ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00673/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 00594.000080/2022-84

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ - SPU/CE

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO DA UNIÃO. AQUISIÇÃO E INCORPORAÇÃO DE IMÓVEL.

I- Aquisição mediante sucessão por extinção de entidades da Administração Pública Federal. Análise da Minuta do Termo de Incorporação. Instrução Normativa MPOG/SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017.

II. Consulta formulada pelo órgão interessado.

III. O imóvel que a União recebeu do extinto INAMPS não constava da relação dos imóveis transferidos.

IV. Necessidade de o órgão assessorado decidir se o imóvel foi efetivamente transferido de forma equivocada ou se pretende contrariar os argumentos do INSS. Neste caso, deve levar a questão à Câmara de Conciliação.

V. Caso o INSS mude de ideia, cabe a cessão de uso gratuita.

I -RELATÓRIO

Trata-se de processo referente ao imóvel localizado na Rua Coronel Antônio Botelho de Sousa, 153, Centro, município de Maranguape/CE, oriundo dos bens imóveis do extinto INAMPS - INSTITUTO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA MÉDICA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, extinto em 1993, pela Lei nº 8.689 de 27/07/93, art. 2º, e regulamentada pelos Decretos nº 907, de 31/08/93 e nº 987, de 17/11/93. O imóvel está registrado no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Maranguape/CE na Matrícula nº 259 de 31/05/75.

O órgão assessorado busca resposta à seguinte indagação: "(...) quanto à viabilidade jurídica do cancelamento da incorporação realizada por meio Termo de Incorporação lavrado às fls. 52 do Livro 15 de Contratos de Termos desta Superintendência em 11/12/2000, considerando que o ato se deu em função do recebimento da documentação do imóvel do Inventariante do ex-INAMPS, por meio do Ofício INAMPS/INV Nº 97, de 30/11/94, E considerando a informação peticionada pelos INSS de que desde 1992 no imóvel funcionava um posto do INSS, bem como as informações existentes no processo 10380.012410/94-74, quanto ao uso do imóvel, vide item 7."

Desta forma, os autos eletrônicos, inseridos no Sistema Sapiens da AGU e encaminhados a esta Consultoria Jurídica da União, vieram para a análise com os seguintes documentos acostados:

Em apertada síntese, é o relatório.

II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

 Ressalte-se que a análise em pauta dar-se-á com base exclusivamente nos elementos acostados até a presente data nestes autos administrativos e restringe-se aos aspectos legais envolvidos no procedimento, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica.

Assim,  caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar o assessoramento sob enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência do ato a realizar-se, tampouco exercer auditoria, fazer juízo crítico sobre cálculos ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

Em consequência, esta manifestação limitar-se-á a prestar análise jurídica quanto ao teor das minutas, reiterando  que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições afetas a esta e-CJU, seja por não ser detentora de conhecimentos técnicos específicos ou seja por não ser destinatária da competência legal/normativa para manifestar-se acerca de questões outras que não aquelas de cunho estritamente jurídico, razão pela qual incumbe à SPU/UF a responsabilidade pela aferição da(s) matrícula(s) do imóvel(is) ocupado(s), procedimentos de avaliação, exame dos documentos cartoriais e da ocupação primitiva, análise da cadeia sucessória e  detenção física nas hipóteses demandadas, atestando expressamente nos autos a satisfatoriedade da documentação exibida,  com a juntada das comprovações pertinentes, tudo a embasar o exercício da esfera discricionária do Administrador e da matéria eminentemente técnica (não jurídica), em observância ao que orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que:

"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".

III - FUNDAMENTAÇÃO

-Da Incorporação do Imóvel ao Patrimônio da União por sucessão do extinto INAMPS–considerações do caso concreto

Veja-se o contido na Nota Informativa, 23873566:

"Chega-nos o presente processo, que trata do imóvel de propriedade da União, oriundo do extinto INAMPS, situado na rua Coronel Antônio Botelho de Sousa, 153, Centro, Maranguape/CE, objeto da matrícula nº 259 do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Maranguape, pdf 81 SEI (3225740), para que seja oficiado o INSS visando à regularização da ocupação do imóvel. Segundo consta, SEI (3225740), referido imóvel fora incorporado ao Patrimônio da União por força da Lei n° 8.689/93(cópia fls. 03 a 06), regulamentada pelos Decretos n° 907/93 (cópia fls. 07 e 08) e n° 987/93(cópia fls. 09 e 10), conforme o Termo de Incorporação (cópia fls. 46), lavrado em 11 de dezembro de 2000. De acordo com a vistoria realizada em 29/03/2007, pdf 59 SEI (3225740), o INSS, à época, já ocupava o imóvel em apreço, no entanto, não identificou-se nos autos o ofício solicitando ao INSS providências no sentido de regularizar tal ocupação. Dessa forma, em consulta ao Google (23863720) verificou-se que o imóvel em apreço encontra-se em utilização pela agência do INSS naquele município, motivo pelo qual elaborou-se o Ofício 12000, SEI (23873566) solicitando aquele Instituto que seja requerida a cessão de uso gratuito do imóvel mediante o SISREI. Assim, sugere-se o encaminhamento dos autos ao Gabinete para conhecimento e, em caso de anuência, encaminhamentos visando à  remessa do OFÍCIO SEI Nº 12000/2022/ME (22507115) ao INSS."

Da leitura atenta da referida Nota, resta claro que: a um, que o imóvel foi incorporado ao patrimônio da União, em razão de ter vindo do extinto INAMPS; a dois, o INSS utiliza o imóvel, sem qualquer regularização legal; a três, a solução pensada foi a de formalizar a cessão de uso gratuito entre a União e o INSS.

Vale salientar também o contido na Nota Informativa, 27040421:

"Trata o presente processo do imóvel localizado na Rua Coronel Antônio Botelho de Sousa, 153, Centro, município de Maranguape/CE, oriundo dos bens imóveis do extinto INAMPS - INSTITUTO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA MÉDICA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL, extinto em 1993, pela Lei nº 8.689 de 27/07/93, art. 2º, e regulamentada pelos Decretos nº 907, de 31/08/93 e nº 987, de 17/11/93. O imóvel está registrado no Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Maranguape/CE na Matrícula nº 259 de 31/05/75. Por meio do Ofício INAMPS/INV Nº 97, de 30/11/94 (fls.2 à 23, PDF 3225740) o Inventariante solicitou a transferência dos bens listados para o patrimônio da União, encaminhando na ocasião, a documentação do supra citado imóvel. Assim sendo, após análise realizada à época, o imóvel foi incorporado ao patrimônio da União por meio do Termo de Incorporação lavrado às fls. 52 do Livro 15 de Contratos de Termos desta Superintendência em 11/12/2000 (fls. 52, PDF 3225740), ficando registrado no Sistema Spiunet sob o RIP imóvel nº 1455 00052.500-4 (27040788) e na R3-259 da Matrícula nº 259 (27041019). Por meio do Ofício 102237 (SEI nº 23824711), o Núcleo de Destinação – NUDEP, oficiou o INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS, visando à regularização da ocupação do imóvel. Em resposta, aquele Instituto peticionou o Ofício 164/2022/SRNE-INSS (SEI nº 26505055), por meio do qual informa que desde 1992 o imóvel já era utilizado para a prestação de serviços de atendimento previdenciário, conforme documentado nos documentos encaminhado. Outrossim, informa que a Lei nº 8.689/93, a qual extinguiu o INAMPS, determinou que seus bens imóveis fossem incorporados ao patrimônio da União, desde que ocorresse a efetiva prestação de serviço de atendimento médico nos imóveis a serem transferidos, não se considerando como locais de prestação de assistência médica os locais de apoio administrativo tais como escritórios: de apoio, de cadastro, de registro, de arquivo, dentre outros, salvo quando absolutamente associados ao edifício ou unidade de efetiva prestação de assistência médica. Assim sendo, solicita o cancelamento da R3 da Matrícula nº 259 a qual incorporou o bem ao patrimônio da União, com fundamento nas Leis nºs. 6.439/77 (Art. 14), 8.029/90 (Art. 17) e 8.689/93, de modo que o imóvel volte então a pertencer ao ex-INPS, para posterior atualização da titularidade do bem junto ao Cartório Registro de Imóveis para o nome do INSS. Da documentação encaminhada pelo INSS, extraiu-se o Despacho Equipe Especializada de Cadastro, Destinação e Regularização Imobiliária (SEI nº 26919664) o qual informa que em 07/04/1992, o INSS requereu ao Cartório de Registro de Imóveis a alteração da titularidade do bem, passando do INPS ao INSS e que em 1992 o imóvel já era utilizado para a prestação de serviços de atendimento previdenciário, conforme documentado no documentos 7907395 e 7907412, os quais também foram extraídos e inseridos no SEI: Documento 7907395 (SEI nº 26919454) e Documento 7907412 (SEI nº 26919459). Em atenção ao informado pelo INSS, localizou-se nos autos o Laudo de avaliação encaminhado pelo Inventariante do ex-INAMPS (fls. 13 à 17, PDF 3225740) no qual informa que o imóvel é utilizado pelo posto de benefício do INSS. Localizou-se também o Anexo II (fls. 20, PDF 3225740), no qual consta a informação da utilização do imóvel: Posto. Por fim, consta o Relatório de Inspeção realizado em 2007 por esta SPU/CE, no qual informa que no local funciona um posto do INSS (fls. 54 a 55, PDF 3225740). Em pesquisa no sistema SEI, localizou-se o processo 10380.025532/99-07 que trata de imóvel oriundo do ex-INAMPS, no qual consta o Memorando Circular nº 29/CGREG/DEINC-SPU, de 04/02/2013 (27053377), oriundo da Secretaria do Patrimônio da União/Coordenação Geral de Regularização Patrimonial, por meio do qual foi solicitado providências a esta SPU/CE, no sentido de viabilizar a reversão dos imóveis de titularidade da SPU para o INSS, com base nas Leis 6.439/1977 e 8.689/1993 e Pareceres nº AC-046 da Advocacia-Geral da União – AGU, de 28/11/2005 e nº AGU/MS 11/2005, de 21/10/2005, sob a justificativa de que: “somente os imóveis que eram utilizados na prestação de assistência médica em 1977, quando a Lei 6.439 instituiu o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), deveriam ter sido transferidos ao Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (INAMPS), e posteriormente incorporados pela SPU”. Na listagem do referido Memorando, não consta o imóvel em questão, constando apenas um imóvel no estado do Ceará, situado na rua do Rosário nº 271/283, Centro, Fortaleza/CE.(...)"

Da leitura atenta dessa Nota, pode-se concluir: a um, que o imóvel foi incorporado ao patrimônio da União; a dois, que o imóvel era do extinto INAMPS, a três, como o INSS estava ocupando o imóvel, buscou-se a regularização da ocupação; a quatro, o INSS respondeu, informando que o imóvel não poderia ter sido transferido à União, por ser um imóvel voltado para atendimentos administrativos e não médicos; a quatro, o INSS solicitou o cancelamento da  matricula do imóvel; a cinco, que na listagem dos imóveis que deveriam ser transferidos para a União, à época, não consta o imóvel que é utilizado pelo INSS.

Pois bem, nos termos da Lei nº 8.689,de 27 de julho de 1993, o INAMPS fica extinto e com destinação de parte de seu patrimônio para a União Federal e outra parte para o INSS, conforme tenha sido sua afetação no serviço público,  a saber:

Art. 1º Fica extinto, por força do disposto no art. 198 da Constituição Federal e nas Leis nºs 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.142, de 28 de dezembro de 1990, o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps), autarquia federal criada pela Lei nº 6.439, de 1º de setembro de 1977, vinculada ao Ministério da Saúde.

Parágrafo único. As funções, competências, atividades e atribuições do Inamps serão absorvidas pelas instâncias federal, estadual e municipal gestoras do Sistema Único de Saúde, de acordo com as respectivas competências, critérios e demais disposições das Leis nºs 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.142, de 28 de dezembro de 1990.

 

Art. 2º Os bens imóveis e o acervo físico, documental e material integrantes do patrimônio do Inamps serão inventariados e: (Vide Lei nº 8.993, de 1995)

I - incorporados ao patrimônio da União, mediante termos lavrados na forma do inciso VI do art. 13 do Decreto-Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, com a redação dada pelo art. 10 da Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968, ficando o acervo documental sob a guarda e responsabilidade do Ministério da Saúde;

II - doados ou cedidos a municípios, estados e Distrito Federal, quando se tratar de hospitais e postos de assistência à saúde e, na conveniência de ambas as partes, cedidos, quando se tratar de imóveis de uso administrativo, os quais permanecerão como patrimônio do INSS, sendo obrigatória a publicação do ato correspondente que especifique o destinatário e o uso do bem.

^§ 1º Incluem-se no acervo patrimonial de que trata este artigo os bens móveis e imóveis cedidos a estados, municípios e Distrito Federal, e os em uso pelo Inamps ou em processo de transferência para a autarquia.

^§ 2º O inventário de que trata o caput será concluído no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da publicação desta lei e divulgado pelo Diário Oficial da União.

A matéria foi muito discutida entre os órgãos da Advocacia-Geral da União, tendo sido pacificada pelo Parecer nº AGU/MS 11/2005, aprovado pelo Parecer AGU nº AC-046 e pelo Presidente da República, em 29 de novembro de 2005,  de natureza vinculante, o qual fixou as premissas para a solução da controvérsia. Confira-se a respectiva ementa e trecho daquela manifestação vinculante:

EMENTA: LEI Nº 6.439/77. INSTITUIÇÃO DO SINPAS. EXTINÇÃO DO FUNRURAL E DO IPASE. CRIAÇÃO DO INAMPS E DO IAPAS. REDEFINIÇÃO DE COMPETÊNCIAS DO INPS E DA LBA. REDISTRIBUIÇÃO PATRIMONIAL. BENS DESTINADOS À ADMINISTRAÇÃO DA PRESTAÇÃO DE ASSISTÊNCIA MÉDICA. TITULARIDADE.

I - Os bens do INPS, do FUNRURAL e do IPASE que, no momento da edição da Lei nº 6.439/77, não eram empregados na efetiva prestação de assistência médica, não passaram a integrar o patrimônio do INAMPS, mas o do IAPAS.

II - A Lei nº 6.439/77 somente destinou ao patrimônio do INAMPS aqueles bens utilizados na atividade finalística de prestação de assistência médica.

III - Com a fusão do IAPAS e do INPS, e a criação do INSS, os bens daqueles passaram ao acervo desta nova autarquia previdenciária.

(...)

24. Diante disso, pode-se concluir que os bens de propriedade do INPS, FUNRURAL e IPASE que, à época da edição da Lei nº 6.439/77, eram destinados aos serviços de administração referentes à prestação de assistência médica até então desenvolvida por esses entes, foram destinados por seu artigo 14, VI para o IAPAS, e não para o INAMPS, pertencendo, após a Lei nº 8.029/90, ao INSS, e não à União. Somente foram destinados aquela época ao INAMPS os bens afetados efetivamente à prestação de assistência médica por aquelas entidades e pela LBA. - grifei

Da aquisição mediante sucessão por extinção de entidades da Administração Pública Federal

A Lei nº 8.689,de 27 de julho de 1993, e que deverá ter sua regularização seguindo-se os termos da Instrução Normativa MPOG/SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, prevê que:

Art. 3º Constituem modos de aquisição imobiliária objeto desta IN:

[...]

III ­ a sucessão por extinção de entidades da Administração Pública Federal, bem como de empresa pública ou sociedade de economia mista, nos termos da legislação que a determinar

[...]

Art. 7º Constitui competência da Secretaria do Patrimônio da União à execução das atividades de aquisição, incorporação e regularização patrimonial de imóveis em nome da União objeto desta IN, inclusive daquelas que têm por objeto a posse ou direitos reais limitados.

Parágrafo único. No âmbito da SPU, as competências referidas no caput estão assim distribuídas:

I ­ à Coordenação-­Geral de Incorporação e Regularização Patrimonial: coordenar, controlar e orientar as atividades de aquisição, incorporação e regularização patrimonial de imóveis;

II ­ às Superintendências do Patrimônio da União nos Estados – SPU/UF: executar as atividades de aquisição, incorporação imobiliária e regularização patrimonial, em conformidade com este normativo e a legislação pertinente.

Art. 8º A competência para autorização dos atos de aquisição e incorporação imobiliária constam do Anexo I desta IN, sem prejuízo da observância de eventuais alterações em instrumentos de delegação publicados em data posterior à deste normativo.

§1º Fica delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União a competência para a prática dos atos necessários à incorporação de imóveis adquiridos em nome da União, nas diversas modalidades, ressalvados aqueles previstos em legislação específica a determinada autoridade pública.

[...]

Art. 27 O processo de aquisição decorrente de sucessão por extinção de entidades da administração pública federal, cujos procedimentos encontram­se especificados no Anexo XXVII desta IN, deverá ser instaurado na SPU/UF a partir do recebimento da documentação dos respectivos imóveis ou relação contendo localização e descrição dos mesmos.

[...]

Art. 29 Constitui título aquisitivo dos direitos reais ou possessórios sobre imóveis transferidos à União por extinção de entidades da Administração Pública Federal o ato legal, a certidão de extinção emitida pela Junta Comercial ou Registro Civil de Pessoa Jurídica, ou outro documento que formalizar a respectiva transferência patrimonial.

Quando o imóvel adquirido por sucessão de entidade extinta estiver registrado em cartório em nome desta, a análise técnica da aquisição será procedida mediante preenchimento de formulário específico constante do Anexo XXIX desta IN, por meio do qual se atestará ou não o atendimento dos requisitos mínimos necessários para sua efetivação.

Parágrafo único. A autorização de incorporação do imóvel de que trata o caput será formalizada por meio de despacho do Superintendente do Patrimônio da União, nos termos utilizados no Anexo XXIX.

[...]

Art. 38 Compete ao Superintendente do Patrimônio da União no Estado, requerer ao Cartório de Registro de Imóveis o registro dos títulos aquisitivos, ato obrigatório para efetivação do processo de incorporação imobiliária.

Do histórico da Legislação

Como já dissemos acima, o assunto já foi alvo de pronunciamento da AGU consubstanciado  no Parecer nº AGU/MS 11/2005, aprovado pelo Parecer AGU nº AC-046 e pelo Presidente da República, em 29 de novembro de 2005, e portanto, de natureza vinculante, tendo sido definidos alguns pontos, para efeito de extremar dos bens integrantes do patrimônio da União e do INSS.

18. Inegavelmente, a redação do inciso VI, do artigo 14 da Lei nº 6.439/77 induz o intérprete à conclusão de que os bens utilizados na administração dos serviços até então desempenhados pelo INPS, FUNRURAL e IPASE deveriam ser transferidos ao IAPAS, incluindo-se aqueles voltados à administração dos serviços de assistência médica, cabendo ao INAMPS apenas aqueles que serviam finalisticamente à atividade de assistência médica, ou, em outros termos, em relação à propriedade imobiliária, os locais onde esta assistência era efetivamente prestada. E, curiosamente, é a Lei nº 8.689/93, que extinguiu o INAMPS, que autenticamente endossa essa interpretação, como se demonstrará a seguir.

[...]

20. A Lei nº 8.689/93 autorizou, quanto aos bens do INAMPS, serem incorporados ao patrimônio da União (art. 2º, I), ou serem repassados aos municípios, estados e Distrito Federal (art. 2º, II). Sobre o repasse a outros entes da Federação que não a União, a norma ainda esclareceu que os hospitais e postos de assistência à saúde poderiam ser doados ou cedidos. Todavia, acerca dos imóveis de uso administrativo, somente se admitiu a sua cessão, mas estes - permanecerão como patrimônio do INSS -.

21. Quando a Lei nº 8.689/93 permite que o INAMPS ceda ou doe seus hospitais e postos de assistência à saúde, mas esclarece que os imóveis de seu uso administrativo - permanecerão como patrimônio do INSS -, embora autorize que eles sejam cedidos aos municípios, estados e Distrito Federal, resta evidente que, em conseqüência da Lei nº 6.439/77, artigo 14, incisos II e VI, o INAMPS somente adquirira a propriedade sobre os imóveis que o INPS, FUNRURAL e IPASE utilizavam para a efetiva prestação de assistência médica, ou seja, hospitais e postos de assistência à saúde, restando os imóveis utilizados para fins administrativos, ainda que para a administração dos serviços de assistência médica, ao IAPAS, hoje INSS. Tanto é assim que o artigo 2º, II da Lei nº 8.689/93 se utilizou, acerca dos imóveis administrativos, do verbo - permanecer -, significando que os mesmos já estavam sob o domínio do INSS mesmo antes de sua edição.

22. Não se nega a possibilidade de que, em 1993, o INAMPS possuísse imóveis administrativos próprios, adquiridos a qualquer título desde a sua criação em 1977, inclusive sob o permissivo do artigo 15 da Lei nº 6.439/77, que autorizava o então Ministério da Previdência e Assistência Social a, mediante ato próprio com essa finalidade, transferir bens entre os entes integrantes do SINPAS. Esses bens de uso administrativo e próprios do INAMPS, com a edição da Lei nº 8.689/93, passaram a integrar o patrimônio da União (art. 2º, I), regra que não se aplica, no entanto, àqueles que já pertenciam ao INSS, por falta de amparo legal, como esclarecido.

[...]

24. Diante disso, pode-se concluir que os bens de propriedade do INPS, FUNRURAL e IPASE que, à época da edição da Lei nº 6.439/77, eram destinados aos serviços de administração referentes à prestação de assistência médica até então desenvolvida por esses entes, foram destinados por seu artigo 14, VI para o IAPAS, e não para o INAMPS, pertencendo, após a Lei nº 8.029/90, ao INSS, e não à União. Somente foram destinados aquela época ao INAMPS os bens afetados efetivamente à prestação de assistência médica por aquelas entidades e pela LBA.

Pois bem, por força do Decreto-Lei nº 72 de 21 de novembro de 1966, o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários – IAPI, foi unificado com outros Institutos de Aposentadoria e Pensões, formando o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), a saber:

Art 1º Os atuais Institutos de Aposentadoria e Pensões são unificados sob a denominação de Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

Art 2º O INPS constitui órgão de administração indireta da União, tem personalidade jurídica de natureza autárquica e goza, em toda sua plenitude, inclusive no que se refere a seus bens, serviços e ações, das regalias, privilégios e imunidades da União.

Com o advento da Lei  nº 6.439, de 1º de setembro de 1977,  o INPS passou a integrar  o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social - SINPAS ao lado das autarquias recém criadas, INAMPS e IAPAS,  além das fundações e da DATAPREV:

Art 1º - Fica instituído o sistema Nacional de Previdência e Assistência Social - SINPAS, sob a orientação, coordenação e controle do Ministério da Previdência e Assistência Social - MPAS, com a finalidade de integrar as seguintes funções atribuídas às entidades referidas nesta Lei:

I - concessão e manutenção de benefícios, e prestação de serviços;

II - custeio de atividades e programas;

III - gestão administrativa, financeira e patrimonial.

 (...)

 Art 3º - Ficam criadas as seguintes autarquias vinculadas ao MPAS:

I - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social - INAMPS;

II - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social - IAPAS.

 Art 4º - Integram o SINPAS as seguintes entidades:

I - Instituto Nacional de Previdência Social - INPS;

II - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social - INAMPS;

III - Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA;

IV - Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor FUNABEM;

V - Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social - DATAPREV;

VI - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social - IAPAS.

Deste modo, o  SINPAS estava alicerçado nas três principais autarquias:  INPS, INAMPS e IAPAS.

Consequentemente, durante a vigência da Lei,  o INPS constituía autarquia distinta,  com atribuições específicas.

Entretanto, a partir de então,  via de regra  o IAPAS era a entidade responsável pelos negócios jurídicos, mesmo em se tratando de aquisição de Hospitais.

É que a Lei nº 6.439, de 1977, definia como competência do IAPAS adquirir os bens necessários ao seu próprio funcionamento e ao das demais entidades do SINPAS (INPS e INAMPS *), desde que lhe outorgassem poderes para tal, como definido no artigo 13 abaixo transcrito:

Art 13 - Ao IAPAS compete:

I - promover a arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições e demais recursos destinados à previdência e assistência social;

II - realizar as aplicações patrimoniais e financeiras aprovadas pela direção do Fundo a que se refere o artigo 19;

III - distribuir às entidades do SINPAS os recursos que lhes forem destinados em conformidade com o Plano Plurianual de Custeio do SINPAS, a que se refere o artigo 18;

IV - acompanhar a execução orçamentária e o fluxo de caixa das demais entidades do SINPAS;

V - promover a execução e fiscalização das obras e serviços objeto de programas e projetos aprovados pelas entidades do SINPAS.

§ 1º - São atribuídos ao IAPAS os atuais poderes, competências e atribuições do INPS, do FUNRURAL, do IPASE e das demais entidades do SINPAS para arrecadar, fiscalizar e cobrar as contribuições e demais recursos destinados à previdência e assistência social, e aplicar as sanções previstas para os casos de inobservância das normas legais respectivas.

§ 2º - O IAPAS poderá, de acordo com plano previamente aprovado pelo Ministro da Previdência e Assistência Social:

I - adquirir os bens necessários ao seu próprio funcionamento e ao das demais entidades do SINPAS, desde que lhe outorguem poderes para tal;

II - alienar, permutar ou arrendar os seus próprios bens ou, mediante outorga de poderes, os das demais entidades do SINPAS, quando não vinculados às respectivas atividades essenciais.

§ 3º - A receita proveniente da alienação e arrendamento dos bens de que trata o item Il do parágrafo anterior será recolhida ao Fundo referido no artigo 19, podendo destinar-se ao custeio dos programas a cargo das respectivas entidades ou ser aplicada de acordo com plano previamente aprovado pelo Ministro da Previdência e Assistência Social, respeitado o disposto no artigo 16.

(Art 4º - Integram o SINPAS as seguintes entidades:

I - Instituto NacionaI de Previdência Social - INPS;

II - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social - INAMPS;

III - Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA;

IV - Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor FUNABEM;

V - Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social - DATAPREV;

VI - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social - IAPAS.

O mesmo legislador expressou, no artigo 14,  a composição do patrimônio da cada entidade, valendo destacar que ao INAMPS caberia os bens que o INPS, FUNRURAL, a LBA e o IPASE  utilizavam na prestação de assistência médica.

Art 14 - Em decorrência do disposto nesta Lei, o patrimônio de cada uma das entidades do SINPAS será constituído:

I - o do INPS por seus bens não transferidos a outra entidade do SINPAS e pelos bens que o IPASE e o FUNRURAL atualmente utilizam na concessão de benefícios e outras prestações em dinheiro e na prestação de assistência complementar e de reeducação e readaptação profissional;

II - o do INAMPS pelos bens que o INPS, o FUNRURAL, a LBA e o IPASE atualmente utilizam na prestação de assistência médica;

O critério de delimitação do acervo patrimonial era a sua utilização, bem por isso o  INAMPS ficou com os bens utilizados na prestação de assistência médica do INPS, FUNRURAL, LBA, e IPASE.

Veio, então, a Lei n° 8.029, de 12 de abril de 1990, que  autorizou o Poder Executivo a instituir o INSS, efetivando a fusão do IAPAS e com o  INPS, sendo de se destacar que nada dispôs sobre o seu acervo patrimonial:

Art. 17. É o Poder Executivo autorizado a instituir o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, como autarquia federal, mediante fusão do Instituto de Administração da Previdência e Assistência Social - IAPAS, com o Instituto Nacional de Previdência Social - INPS, observado o disposto nos §§ 2° e 4° do art. 2° desta lei. (Renumerado do art 14  pela Lei nº 8.154, de 1990)

Parágrafo único. O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS terá até sete superintendências regionais, com localização definida em decreto, de acordo com a atual divisão do território nacional em macrorregiões econômicas, adotada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, para fins estatísticos, as quais serão dirigidas por Superintendentes nomeados pelo Presidente da República.

No entanto,  a criação efetiva  do INSS só ocorreu em 27 de junho de 1990, consoante  Decreto nº 99.350, de 27 de junho de 1990,   que dispôs especificamente sobre  o acervo patrimonial do INSS, no artigo 15:

Art. 1º É criado o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), autarquia federal vinculada ao Ministério do Trabalho e da Previdência Social (MTPS), mediante fusão do Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (Iapas) com o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

(...)

Art. 15. Ficam incorporados ao INSS os acervos patrimonial, financeiro e de recursos humanos dos órgãos e unidades dos extintos IAPAS e INPS.

Verifica-se, portanto,  que a exegese da Lei nunca determinou que o patrimônio do INAMPS fosse para o INSS, mas  incorporado ao patrimônio da União, por imperativo da Lei nº 8.689, de 1993:

Art. 1º Fica extinto, por força do disposto no art. 198 da Constituição Federal e nas Leis nºs 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.142, de 28 de dezembro de 1990, o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps), autarquia federal criada pela Lei nº 6.439, de 1º de setembro de 1977, vinculada ao Ministério da Saúde.

Parágrafo único. As funções, competências, atividades e atribuições do Inamps serão absorvidas pelas instâncias federal, estadual e municipal gestoras do Sistema Único de Saúde, de acordo com as respectivas competências, critérios e demais disposições das Leis nºs 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.142, de 28 de dezembro de 1990.

Art. 2º Os bens imóveis e o acervo físico, documental e material integrantes do patrimônio do Inamps serão inventariados e: (Vide Lei nº 8.993, de 1995)

I - incorporados ao patrimônio da União, mediante termos lavrados na forma do inciso VI do art. 13 do Decreto-Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, com a redação dada pelo art. 10 da Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968, ficando o acervo documental sob a guarda e responsabilidade do Ministério da Saúde;

II - doados ou cedidos a municípios, estados e Distrito Federal, quando se tratar de hospitais e postos de assistência à saúde e, na conveniência de ambas as partes, cedidos, quando se tratar de imóveis de uso administrativo, os quais permanecerão como patrimônio do INSS, sendo obrigatória a publicação do ato correspondente que especifique o destinatário e o uso do bem.

^§ 1º Incluem-se no acervo patrimonial de que trata este artigo os bens móveis e imóveis cedidos a estados, municípios e Distrito Federal, e os em uso pelo Inamps ou em processo de transferência para a autarquia.

^§   2º O inventário de que trata o caput será concluído no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da publicação desta lei e divulgado pelo Diário Oficial da União.

Assim sendo, em obediência ao princípio da continuidade dos registros públicos e da Legislação supra, convém que as cadeias dos imóveis em questão, sejam compostas das seguintes averbações (após o registro em nome do IAPI):

- averbação X para constar que o INPS foi criado pelo Decreto-lei nº 72, de 21 de novembro de 1966, fruto da fusão dos Institutos de Aposentadoria e Pensões;

- averbação XX  para constar que o INPS passou a integrar o SINPAS juntamente com o INAMPS e IAPAS, conforme Lei nº 6.439, de 1977, sendo que o patrimônio de cada uma das entidades do SINPAS  foi constituído na forma do artigo 14, inciso I e II.

 Art 4º - Integram o SINPAS as seguintes entidades:

I - Instituto Nacional de Previdência Social - INPS;

II - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social - INAMPS;

III - Fundação Legião Brasileira de Assistência - LBA;

IV - Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor FUNABEM;

V - Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social - DATAPREV;

VI - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social - IAPAS.

(...)

Art 14 - Em decorrência do disposto nesta Lei, o patrimônio de cada uma das entidades do SINPAS será constituído:

I - o do INPS por seus bens não transferidos a outra entidade do SINPAS e pelos bens que o IPASE e o FUNRURAL atualmente utilizam na concessão de benefícios e outras prestações em dinheiro e na prestação de assistência complementar e de reeducação e readaptação profissional;

II - o do INAMPS pelos bens que o INPS, o FUNRURAL, a LBA e o IPASE atualmente utilizam na prestação de assistência médica;

 

 - averbação XXX   para ficar constando que por força do art. 14, II, supra, o imóvel foi incorporado ao patrimônio do INSTITUTO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA MÉDICA E PREVIDÊNCIA SOCIAL - INAMPS

- averbação XXXX para constar que o INAMPS foi extinto com base na Lei nº 8.689, de 27 de julho de 1993, cujo artigo 2º dispõe:

Art. 2º Os bens imóveis e o acervo físico, documental e material integrantes do patrimônio do Inamps serão inventariados e: (Vide Lei nº 8.993, de 1995)

I - incorporados ao patrimônio da União, mediante termos lavrados na forma do inciso VI do art. 13 do Decreto-Lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, com a redação dada pelo art. 10 da Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968, ficando o acervo documental sob a guarda e responsabilidade do Ministério da Saúde;

II - doados ou cedidos a municípios, estados e Distrito Federal, quando se tratar de hospitais e postos de assistência à saúde e, na conveniência de ambas as partes, cedidos, quando se tratar de imóveis de uso administrativo, os quais permanecerão como patrimônio do INSS, sendo obrigatória a publicação do ato correspondente que especifique o destinatário e o uso do bem.

^§ 1º Incluem-se no acervo patrimonial de que trata este artigo os bens móveis e imóveis cedidos a estados, municípios e Distrito Federal, e os em uso pelo Inamps ou em processo de transferência para a autarquia.

^§ 2º O inventário de que trata o caput será concluído no prazo de 180 (cento e oitenta) dias a contar da publicação desta lei e divulgado pelo Diário Oficial da União.

Da Consulta Formulada

O órgão assessorado questiona: (...) quanto à viabilidade jurídica do cancelamento da incorporação realizada por meio Termo de Incorporação lavrado às fls. 52 do Livro 15 de Contratos de Termos desta Superintendência em 11/12/2000, considerando que o ato se deu em função do recebimento da documentação do imóvel do Inventariante do ex-INAMPS, por meio do Ofício INAMPS/INV Nº 97, de 30/11/94, E considerando a informação peticionada pelos INSS de que desde 1992 no imóvel funcionava um posto do INSS, bem como as informações existentes no processo 10380.012410/94-74, quanto ao uso do imóvel, vide item 7."

Para responder ao questionamento feito, cabe considerar o que segue:

A um, o órgão assessorado concorda com os argumentos do INSS? Qual a decisão administrativa sobre tal ponto? Caso concorde, nos parece correto o cancelamento da incorporação, em razão do vício original, uma vez que os imóveis do extinto INAMPS, os quais foram incorporados ao patrimônio da União, conforme demonstrado acima, não poderiam ser afetos a área administrativa, somente a área médica (importante que haja uma decisão administrativa bem fundamentada, inclusive, com os documentos que comprovam a situação fática.);

A dois, caso o órgão assessorado não concorde com os argumentos do INSS, neste caso deve encaminhar o feito para a Câmara de Conciliação; e

A três, caso o INSS mude de posição e concorde em fazer uma cessão gratuita, essa também pode ser uma possibilidade.

CONCLUSÃO

Por todo o exposto, opina-se pela devolução do presente processo para o órgão assessorado tomar conhecimento e adotar as providências que entender cabíveis.

É o Parecer.

Brasília, 30 de agosto de 2022.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00594000080202284 e da chave de acesso 7c5128d5