ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00741/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04947.001608/2010-11.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - ME/SEDDM/SCGPU/SPU-ES) E VALE S/A.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. CONTRATO DE CESSÃO DE USO ONEROSA.  RESCISÃO AMIGÁVEL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. TERRENO DE MARINHA, FAIXA DE PRAIA E ESPAÇO FÍSICO EM ÁGUAS PÚBLICAS DE DOMÍNIO DA UNIÃO. CONTRATO DE CESSÃO DE USO. REGIME ONEROSO. RESCISÃO AMIGÁVEL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Contrato de Cessão de Uso sob regime oneroso. Termo de Rescisão Amigável/Consensual. Resilição Bilateral (distrato).

III. Fundamento Legal (Legislação Aplicável): Artigo 79, inciso II, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

IV. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo, por intermédio do OFÍCIO SEI nº 245092/2022/ME, de 14 de setembro de 2022, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 27932356), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) em 14 de setembro de 2022, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a minuta do Termo de Rescisão Amigável (SEI nº 27920638) do Contrato de Cessão de Uso sob regime oneroso (SEI nº 8883576), a ser celebrado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, representada pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (SPU-ES) e a VALE S/A, pessoa jurídica de direito privado, inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 33.592.510/0001-54, que incorporou a empresa FERROUS RESOURCES DO BRASIL S/A, inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 08.852.207/0001-04, a qual celebrou anteriormente o Contrato lavrado em 10 de julho de 2015 e aditado em 20 de abril de 2017 (processo nº 04947.001608/2010-11), referente a área de 393.470,12 m² (trezentos e noventa e três mil metros, quatrocentos e setenta decímetros e doze centímetros quadrados), constituída por terreno de marinha, faixa de praia e espaço físico em águas públicas da União, para instalação e operação do Terminal Portuário de Presidente Kennedy, localizado na Praia das Neves, Município de Presidente Kennedy-ES.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II – PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.   

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Por meio da Carta nº 383/REG-INFRA/2022, de 31 de agosto de 2022 (SEI nº, a empresa VALE S.A. ("VALE"), na condição de incorporadora da empresa FERROUS RESOURCES DO BRASIL S.A., conforme ATA DA ASSEMBLEIA GERAL EXTRAORDINÁRIA, DIGITAL, realizada em 30 de abril de 2020 (SEI nº 26502760), solicitou formalmente o distrato do Contrato de Cessão de Uso sob regime oneroso (SEI nº 8883576).

A rescisão contratual consiste na extinção do vínculo contratual no prazo de vigência por fato jurídico superveniente, podendo resultar de descumprimento de obrigação ou por desinteresse, de forma conjunta ou unilateral, conforme previsão contratual.

A dissolução do vínculo contratual pode ser implementada por meio da rescisão contratual bilateral (distrato), quando as partes acordam, consensualmente, que a relação contratual não deve prosseguir.

Assim sendo, a partes contratantes acordam, amigavelmente/consensualmente, por encerrar/finalizar o contrato, pois não tem interesse em continuar/prosseguir no acordo.

Para melhor compreensão e contextualização do conteúdo e alcance da resilição bilateral, entendo oportuno citar a lição de Fábio Ulhoa Coelho,^[2] verbis:

(...)

"9. Dissolução do contrato

9.1. Resilição

A resilição é uma das espécies de dissolução do contrato. Diz respeito ao desfazimento do vínculo contratual por negócio jurídico praticado por um ou todos os contratantes.

A autonomia privada ampara os contratos celebrados pelos sujeitos com o objetivo de dispor sobre seus próprios interesses por via de acordo de vontade. Ampara, assim, também o desfazimento de vínculos contratuais quando este é o interesse da parte ou das partes. Assim como criou a obrigação, a vontade dos obrigados pode desfazê-la.

Classifica-se a resilição em unilateral ou bilateral. No primeiro caso, a dissolução do contrato deriva de negócio jurídico unilateral. Basta que um só dos contratantes declare desfeito o vínculo contratual, para que ocorra a dissolução. No segundo, o contrato é extinto por força de negócio jurídico bilateral, cujo instrumento denomina-se distrato. Para essa classe de resilição, todos os contratantes devem concordar com o desfazimento do vínculo que os une.

Em princípio, a resilição só pode ser bilateral. Em decorrência da vinculação das partes ao contrato, nenhuma delas pode, em regra, desvencilhar-se das obrigações contratadas por simples declaração unilateral de vontade. Equivaleria uma tal possibilidade à desfuncionalização completa do instituto contratual. Se fosse suficiente ao contratante interessado em se desobrigar, em qualquer circunstância, mera declaração unilateral de vontade, o contrato simplesmente não cumpriria a função de gerar obrigações. A regra, insisto, é a da resilição bilateral, sempre admissível; a unilateral é exceção, que depende, para existir, de previsão legal ou contratual.

Na resilição bilateral, os próprios contratantes dispõem sobre as consequências da extinção do contrato. Contratam, por assim dizer, como será desfeito o vínculo que os unia. Podem, por exemplo, acordar que um deles será indenizado pelo outro, fixando de comum acordo o valor da indenização e as condições de seu pagamento; ou chegarem ao consenso de que não há perdas a ressarcir. Todos os aspectos relacionados aos seus interesses em função da dissolução do contrato são objeto de negociação entre os distratantes. O acordo a que chegam é, então, formalizado num distrato. Claro que a resilição bilateral depende da convergência de vontade de todos os contratantes. Se um único deles não quiser resilir, não há como dissolver o vínculo contratual por negócio jurídico". (grifou-se)

Carlos Roberto Gonçalves^[3] aduz o seguinte sobre a resilição bilateral:

(...)

"CAPÍTULO VII

EXTINÇÃO DO CONTRATO

31 EXTINÇÃO SEM CUMPRIMENTO

(...)

31.2. CAUSAS SUPERVENIENTES À FORMAÇÃO DO CONTRATO

(...)

b) Resilição - A resilição não deriva de inadimplemento contratual, mas unicamente da manifestação de vontade, que pode ser bilateral ou unilateral. A resilição bilateral denomina-se distrato, que é o acordo de vontades que tem por fim extinguir um contrato anteriormente celebrado (v. n. 10.2, retro)." (os grifos não constam do original)

III.1 - MINUTA DO TERMO DE RESCISÃO AMIGÁVE/CONSENSUAL.

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Termo de Rescisão Amigável (SEI nº 27920638). Neste aspecto, o conteúdo da minuta apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material, não sendo necessário, em princípio, orientação destinada ao aprimoramento da redação.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos na rescisão consensual do Contrato de Cessão de Uso sob o regime oneroso, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[4]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "16." e "17." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Com o advento da Portaria nº 14, de 23 de janeiro de 2020, do Advogado-Geral da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo (SPU-ES) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, para adoção das providências administrativas necessárias para viabilizar a assinatura do Termo de Rescisão Amigável (SEI nº 27920638).

Vitória-ES., 26 de setembro de 2022.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04947001608201011 e da chave de acesso e856bf68