ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER Nº00664/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10465.001924/85-91.
ÓRGÃO: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ALAGOAS.FUNDAÇÃO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE
ASSUNTOS: CESSÃO DE USO GRATUITO À FUNDAÇÃO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE, DE IMÓVEL DA UNIÃO. A LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO.
VALOR DO IMÓVEL: R$ 213.690,79 ( duzentos e treze mil seiscentos e noventa reais e setenta e nove centavos)(SEI 24284498).
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. ANÁLISE DA MINUTA DE CESSÃO DE USO GRATUITO DO IMÓVEL DA UNIÃO SITUADO À RUA CORREIA DE OLIVEIRA, Nº 97, CENTRO – UNIÃO DOS PALMARES/AL, ENTRE O IBGE E A UNIÃO FEDERAL. OBJETIVANDO A INSTALAÇÃO DA AGÊNCIA DE COLETA DO IBGE NO MUNICÍPIO DE UNIÃO DOS PALMARES, FINALIDADES PRECÍPUAS DA ADMINISTRAÇÃO. UNIDADE ESTADUAL DO IBGE EM ALAGOAS. INTERESSE DA AUTARQUIA. REGULARIDADE DO PROCEDIMENTO PRETENDIDO. PELA APROVAÇÃO.
I - RELATÓRIO.
O Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Alagoas, através do OFÍCIO SEI Nº 226559/2022/ME, de 17 de agosto de 2022, encaminhou os presentes autos à esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, para análise e emissão de Parecer referente a Minuta de Contrato de Cessão de Uso Gratuito do imóvel localizado na Rua Correia de Oliveira, nº 97, Centro no Município de União dos Palmares/AL, que entre si fazem, como Outorgante Cedente a UNIÃO FEDERAL, e como Outorgada Cessionária, a FUNDAÇÃO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE – CNPJ n.º 33.787.094/0001-40, objetivando a instalação da Agência de Coleta do IBGE no município de União dos Palmares, conforme Projeto de Utilização (23344284).
Trata-se de Processo administrativo referente a Cessão de Uso Gratuito de imóvel da União localizado na Rua Correia de Oliveira, nº 97, com área de terreno de 202,00 m² e 114,49 m² de área construída, registrado na Matrícula nº 2475, do Cartório de Registro de Imóveis de União dos Palmares- AL, cadastrado sob o RIP 2885.00001.500-9, avaliado em R$ 213.690,79 (duzentos e treze mil seiscentos e noventa reais e setenta e nove centavos), no Centro no Município de União dos Palmares/AL, com o objetivo de funcionamento da nova instalação da Agência de Coleta do IBGE no município de União dos Palmares/AL.
Constam nos autos do processo em tela, que o imóvel em questão anteriormente foi ocupado pela Receita Federal do Brasil - RFB, tendo sido formalizada sua reversão ao Patrimônio da União por meio da Apostila SPU nº 005/2021 (SEI 18879386).
O imóvel objeto da solicitação foi obtido mediante Herança Jacente, por meio de sentença judicial declarada vacante e devoluta à União em 09/10/1945, registrada no Cartório de Registro de Imóveis de União dos Palmares, em 23/07/1946, no livro n° 3-F, Matrícula n° 2475, Folhas Cartório 53, e está cadastrado sob Registro Imobiliário Patrimonial sob o RIP 2885 00029.500-1.
Os presentes autos encontram-se instruídos com os documentos referente à Cessão de Uso Gratuito, em referência, que destaco entre outros os seguintes: Anexo - Capa do Processo, (SEI 5402723); Processo Fls. 01 a 127, (SEI 5402903);Termo de Encerramento de Processo Físico, (SEI 5403301); Ofício Nº 363/GPG/UE/AL, (SEI 5266075); Despacho SPU-A, (SEI 5404066); Minuta de Ofício, (SEI 5440212);Ofício 90607, (SEI 5445683);E-mail, (SEI 5450053); E-mail,(SEI 5451519); E-mail, (SEI 5451632); E-mail Confirmação de Recebimento de Oficio 90607,(SEI 5463936); Despacho, (SEI 14783819);Ofício nº 0.115/2021 - RFB/GAB/MAC/AL, (SEI 16322411); Despacho SPU-AL, (SEI 16358764);Minuta de Ofício, (SEI 16516897); Ofício 157720, (SEI 16533213);E-mail, (SEI 16547956); E-mail de confirmação de recebimento., (SEI 16599507);Ofício nº 0.155/2021 – RFB/GAB/MAC/AL, (SEI 17601357);Despacho, (SEI 17603856);Relatório Fotográfio RECEITA FEDERAL UNIÃO DOS PALMARES, (SEI 18585137);Despacho, (SEI 18585142);Despacho, (SEI 18878950):Apostila, (SEI 18879386); Extrato, (SEI 18996088);Despacho, (SEI 18996093);Publicação Extrato de Apostila, (SEI 19194826);Minuta de Ofício, (SEI 19443332);Ofício 276791, (SEI 19533540);E-mail, (SEI 19570933);E-mail Receita Federal, (SEI 20087184);Anexo E-mail, (SEI 20087254);Despacho, (SEI 20087289);Despacho, (SEI 20581003);Documento Responsável Legal, (SEI 23344247);Documento Responsável Legal, (SEI 23344261);Consulta SISREI AL-0037/2019, (SEI 23344274);Projeto de Utilização de imóvel, (SEI 23344284);Espelho Spiunet, (SEI 23499021);Despacho, (SEI 92529);Relatório de Valor de Referência de Imóvel 663, (SEI 24284498);Anexo - NL 2022NL800022, (24385832);Despacho, (SEI 24385859);Minuta de Contrato, (SEI 24519323);Ato de Dispensa de Licitação, (SEI 24749373);Checklist, (SEI 24519387);Nota Técnica 19218, (SEI 24519420);Nota Técnica 19218, (SEI 24795155);Nota Técnica 19218, (SEI 26202332);Nota Técnica 19218, (SEI 26202607);Checklist, (SEI 26206896);Ata de Reunião - GE-DESUP 1 - APF, (SEI 26480770);Anexo Parecer Referencial, (SEI 26503586);Despacho, (SEI 26503591);E-mail, (SEI 26613002);E-mail, (SEI 26995228);Espelho RIP atualizado, (SEI 26995504);Comprovante cadastro do processo portal GE DESUP, (SEI 26995657);Ato de Dispensa de Licitação, (SEI26995727);Despacho, (SEI 26995856);Despacho, (SEI 27039759);Minuta de Ratificação de Dispensa de Licitação, (SEI 27039971);Extrato, (SEI 27040017);Ratificação de Dispensa de Licitação, (SEI 27250024);Publicação DOU - EXTRATO - DISPENSA DE LICITAÇÃO, (SEI 27267402);Despacho, (SEI 27276825);Despacho, (SEI 27286820);Ofício 226559, (SEI 27315022);E-mail, (SEI 27322467);E-mail de confirmação de recebimento, (SEI 27340303).
É o relatório.
II- FUNDAMENTAÇÃO LEGAL E INSTRUÇÃO PROCESSUAL.
A solicitação da análise jurídica dos textos das minutas apresentadas tem como base o Art.11, da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que "institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e dá outras providências", c/c o paragrafo único do Art.38, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que "regulamenta o Art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitação e contratos da Administração Pública, e dá outras providências."
É importante destacar que a manifestação, a seguir exposta, tem por base, exclusivamente, os dados que constam, até o momento nos autos do processo administrativo, em epígrafe. Com fulcro no Art. 131, da Constituição Federal de 1988, e do Art.11 da Lei Complementar nº 73/1993, supracitada, compete à esta Consultoria se manifestar sob o prisma estritamente jurídico, portanto, não incube adentrar à conveniência e a oportunidade dos atos praticados no âmbito do Órgão de origem, em referência, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnico administrativo.
Impende esclarecer que a análise da pretensão levantada não deve adentrar nos aspectos eminentemente afetos à seara administrativa, haja vista a falta de competência desta Consultoria para tal encargo, o que não afasta a análise das nuances fáticas ensejadoras do presente procedimento, em termos mais claros, abstraindo-se do mérito administrativo, a presente análise restringe-se, unicamente, ao âmbito dos ditames legais em vigor.
A Cessão de Uso Gratuito encontra respaldo legal nos termos da Orientação Normativa – GEAPN – 002, de 24 de janeiro de 2001, que trata "CESSÃO DE USO GRATUITO DE IMÓVEL DA UNIÃO -PRÓPRIO NACIONAL" A presente Orientação Normativa obedece ao disposto no §3odo artigo 79 do Decreto-lei no 9.760, de 1946, com a redação que lhe foi conferida pelo artigo 32 da Lei no 9.636, de 1998, concomitante com o inciso I ou II, do artigo 18 da referida Lei,∗∗e nas alíneas a e b do inciso I, do artigo 2.º da Portaria n.º144/MP, de 9 de julho de 2001.
Cabendo portanto, orientar sobre os procedimentos adotados na destinação de imóveis da União para uso em serviço público federal, mediante Cessão de uso gratuito, aos Órgãos da Administração indireta
Nesse contexto , verifica-se que a LEI Nº 9.636, DE 15 DE MAIO DE 1998, que "Dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da união, altera dispositivos dos Decretos-Leis nºs.9.760, de 5 de de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o § 2º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências", assim dispõem em seu art.18, c/c com o Art. 64 do Decreto- Lei nº 9.760, de de 5 de setembro de 1946, in verbis:
"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007).
§ 1o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§ 2o O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.
§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.
§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
§ 5º Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
§ 6o Fica dispensada de licitação a cessão prevista no caput deste artigo relativa a: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - bens imóveis de uso comercial de âmbito local com área de até 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados), inseridos no âmbito de programas de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública e cuja ocupação se tenha consolidado até 27 de abril de 2006. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
III - espaços físicos em corpos d’água de domínio da União para fins de aquicultura, no âmbito da regularização aquícola desenvolvida por órgãos ou entidades da administração pública. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 6º-A. Os espaços físicos a que refere o inciso III do § 6º deste artigo serão cedidos ao requerente que tiver projeto aprovado perante a Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e demais órgãos da administração pública. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 7o Além das hipóteses previstas nos incisos I e II do caput e no § 2o deste artigo, o espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes e de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao regime de aforamento ou ocupação, poderão ser objeto de cessão de uso. (Incluído pela Lei nº 12.058, de 2009) (Vide ADIN 4970)
§ 8o A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 9o Na hipótese prevista no § 8o deste artigo, caso haja a instalação de tubulação subterrânea e subaquática que permita outro uso concomitante, a destinação dar-se-á por meio de autorização de passagem, nos termos de ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU). (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)
§ 10. A cessão de que trata este artigo poderá estabelecer como contrapartida a obrigação de construir, reformar ou prestar serviços de engenharia em imóveis da União ou em bens móveis de interesse da União, admitida a contrapartida em imóveis da União que não sejam objeto da cessão. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 11. A cessão com contrapartida será celebrada sob condição resolutiva até que a obrigação seja integralmente cumprida pelo cessionário. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 12. Na hipótese de descumprimento pelo cessionário da contrapartida, nas condições e nos prazos estabelecidos, o instrumento jurídico da cessão resolver-se-á sem direito à indenização pelas acessões e benfeitorias nem a qualquer outra indenização ao cessionário, e a posse do imóvel será imediatamente revertida para a União. (Incluído pela Lei 14.011, de 2020)
§ 13. A cessão que tenha como beneficiária autorizatária de exploração ferroviária, nos termos da legislação específica, será realizada com dispensa de licitação. (Incluído pela Lei nº 14.273, de 2021) Vigência" (negritei)
Decreto-Lei nº 9.760/46;
"Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
§ 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.
§ 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.
§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar. " (negritei).
A PORTARIA Nº 144, DE 09 DE JULHO DE 2001, traz em seu bojo as diretrizes para as propostas de Cessão de Uso Gratuito, ou em condições especiais e imóveis da União com fulcro no Art. 18 , da Lei nº 9.636/98, vejamos :
Art. 1º Estabelecer as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, deste Ministério, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998" (negritei)
Nesse contexto, insta salientar, a manifestação da área técnica da SPU/AL, por meio da Nota Técnica SEI nº 19218/2022/ME, de 05/05/2022, com a manifestação favorável a referida Cessão, nos termos constante no elemento (SEI 24795155), dos autos.
Em cumprimento ao que disciplina a PORTARIA SEDDM/ME Nº 7.397, DE 24 DE JUNHO DE 2021, que "Regulamenta a Portaria Interministerial nº 6909/2021, do Ministro da Economia e do Ministro da Controladoria Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União", em seu Art. 1º, foi apresentado a cópia da Ata do ATA DE REUNIÃO, do Grupo Especial de Destinação Supervisionada (GE-DESUP-1 AP), com a manifestação favorável a Cessão proposta. com a solicitação para Inserir no processo espelho do SPIUnet atualizado de acordo com o Relatório de Valor de Referência.
"Art. 1º. A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança instituído na presente portaria, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU) da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados (SEDDM) do Ministério da Economia:
I - Aforamento gratuito;
II - Permuta
III - Autorização de uso;
IV - Cessão de Uso Gratuita;
V - Cessão de Uso Onerosa;
VI - Cessão em Condições Especiais;
VII - Cessão provisória;
VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU;
IX -Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;
X - Declaração de Interesse do Serviço Público;
XI - Entrega;
XII - Entrega Provisória;
XIII - Guarda Provisória;
XIV - Inscrição de Ocupação;
XV - Permissão de uso;
XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;
XVII - Transferência (gratuita); e
XVIII - Regularização fundiária urbana."(negritei).
Quanto a competência para assinatura, do Contrato de cessão estabeleceu-se Com o advento da Portaria SPU/ME nº 14.094, de 30 de novembro de 2021, atribuição essa ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União Substituto subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a Cessão de uso, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria nº 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações, in verbis:
"Art. 5º Fica subdelegada a competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática dos seguintes atos administrativos, após apreciação favorável do GE-DESUP, nos casos exigidos pela Portaria 7.397, de 24 de junho de 2021 e suas alterações:
(...)
II - a Cessão de Uso Gratuita, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis da União cujo valor de avaliação seja inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais);
III - a Cessão de Uso Gratuita para uso da Administração Pública Federal indireta, inclusive quando provisória, independentemente do valor do imóvel;" (negritei).
Quanto ao teor da minuta de contrato trazida à análise, não se vislumbra alterações ou correções a serem feitas, eis que, de modo fundamental traz em seu texto os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, a dispensa de licitação, a sujeição dos contratantes às normas legais e às cláusulas contratuais, tudo conforme exigência do art. 61 da Lei nº 8.666/93.
Ademais, estabeleceu prazos, dentre os quais o da vigência, descriminando o imóvel a ser cedido, obrigações das partes e a fundamentação legal autorizativa da avença a ser celebrada, observando ainda a competência legal para assinatura do ato por seus signatários.
A minuta de Contrato de Cessão de Uso de forma Gratuita apresentada pela SPU/AL, (SEI 26202332), foi elaborada com observância ao modelo constante no ANEXO IV, ON – GEAPN – 002 24/01/01CESSÃO DE USO GRATUITO DE IMÓVEL DA UNIÃO – PRÓPRIO NACIONAL PÁGINA 12, portanto sem ressalvas, atendendo as especificações de ordem legal.
No tocante a possível questionamento em face das vedações trazidas pela Lei nº 9.504/97, haja vista, ano eleitoral, é relevante trazer à colação o que definiu a Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 02, de 2016:
"A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais."
Em face do exposto, opina-se pela viabilidade jurídica da formalização do Contrato de Cessão de Uso Gratuito de Bem Imóvel entre as partes, desde que atendidas todas as recomendações delineadas no corpo do opinativo.
III - CONCLUSÃO.
Diante do exposto, ressalvados os aspectos técnicos, que permeiam o procedimento mesmo, cuja competência é do órgão de origem e que estão fora da Competência Institucional desta Consultoria Jurídica da União, e considerando a manifestação da área técnica manifestamo-nos pela possibilidade jurídica de prosseguimento do presente feito, visando a firmar o Contrato de Cessão de Uso Gratuito, proposto.(SEI 26202332).
Dito isto, considerando os termos e exposições acima, retorne-se os presentes autos para serem encaminhados ao órgão de origem para conhecimento e providências pertinentes.
É o parecer.
Brasília, 30 de agosto de 2022.
GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 104650019248591 e da chave de acesso a1615d44