ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00723/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04947.000846/2006-14
INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ESPÍRITO SANTO - SPU/ES
ASSUNTOS: PATRIMÔNIO PÚBLICO. AVERBAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO.
EMENTA: PATRIMÔNIO PÚBLICO. AVERBAÇÃO DE TRANSFERÊNCIA DE INSCRIÇÃO DE OCUPAÇÃO MEDIANTE APRESENTAÇÃO DE ITBI. CONSULTA. POSSIBILIDADE. PERMISSIVO LEGAL DEC-LEI Nº 9.760/1946, LEI N° 9.636/1996.
I – RELATÓRIO
O processo em epígrafe oriundo da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo - SPU/ES, traz consulta acerca da possibilidade de averbação de transferência de inscrição de ocupação apresentando como instrumento autorizativo Cadastro Imobiliário expedido pela Prefeitura Municipal de Vitória/ES, sob Inscrição Imobiliária: 05.05.012.0039.001, Ficha de Averbação 8546/02 transferido de Romeu Pereira Vieira para Gercílio Alves de Almeida através do recibo de ITBI n° 4039 de 25/09/02.
Trata-se do imóvel de domínio da União, sob regime de ocupação com requerimento de transferência formulado por Gercílio Alves de Almeida Júnior em face de direitos hereditários de Gercílio Alves de Almeida referente ao imóvel situado em área urbana em terreno de Marinha, localizado à rua Projetada, 183, Santa Luiza, Vitória Espírito Santo, derivado do RIP 5705 0016123-55, com área do terreno de 175,00m² área da unidade e total edificada 49,49m² de ocupação residencial (fls. 05, Doc. SEI n° 10599099).
Os autos tramitam na forma exclusivamente digital, encaminhados a esta Consultoria Jurídica através do link <https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=2252223&infra_hash=5724db7a9d90acc5b8e865caac296f1d> de acesso SEI, instruídos com os seguintes documentos:
É o Relatório.
II - ANÁLISE E FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).
Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnicas, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
Portanto, esta manifestação limita-se à análise da juridicidade do requerimento de Regularização de Ocupação de Imóvel da União, ALTERAÇÃO DE TITULARIDADE do RIP n° 5705 0016123-55 para o nome do Espólio, (Doc. SEI n° SEI nº 13095536), salvaguardando, sobretudo, no que refere à esfera discricionária do Administrador e à matéria eminentemente técnica (não jurídica), o que orienta o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, no sentido de que, “O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos”.
Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra da OFÍCIO SEI Nº 212250/2022/ME (SEI nº 26815835) na qual foi formalizada a dúvida jurídica, verbis:
Ao Senhor
RODRIGO FIGUEIREDO PAIVA
Consultor Jurídico da União
Consultoria Jurídica da União no Estado do Espírito SantoR. Pietrângelo de Biase, 56 - 6º ANDAR - Centro
Vitória - ES - Cep: 29050-626E-mail: cjuorgaoassessorado@agu.gov.br
Assunto: Consulta Jurídica rol de documentos artigo 8º da Instrução Normativa nº 1, de 09/03/2018.
Referência: Ao responder este Ofício, favor indicar expressamente o Processo nº 04947.000846/2006-14.
Senhor Consultor-Chefe,
1. Em face da decisão que indeferiu pedido de MUDANÇA DE RESPONSÁVEL de Romeu Pereira Vieira (inscrito no Siapa) e Gercílio Alves de Almeida (22028571), o interessado apresentou recurso com vistas a reforma da decisão de piso objetivando a alteração do cadastro e a inscrição do RIP n. 5705 0016123-55 para o Espólio de Gercílio Alves de Almeida, por entender de direito, conforme se verifica do procedimento nº 10154.103150/2022-98.
2. Da análise, tem-se que o interessado pretende alterar o cadastro e a inscrição do RIP nº 5705.0016123-55 para fazer constar como ocupante Espólio de Gercílio Alves de Almeida.
3. Importa registrar a fundamentação do Despacho SPU-ES-NUREP (22028571):
2. De acordo com os documentos acostados no processo 04947.000846/2006-14 (10599099), fl.18, o cadastramento Maplan ocorreu em 1992 em nome de Lourival Ricardo Moura, incorretamente. De acordo com a Certidão de Tempo de Cadastro, fl. 08, na época do cadastro quem ocupava o imóvel era o Sr. Romeu Pereira Vieira. Assim, em 27/11/2006 foi efetuada a mudança de responsável para o nome do Sr. Romeu e efetuado o cancelamento das inscrições em Dívida Ativa da União em nome do Sr. Lourival Ricardo Moura, por sujeito passivo incorreto. De acordo ainda com a Certidão de Tempo de Cadastro somente em 2002 é que o imóvel passou a ser do Sr. Gercílio Alves de Almeida. Portanto, o cadastro do imóvel foi corrigido com a mudança de responsável para o nome do Sr. Romeu Pereira de Almeida, cadastro Maplan> Posterior a data do cadastro Maplan a regularização do imóvel é feita meio de averbação de transferência.
...
4. Em virtude do pedido de mudança de responsável, o interessado foi notificado via SPUNET para apresentar a Escritura Pública de Compra e Venda ou Contrato de Compra e Venda, referente a transação corrida entre Romeu Pereira Vieira (inscrito no Siapa) e Gercílio Alves de Almeida, tendo em vista que não se trata de mudança de responsável e sim averbação de transferência. Cabe esclarecer que seu pedido não havia sido indeferido, somente foi solicitado os documentos hábeis para proceder a averbação de transferência, conforme despacho NUREP (13545317) e Registro no SPUNET (22078238).
4. Do referido despacho se depreende que o cadastro realizado em 1992 (ex officio) houve equívoco quando dele se fez constar Lourival Ricardo Moura ao invés de Romeu Pereira Vieira. Por isso, foi efetuada a devida correção sob a forma de MUDANÇA DE RESPOSÁVEL, passando a constar como OCUPANTE Romeu Pereira Vieira.
5. A partir de então, se considera que o cadastro está correto, não sendo caso de retificação. A alteração de titularidade, a partir de agora, segue os ditames dos artigos 3º e §§, do DL 2.398/87.
6. No entanto, segundo a disciplina do parágrafo 7º do artigo 7º, da lei nº 9.636/98, com vistas a regularização cadastral dos imóveis cuja ocupação tenha ocorrido antes de 10/06/2014, dispensa-se a formalidades do art. 3º, do DL 2.398/87:
7. Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio, conforme o artigo 8º, § 4º da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 1/2018.
8. No presente caso, o interessado se reporta a efetivação de transferência promovida pelo Município de Vitória a partir de recibo mediante recolhimento de ITBI, conforme comprova por certidão de tempo de cadastro.
9. De fato, compulsando os autos (físico) de nº 04947.000846/2006-14, protocolizado em 06/07/2006 (10599099), fls. 05, nele consta a citada certidão de tempo de cadastro expedida pela prefeitura municipal de vitória.
10. De tal certidão se assegura que aquela municipalidade efetivou a transferência do bem para Gercílio Alves de Almeida mediante recibo, sendo o recolhimento de ITBI em 25/09/2002.
11. No entanto, no rol do art. 8º da citada IN não consta recibo ou certidão expedida pela municipalidade como documento hábil para averbação da transferência, o que faz concluir que tal documento não foi contemplado pela norma.
12. Contudo, à míngua do do título aquisitivo, em se tratando de imóvel inscrito sob o regime de OCUPAÇÃO, a Certidão de Tempo de Cadastro emitida pelo Município de Vitória, apresentada em 06/07/2006, comprova a aquisição do bem pelo interessado ora recorrente. Quanto a isso, a certificação indicando a data de recolhimento do ITBI, demonstra que a transação ocorreu, vez que o fato gerador desse tributo é exatamente a transferência onerosa do bem imóvel, a teor do artigo 1º do Decreto Municipal nº 12.882, de 30/06/2006, que regulamenta a Lei 3.571, de 24 de janeiro de 1989.
13. Todavia, considerando que o documento apresentado como prova da aquisição do imóvel pelo interessado não consta do rol do artigo 8º da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 1, de 09/03/2018, expedida pelo senhor Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, solicito orientação dessa Consultoria Jurídica no sentido de se manifestar quanto a possibilidade de utilizar a referida certidão de tempo de cadastro para fins de atualização cadastral, nos termos do parágrafo 7º do artigo 7º da Lei nº 9.636.
Vitória, 29 de julho de 2022.
Documento assinado eletronicamente
LUCIANO FÁVARO BISSI
Superintendente do Patrimônio da União no Espírito Santo (SPU/ES)
Adentrando na análise especifica da consulta apresentada, impende, ab initio observar, que a controvérsia apresentada pelo órgão consulente reside na dúvida se a Certidão de Tempo de Cadastro consiste em instrumento adequado para fins de atualização cadastral junto a SPU/ES a autorizar a referida averbação.
Insta observar que a destinação de imóvel da União mediante a inscrição de ocupação encontra fundamento nos arts. 127, 128, 131, 132, 132-A do Decreto-lei nº 9.760/1946, Decreto-lei nº 2.398/1987, arts. 7º, 8º, 9º e 10 da Lei nº 9.636/1998, art. 2º do Decreto nº 3.725/2001, de onde se destacam:
Decreto-lei nº 9.760/1946:
Art. 127. Os atuais ocupantes de terrenos da União, sem título outorgado por esta, ficam obrigados ao pagamento anual da taxa de ocupação.
Art. 128. O pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação, efetivada de ofício ou a pedido do interessado, não se vinculando ao cadastramento do imóvel. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
(...)
§ 4° Caso o imóvel objeto do pedido de inscrição de ocupação não se encontre cadastrado, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão efetuará o cadastramento. (Incluído pela Lei nº 13.139, de 2015)
Art. 131. A inscrição e o pagamento da taxa de ocupação, não importam, em absoluto, no reconhecimento, pela União, de qualquer direito de propriedade do ocupante sobre o terreno ou ao seu aforamento, salvo no caso previsto no item 4 do artigo 105.
Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação, observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89.
§ 1º As benfeitorias existentes no terreno somente serão indenizadas, pela importância arbitrada pelo S.P.U., se por êste fôr julgada de boa-fé a ocupação.
§ 2º Do julgamento proferido na forma do parágrafo anterior, cabe recurso para o C.T.U., no prazo de 30 (trinta) dias da ciência dada ao ocupante.
§ 3º O preço das benfeitorias será depositado em Juízo pelo S.P.U., desde que a parte interessada não se proponha a recebê-lo.
Art. 132-A. Efetuada a transferência do direito de ocupação, o antigo ocupante, exibindo os documentos comprobatórios, deverá comunicar a transferência à Superintendência do Patrimônio da União, no prazo de até sessenta dias, sob pena de permanecer responsável pelos débitos que vierem a incidir sobre o imóvel até a data da comunicação. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) (grifei e destaquei)
Em relação à transferência da inscrição de ocupação propriamente dita, a leitura do art. 132-A, do referido Decreto, impõe uma compreensão imediata que tal possibilidade existe, inclusive, já impondo explicita e objetivamente os atos subsequentes a serem promovidos pelo ocupante do imóvel e pela Administração pública, a esta de modo implícito, ou seja, que aquele proceda a comunicação ao órgão responsável, e este a alteração cadastral do novo ocupante em face da responsabilidade pelo foro cobrado em face de lei que se constitui na taxa de ocupação, conforme parágrafo 4º, do art. 7º, da Lei nº 9.636/98.
À luz do Dec-Lei nº 2.398/87 observa-se de modo inequívoco o direito do ocupante à transferência da inscrição de ocupação, obviamente, desde que a respectiva inscrição esteja regular, notadamente, quanto aos requisitos estabelecidos em regulamento para tal desiderato, in verbis:
Decreto-lei nº 2.398/1987:
Art. 1° A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União. (Redação dada pela Lei nº 13.240, de 2015)
Art. 2° O Ministro da Fazenda, mediante portaria estabelecerá os prazos para o recolhimento de foros e taxas de ocupação relativos a terrenos da União, podendo autorizar o parcelamento em até oito cotas mensais.
Art. 3° A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017) (grifei)
O pretenso objeto da demanda é a atualização cadastral de imóvel inscrito sob o regime de OCUPAÇÃO. Nesta senda, a Lei n° 9.636/1998 trata sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União:
Lei nº 9.636/1998:
Art. 7° A inscrição de ocupação, a cargo da Secretaria do Patrimônio da União, é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento, outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
§1° É vedada a inscrição de ocupação sem a comprovação do efetivo aproveitamento de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§2° A comprovação do efetivo aproveitamento será dispensada nos casos de assentamentos informais definidos pelo Município como área ou zona especial de interesse social, nos termos do seu plano diretor ou outro instrumento legal que garanta a função social da área, exceto na faixa de fronteira ou quando se tratar de imóveis que estejam sob a administração do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§3° A inscrição de ocupação de imóvel dominial da União, a pedido ou de ofício, será formalizada por meio de ato da autoridade local da Secretaria do Patrimônio da União em processo administrativo específico. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§4° Será inscrito o ocupante do imóvel, tornando-se este o responsável no cadastro dos bens dominiais da União, para efeito de administração e cobrança de receitas patrimoniais. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§5° As ocupações anteriores à inscrição, sempre que identificadas, serão anotadas no cadastro a que se refere o § 4o. (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§6° Os créditos originados em receitas patrimoniais decorrentes da ocupação de imóvel da União serão lançados após concluído o processo administrativo correspondente, observadas a decadência e a inexigibilidade previstas no art. 47 desta Lei. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
§7º Para fins de regularização nos registros cadastrais da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão das ocupações ocorridas até 10 de junho de 2014, as transferências de posse na cadeia sucessória do imóvel serão anotadas no cadastro dos bens dominiais da União para o fim de cobrança de receitas patrimoniais dos responsáveis, independentemente do prévio recolhimento do laudêmio. (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
Art. 8° Na realização do cadastramento ou recadastramento de ocupantes, serão observados os procedimentos previstos no art. 128 do Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, com as alterações desta Lei.
Art. 9° É vedada a inscrição de ocupações que:
I - ocorreram após 10 de junho de 2014; (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental ou necessárias à preservação dos ecossistemas naturais e de implantação de programas ou ações de regularização fundiária de interesse social ou habitacionais das reservas indígenas, das áreas ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação e das áreas reservadas para construção de hidrelétricas ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis. (grifei e destaquei)
A inscrição de ocupação decorre do efetivo aproveitamento de imóvel da União, trata-se de ato administrativo precário, pode ser revogado a qualquer tempo, o registro do ocupante surte efeitos administrativos e não gera direito adquirido, importando tão somente na cobrança de receitas patrimoniais e no aproveitamento do terreno pelo ocupante, vejamos:
Decreto nº 3.725/2001
Art. 2° Considera-se para a finalidade de que trata o art. 6º da Lei nº 9.636, de 1998:
I - efetivo aproveitamento:
a) a utilização de área pública como residência ou local de atividades comerciais, industriais ou de prestação de serviços, ou rurais de qualquer natureza, e o exercício de posse nas áreas contíguas ao terreno ocupado pelas construções correspondentes, até o limite de duas vezes a área de projeção das edificações de caráter permanente; e
b) as ocorrências e especificações definidas pela Secretaria do Patrimônio da União; (grifei e destaquei)
Aspecto que merece esclarecimento, é que não se deve proceder em caminho inverso, haja vista, que a SPU/ES tem o devido conhecimento que a ocupação do imóvel de sua competência foi transferido para o de cujos Gercílio Alves de Almeida em 25/09/2002, conforme apresentado na Certidão de Tempo de Cadastro (Doc. SEI 10599099).
Nesse particular é importante destacar que a SPU/ES ao exigir a apresentação da Escritura Pública ou Contrato de Compra e Venda, referente a transação ocorrida entre Romeu Pereira Vieira e Gercílio Alves de Almeida, para a averbação de transferência, com fundamento único na INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 1/2018, deixa de apreciar a regularidade do documento expedido pelo órgão municipal, instrumentalizado através de transferência do bem mediante recibo, procedendo com o recolhimento de Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis - ITBI.
Importante observar que tal tributo municipal tem como fato gerador a transmissão, por ato oneroso, de bens imóveis, excluindo-se a sucessão (causa mortis) devendo ser pago para que a compra e a venda deste seja oficializada.
Ademais, conforme verificado o regime de ocupação não dispõe de reconhecimento pela União sobre qualquer direito de propriedade do ocupante sobre o terreno, o registro ou averbação cadastral é medida necessária para o gerenciamento de lançamentos de receitas patrimoniais, controle da cadeia de posse de titulares e de outros registros necessários à administração do imóvel.
III - CONCLUSÃO
Isto posto, conclui-se pela possibilidade legal de deferimento da averbação de transferência da inscrição de ocupação pretendida pelo interessado GERCÍLIO ALVES DE ALMEIDA JÚNIOR, por força do art. 7°, §§ 4° e 7° da Lei nº 9.636/1998 c/c art. 131 do Dec-Lei n° 9.760/1946, considerando que o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis - ITBI, é instrumento hábil a autorizar o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
Brasília, 13 de setembro de 2022.
JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES
ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04947000846200614 e da chave de acesso 0486f9bd