União, antiga sede do Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Norte, hoje ocupado pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte. O imóvel é formado por áreas adquiridas em momentos distintos que totalizam 1.325,41m², objeto de três títulos que se encontram em processo de regularização cartorial para posterior unificação.
a) A primeira localizada na Praça André Albuquerque, nº 534, denominada Bloco A, com Registro Cartorial constante da Matrícula nº 21697, no Livro nº 3-CL, de Transcrição das transmissões, fls. 65v/66, do 3º Ofício de Notas de Natal, já providenciado o registro em nome da União (SEI 3252171, páginas 10-12).
b) A segunda localizada na Praça André Albuquerque, nº 540, denominada Bloco B Frente, com Registro Cartorial constante da Matrícula nº 9.902, Livro 02, do 3º Ofício de Notas, já providenciado o registro em nome da União (SEI 2630259).
c) A terceira e última área localizada na Rua Presidente Passos, nº 535, denominada Bloco B Fundos, com Registro Cartorial constante da Matrícula 24878, Livro nº 3DB568, de Transcrição das Transmissões, fls. 120/122, do 3º Ofício de Notas de Natal. Os procedimentos quanto ao registro em nome da União estão à cargo da AGU em razão da Ação de Arrolamento promovida pelo referido órgão jurídico. O Tribunal Regional Eleitoral adquiriu o imóvel por meio de uma Escritura Pública de Cessão e Transferência da Direitos Hereditários, lavrada em 30/04/1997 no Primeiro Ofício de Notas de Natal.
4. Oportuno contextualizar que o Tribunal Regional Eleitoral do Rio Grande do Norte ocupou durante anos o imóvel, mediante Termos de Entrega celebrados apenas referentes as duas primeiras áreas. A SPU/RN buscou por diversas tratativas a regularização em sua totalidade por meio de uma nova Entrega ao TRE/RN abarcando as três áreas, contudo a partir de uma Audiência de Conciliação mediada pela CJU/RN(SEI 18540801) a corte eleitoral formalizou que desocuparia o imóvel e o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte manifestou o interesse em ocupar o imóvel em sua totalidade. Relevante esclarecer que a corte da Justiça Estadual ocupava desde 2018 o imóvel em compartilhamento com o TRE/RN, por meio de um Acordo de Cooperação Técnica celebrado entre os dois órgãos sem a participação da União como interveniente-anuente.
A Cessão de Uso Gratuita tem fulcro no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que autoriza a cessão, gratuita ou em condições especiais, aplicando ao caso em tela o disposto no inciso II, que prevê a cessão de imóveis da União as "pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional".
Em conformidade com o art. 18, da Lei nº 9.636/1998, combinado com o § 3º, do art. 64, do Decreto-lei 9.760/1946, a cessão de uso será utilizada quando interessar à União prestar auxílio ou colaboração, mediante o uso gratuito, ou em condições especiais, de imóvel integrante de seu patrimônio. Ele poderá ter seu uso cedido a Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos (de caráter educacional, cultural ou assistencial), bem assim, a pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereça tal favor.
Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
§ 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.
§ 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.
§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar. (negritei)
A União exerce o domínio patrimonial sobre seus bens, os quais qualificam-se legalmente como bens públicos conforme a destinação que recebem, enquanto afetados ao interesse público.
Assim, dotada a União dos poderes de proprietário, que constituem seu domínio, cabe à mesma, em harmonia com a afetação de seus bens ao interesse público, usar, fruir, dispor, e reaver seus bens de quem quer que injustamente os possua podendo transferir tais atributos a terceiros na forma da lei, vez que adstrita ao princípio da legalidade. Além de estar assistida pelos institutos de direito privado, a União dispõe de institutos de direito público, regulados por lei especial.
A cessão de uso se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, ficando sempre a Administração com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão.
Em relação às cessões gratuitas para entidades privadas ou públicas, é obrigatório o atendimento da Lei n°. 9.504, de 30 de setembro de 1997, que trata das proibições de transferências voluntárias de recursos da União, sob pena de nulidade de pleno direito, no ano em que se realizar eleição, conforme dispõe:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
VI - nos três meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferência voluntária de recursos da União aos Estados e Municípios, e dos Estados aos Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado, e os destinados a atender situações de emergência e de calamidade pública;
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006) (negritei)
A Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 02, de 2016 torna claro que a vedação prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504/1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário:
A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. (Negritei)
Portanto, o ato administrativo que se pretende consolidar por meio da cessão gratuita deve observar a vedação legal de distribuição de bens a particulares durante todo o ano de eleição e, a outros entes públicos, o impedimento refere apenas aos três meses que antecedem o pleito.
Verifico nos autos que o objeto pretendido, qual seja a cessão de uso gratuita se encontra justificada. Não vislumbro nenhuma ilegalidade na Minuta em apreço, porém ressalta-se que parte do imóvel ainda não está registrada em nome da União, o que a nosso entender afasta os atributos do direito real e domínio pleno da União sobre o imóvel. Razão pela qual, faz-se necessária a regularização da situação cartorária do imóvel para celebração contratual.
III - CONCLUSÃO
Em face do anteriormente exposto, a minuta do contrato a ser elaborado atende aos requisitos legais, observadas as recomendações sugeridas nos parágrafos 20 e 21, opina-se pela aprovação da Minuta de Cessão de Uso Gratuita do imóvel incorporado ao patrimônio da União, desde que devidamente regularizada a situação cartorária e respeitado as vedações de transferências de bens nos três meses anteriores ao pleito eleitoral.
À consideração superior.
Brasília, 26 de agosto de 2022.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739131040202139 e da chave de acesso ca5e7d2a