ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00779/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04967.001829/2007-47.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - ME/SEDDM/SCGPU/SPU-RJ) E ICONIC LUBRIFICANTES S/A.

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. ÁREA CADASTRADA SOB O REGIME DE OCUPAÇÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÃO FORMULADAS ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDAS.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Consulta. Questionamento sobre a possibilidade da constituição de aforamento gratuito com fundamento no artigo 105, item (inciso) 2º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946.

III. Termo de Transferência de Obrigações de Aforamento  datado de 29 de novembro de 1944, expedido pela Delegacia do Serviço do Patrimônio da União no Distrito Federal. Demonstração de que a área de domínio da União estava cadastrada no regime de aforamento.

IV. Presunção de legitimidade. Suposição de que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais.  Presunção de veracidade. A(s) informação(ões) prestada(s)/emanada(s) de autoridade(s) e agente(s) público(s) goza(m) do(s) atributo(s) de presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade e certeza. 

V. Presunção de que o Estado não declara informações falsas.  Dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público são dotados de fé pública.

VI. Aforamento (enfiteuse). Atribuição a terceiro do domínio útil de imóvel de propriedade da União. Proporção econômica de 83% de terreno da União, sob titularidade do enfiteuta. Obrigação do foreiro ou enfiteuta ao pagamento de foro anual no percentual de 0,6% do valor do domínio pleno do terreno.

VII. Direito de preferência ao aforamento gratuito. Ato formal pelo qual o(a) interessado(a) requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a tal direito.

VIII. Instrução Normativa SPU nº 003, de 9 de novembro de 2016. Procedimentos, medidas e atos para a constituição, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.

IX. A Administração Pública somente pode fazer o que a lei lhe ordena, não lhe cabendo conceder direitos em situações diversas das previstas em lei. Princípio da legalidade. Artigo 37, caput, da Constituição Federal, c/c o artigo 2º, caput, da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999.

X. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Rio de Janeiro, por intermédio do OFÍCIO SEI nº 254920/2022/ME, de 26 de setembro de 2022, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 28256505), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) mediante abertura de tarefa no SUPER SAPIENS em 27 de setembro de 2022, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta envolvendo questionamento sobre a possibilidade da constituição de aforamento gratuito com fundamento no artigo 105, item (inciso) 2º, do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, referente ao imóvel de domínio da União (acrescido de marinha) com área de 865,63 m² (Oitocentos e sessenta e cinco metros e sessenta e três decímetros quadrados), situada na Rua Monsenhor  Manuel Gomes, s/nº, junto e antes do terreno acrescido de marinha nº 140 ou junto e depois do terreno acrescido de marinha nº 166, Bairro São Cristovão, Município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro, cadastrado no regime de ocupação em nome de ICONIC LUBRICANTES S/A no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 6001.012950-00, registrado sob a matrícula nº 65663, do Livro Registro Geral, do Cartório do 3º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca do Rio de Janeiro (Capital), Estado do Rio de Janeiro

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II – PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.   

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra do  DESPACHO SEI nº 28169498 elaborado pelo Núcleo de Destinação Patrimonial da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio de Janeiro (NUDEP/SPU-RJ), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

"Processo nº 04967.001829/2007-47

Assunto: Constituição de Aforamento.

Imóvel: Rua Monsenhor Manuel Gomes, s/n, junto e antes do n° 140 ou depois do 116, São Cristóvão, Rio de Janeiro/RJ,  cadastrado no regime de ocupação sob o  RIP SIAPA 6001. 0126950-00, em nome de Iconic Lubrificantes S/A, com área de 865,63m².

1. Seguem informações relativas ao imóvel em epígrafe para envio deste processo à Consultoria Jurídica da União no Rio de Janeiro - CJU/RJ, em atendimento ao Item 14.2 do Despacho SEI (27825580).

2. Constam dos autos diversos pedidos de atribuição de RIP para o  imóvel como de n SEI  (18358285), (18358286) (18358295) -e outros.

3. Também foi apresentada, diversas vezes, a Escritura de Compra e Venda (24359764)  de 10 de junho de 1943, declarando que o domínio útil do imóvel foi concedido pela Prefeitura do Distrito Federal, conforme carta lavrada no Livro 5, às fls. 122, em 24 de julho de 1926, registrada no Livro 5 ACC da Diretoria do Patrimônio, às fls. 32 em 29 de dezembro de 1926 . Além disso, informa que  o aforamento foi regularizado perante a Diretoria do Domínio da União, conforme Termo registrado sob n° de ordem 1.064, fls.105 do Livro 4-D de Registro Diversos do Registro Geral de Imóveis do 3º Ofício da Cidade do Rio de Janeiro.

4. Apresentou-se a Transcrição   n 9865, L. A-E, fls. 260: Companhia Atlantic de Petróleo adquiriu o domínio útil por compra feita a Etienne Esberard, conforme Escritura de 10 de junho de 1943, com registro em 18 de novembro de 1943 - fls. SEI 178 (18358361).

5. Foram juntados aos autos docs. SEI (18358289), (18358290) e (18358291), tratando de abertura de RIP do imóvel.  Memorial Descritivo consta do doc. SEI (18358291) e informação sobre aprovação da LPM do doc SEI (18358290).

6. O imóvel foi inscrito em regime de ocupação nos autos deste processo, conforme Termo de Inscrição de Ocupação (18358369).

7. Elaborou-se despacho  SEI (18358314) informando não ter localizado Contrato de Constituição de Aforamento no âmbito desta Superintendência para fins de acerto cadastral e solicitando dar continuidade com a análise do aforamento.

8. Suscitadas dúvidas quanto à caracterização do imóvel, por meio do Despacho SEI (18358360). A antiga COCAI emite os esclarecimentos pertinentes,  de acordo com o Item 3 do despacho SEI (18358366).

9. Após, houve elaboração e anexação das seguintes peças:

9.1. Despacho SEI (18358374), elaborado pela antiga NUADL, contendo informações sobre a cadeia do imóvel, conforme transcritas:

"Cadeia de posse: Cia Atlantic de Petroleo comprou de  Etienne Esberard em 1943 (escritura fl 56 e RGI L3AE 9685 fl 260, fl 160).

Das certidões consta o gravame da União MAS o imóvel foi recebido em aforamento concedido pela Prefeitura do Distrito Federal em 1926."

9.2. Despacho (18358382), elaborado pela antiga COCAI, declarando desnecessidade de realização de audiências, pois o imóvel está localizado em área consolidada, conforme estabelecido no art. 25 da Lei 13.240/2015.

9.3. Minuta de Contrato de Constituição de Aforamento SEI EI (18358421), utilizando o fundamento legal o artigo 105, item II, DL 9760/1946, este que assegura preferência ao aforamento gratuito para aqueles  que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios. 

9.4. Certidão da matrícula atualizada (24120646) do imóvel, complementando a cadeia sucessória:

9.4.1. R-1 - Companhia Atlantic de Petróleo (antes denominada Atlantic Refenino Company of Brasil) transmite, por incorporação, para Companhia Brasileira de Petróleo Ipiranga.

9.4.2. R-2 - Companhia Brasileira de Petróleo Ipiranga transmite , por incorporação, para Ipiranga Produtos de Petróleo S/A.

9.4.3. R-7 - Ipiranga Produtos de Petróleo S/A  transmite, por incorporação, para Ipiranga Lubrificantes S.A.

9.4.4. R-8 - Ipiranga Lubrificantes S.A transmite, por incorporação, para Chevron Brasil Lubrificantes S.A.

9.4.5. Av. 9 - Mudança de denominação social para Iconic Lubrificantes S.A (atual responsável). 

9.5. Estatuto Social da interessada - doc SEI (24120971).

9.6. Despacho SEI (24395995), com  proposição de solicitar auxílio ao Projeto Acervo desta SPU na tentativa de:

9.6.1. identificar o Livro 5 ACC, e  documento proferido pela Diretoria de Domínio da União que regularizou o aforamento.

9.6.2. Identificar a ficha financeira do imóvel e/ou processo sobre a área a fim de resgatar o seu histórico financeiro no âmbito desta Superintendência.

9.7. Despacho SEI (24846966) contendo as seguintes informações:

9.7.1. Não localizada Carta de Aforamento do imóvel concedida pela Prefeitura do Distrito Federal, em 24 de julho de 1926 (lavrada no Livro 5, às fls. 122), e  seu registro no Livro 5 ACC da Diretoria do Patrimônio, às fls. 32, em 29 de dezembro de 1926.

9.7.2. Localizado Termo de Transferência de Obrigações de Aforamento  (24662580) do imóvel, datado de 29 de novembro de 1944, em favor de Atlantic Refining Company of Brasil, comprovando que, à época,  a área em questão encontrava-se cadastrada no regime de aforamento no âmbito da então Delegacia do Serviço do Patrimônio da União.

9.7.3. Proposição de encaminhamento  dos autos à Consultoria Jurídica da União - CJU/RJ no sentido de esclarecer se o caso ora em questão consiste em ajuste de regime junto ao Sistema SIAPA ou elaboração de novo Contrato de Constituição de Aforamento. 

9.8. Despacho Técnico SEI (27825580) informando o seguinte:

9.8.1. Após nova análise em torno da demanda,  o ajuste sistêmico fica impossibilitado, visto ausência de elementos mais concretos, a exemplo da falta de acesso ao Livro 5 ACC da Diretoria do Patrimônio, onde foi regularizada a Carta de Aforamento concedida pela Prefeitura do Distrito Federal, em 29 de dezembro de 1926, e ao processo que tratou do imóvel a fim de recuperar seu histórico.

9.8.2. Entender cabível a adoção das providências necessárias para lavrar novo Contrato de Constituição de Aforamento.

9.8.3. Entender que a indicação do caso de preferência ao aforamento gratuito, nos termos do artigo 105, Item II, Decreto-lei 9760/1946, tenha se baseado na Carta de Aforamento emitida pela Prefeitura do Distrito Federal, em 29 de dezembro de 1926  (SEI 24359764).

9.8.4 Sugere confirmar junto à CJU/RJ a possibilidade ou não de enquadramento no dispositivo legal mencionado.

10. Diante das informações expostas,  seguem os autos para manifestação da Consultoria Jurídica da União no Rio de Janeiro - CJU/RJ".

Considerando o anteriormente exposto, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada ao(s) seguinte(s) questionamento(s)formulado(s):

Assunto: Pedido de manifestação jurídica quanto à possibilidade ou não de concessão de aforamento gratuito, nos termos do artigo 105, Item II, do Decreto-lei 9.760/1946, conforme despachos n SEI (27825580) e (28169498).

O subitem 9.1. do DESPACHO elaborado pelo Núcleo de Destinação Patrimonial da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio de Janeiro NUDEP/SPU-RJ (SEI nº 28169498), salienta que o Despacho SEI nº 18358374 elaborado pela extinta Divisão de Apoio ao Desenvolvimento Local, conta a seguinte informação sobre a cadeia dominial do imóvel:

 "Cadeia de posse: Cia Atlantic de Petroleo comprou de  Etienne Esberard em 1943 (escritura fl 56 e RGI L3AE 9685 fl 260, fl 160).

Das certidões consta o gravame da União MAS o imóvel foi recebido em aforamento concedido pela Prefeitura do Distrito Federal em 1926."

Segundo o NUDEP, não foi localizada Carta de Aforamento do imóvel concedida pela Prefeitura do antigo Distrito Federal em 24 de julho de 1926 (lavrada no Livro 5, às fls. 122), e  seu registro no Livro 5 ACC da Diretoria do Patrimônio, às fls. 32, em 29 de dezembro de 1926.

Entretanto, foi localizado Termo de Transferência de Obrigações de Aforamento  (SEI nº 24662580) do imóvel, datado de 29 de novembro de 1944, em favor de Atlantic Refining Company of Brasil, comprovando que, à época, a área em questão encontrava-se cadastrada no regime de aforamento no âmbito da então Delegacia do Serviço do Patrimônio da União.

Vislumbra-se que a extinta Delegacia do Serviço do Patrimônio da União no Distrito Federal expediu Termo de Transferência de Obrigações de Aforamento com fundamento nos documentos e informações que dispunha à época. Dentre tais documentos, infere-se que a decisão administrativa que embasou a expedição do ato administrativo (Termo de Transferência) estava lastreada na Carta de Aforamento do imóvel expedida pela Prefeitura do antigo Distrito Federal.

Ressalte-se que no âmbito do Direito Administrativo a(s) informação(ões) prestada(s)/emanada(s) de autoridade(s) e agente(s) público(s) goza(m) do(s) atributo(s) de presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade e certeza. Tal(is) atributo(s) confere(m) não apena(s) veracidade sobre o(s) fato(s) no(s) qual(is) se baseia(m) (certeza), mas também permite inferir que foi(ram) realizado(s) em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual aquela(s) manifestação(ões) deve(m) ser presumida(s) como expressão verídica de uma realidade fática.

Com efeito, a presunção de legitimidade implica tomar por suposição que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais, tendo em vista atender a interesses públicos concretos. Em razão da presunção de veracidade e como consequência da presunção de que o Estado não declara informações falsas, dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público são dotados de fé pública.

Para melhor contextualização da presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade que se revestem os atos administrativos, reputo relevante transcrever o ensinamento de José dos Santos Carvalho Filho^[2] referente a tal atributo do ato administrativo, litteris:

(...)

"4. Ato Administrativo

(...)

IV. CARACTERÍSTICAS

(...)

2. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE 

Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normais legais, como bem anota DIEZ. Essa característica não depende de lei expressa, mas deflui da própria natureza do ato administrativo, como ato emanado de agente integrante da estrutura do Estado.

Vários são os fundamentos dados a essa característica. O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstância de que se cuida de atos emanados de agentes detentores da parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de alcançar o interesse público que lhes compete proteger. Desse modo, inconcebível seria admitir que não tivessem a aura de legitimidade, permitindo-se que a todo momento sofressem algum entrave oposto por pessoa de interesses contrários. Por esse motivo é que se há de supor que presumivelmente estão em conformidade com a lei.

 

É certo que não se trata de presunção absoluta e intocável. A hipótese é de presunção  juris tantum (ou relativa), sabido que pode ceder à prova em contrário, no sentido de que o ato não se conformou às regras que lhe traçavam as linhas, com se supunha.

Efeito da presunção de legitimidade é a autoexecutoriedade, que, como veremos adiante, admite seja o ato imediatamente executado. Outro efeito é o da inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não se o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, contudo, o ato vai produzindo normalmente os seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu próprio conteúdo" (os grifos não constam do original)

No mesmo sentido a lição de Lucas Rocha Furtado em sua obra Manual de Direito Administrativo,^[3] verbis:

(...)

"Capítulo 5

Ato Administrativo

(...)

5.5 Atributos do ato administrativo

(...)

5.5.2 Presunção de legitimidade

A importância da presunção de legitimidade está ligada à consequência que dela decorre. Quando se afirma que o ato administrativo se presume legítimo, conclui-se que tantos os administradores públicos quanto os particulares afetados pelo ato devem dar-lhe cumprimento. Todos estão obrigados a cumprir os atos administrativos, porque eles se presume legítimos, legitimidade que se mantém até que seja afastada por decisão judicial ou pela própria Administração Pública.

(...)

A presunção de legitimidade é atributo do próprio ato. Vimos, porém, que os atos administrativos somente podem ser praticados se tiver ocorrido o motivo previsto em lei e necessário à sua prática. (...) Nesse sentido, foi desenvolvida teoria que, além de presumir a legitimidade do ato, presume igualmente verídicos os motivos alegados pela Administração e que justificaram a sua prática. Se a Administração Pública concede aposentadoria compulsória, presume-se como verdade que o servidor completou a idade exigida. A esse aspecto do atributo da presunção de legitimidade do ato se denomina presunção de veracidade dos motivos invocados pela Administração Pública. (os destaques não constam do original)

Trata-se de presunção igualmente relativa. Se alguém questiona a validade de certo ato sob o argumento da inexistência ou da ilegitimidade dos motivos de que se serviu a Administração para praticá-lo, esse indivíduo terá o ônus de demonstrar, na via administrativa ou na via judicial, que o motivo não existe ou que não é válido".

Irene Patrícia Diom Nohara em sua primorosa obra jurídica Direito Administrativo analisou os aspectos relacionados a tal atributo do ato administrativo da seguinte forma:

(...)

"4

Ato administrativo

4.4 Atributos

4.4.1 Presunção de legitimidade e veracidade

A presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos desdobra-se em dois aspectos:

1. presunção de legitimidade: os atos praticados pela Administração Pública presumem-se válidos em face do Direito; e

2. presunção de veracidade: os fatos alegados pela Administração Pública presumem--se verdadeiros.

Enquanto a legitimidade ou legalidade diz respeito à conformidade dos atos com os dispositivos legais, a veracidade refere-se às razões fáticas ou ao conjunto de circunstâncias ou eventos afirmados pela Administração.

Quando o Estado exercita suas atribuições, ele deve se pautar no princípio da legalidade administrativa, que tem sentido mais rigoroso ou restritivo do que a legalidade obedecida pelos cidadãos. Enquanto os particulares só podem ser obrigados a fazer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude de lei, sendo a ausência de lei, via de regra, interpretada como autorização, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite.

A presunção de legitimidade implica tomar por suposição que o Poder Público age em conformidade com as determinações legais, tendo em vista atender a interesses públicos concretos. Ela é estabelecida para que a Administração Pública garanta o cumprimento célere de suas funções. Trata-se, contudo, de presunção relativa (juris tantum), isto é, que admite prova em contrário.

Depois de editado o ato, ele produz efeitos como se válido fosse até sua impugnação administrativa ou judicial. Enquanto a impugnação administrativa pode ser feita de ofício pela Administração, com base em seu poder de autotutela ou por provocação do interessado, não há possibilidade de apreciação da legitimidade de um ato administrativo pelo Judiciário sem provocação da parte. No entanto, faz parte da própria definição de ato administrativo o fato de que ele se submete ao controle judicial.

Nota-se, portanto, que há dois fundamentos jurídicos básicos para a presunção de legitimidade: (1) o fato de que a Administração Pública se submete à legalidade administrativa; e (2) a possibilidade de controle e impugnação de atos que violem ao ordenamento jurídico. Os fundamentos jurídicos se relacionam com um fundamento de ordem prática que, conforme mencionado, compreende a possibilidade de cumprimento mais célere das funções administrativas, pois a burocracia ficaria mais vagarosa se à Administração fosse exigido provar que o que alega é verdadeiro ou mesmo que os atos estão todos de acordo com o Direito.

A presunção não exclui o dever de motivar o ato administrativo, que representa a necessidade de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão (art. 2º, parágrafo único, VII, da Lei nº 9.784/99), até porque a ausência de motivação dificulta o controle do ato administrativo.

Pela presunção de veracidade, dados constantes de certidões, atestados, declarações e informações fornecidas pelo Poder Público são dotados de fé pública. Como decorrência da presunção de que o Estado não declara informações falsas, quem duvida dos fatos alegados pelo Estado deve provar que as circunstâncias explicitadas não são aquelas (inversão do ônus de agir^[4]).

Os documentos editados pelo Estado são dotados de fé pública e, nos termos do art. 19, II, da Constituição Federal, é vedado aos entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) recusar-lhes fé. Num Estado federal existe autonomia reconhecida pela Constituição aos entes federativos; no entanto, eles estão vinculados ao todo, sendo expressão clara desse liame o impedimento que pessoas políticas recusem fé a documento expedido por repartição pública vinculada a qualquer esfera federativa". (os destaques não constam do original)

Com efeito, o regramento disciplinado no ordenamento patrimonial, especialmente no âmbito da Instrução Normativa SPU nº 003, de 9 de novembro de 2016, comtempla procedimento administrativos, medidas e atos para a constituição, revigoração e remição de aforamento de terrenos dominiais da União.

É preceito basilar do regime jurídico-administrativo a observância ao princípio da legalidade ao qual está sujeita inexoravelmente a Administração Pública, conforme se depreende do artigo 37, caput, da Carta Magna de 1988.

O princípio da legalidade administrativa significa a sujeição do Estado ao império da lei, entendida esta como a “expressão da vontade geral, que só se materializa num regime de divisão de poderes em que ela seja o ato formalmente criado pelos órgãos de representação popular, de acordo com o processo legislativo estabelecido na Constituição”.^[5] A dimensão que se dá a esse princípio também é distinta da aplicável no âmbito das relações privadas. Se no campo do direito privado é lícito aquilo que não é vedado por lei, na área do direito administrativo, somente é lícito aquilo que a lei expressamente determina como tal.

O princípio da legalidade implica a subordinação completa do administrador à lei. Todos os agentes públicos, desde o que ocupa o cargo de mais elevado escalão até o mais modesto deles, devem ser instrumentos de fiel realização das finalidades normativas. 

Na clássica comparação de Hely Lopes Meirelles, enquanto para indivíduos na esfera privada tudo o que não está juridicamente proibido está juridicamente facultado, nos termos do clássico brocardo cuique facere licet quid jure prohibitur, a Administração Pública somente pode fazer o que a lei lhe ordena, estando adstrita ao cumprimento do preciso fim por ela assinalado, conforme a parêmia prohibita intelliguntur quod non permissum,  não lhe cabendo, portanto, conceder direitos em situações diversas das previstas em lei, ex vi o que preceitua o princípio da legalidade insculpido no artigo 2º, caput, da Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal direta e indireta, verbis:

(...)

CAPÍTULO I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

"Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência." (destacou-se)

É de extrema importância apreciar o efeito do princípio da legalidade no que tange aos direitos dos indivíduos. Na verdade, o princípio se reflete na consequência de que a própria garantia desses direitos depende de sua existência, autorizando-se então, os indivíduos à verificação do confronto entre a atividade administrativa e a lei. A conclusão é inabalável no sentido de que havendo dissonância entre a conduta e a lei, deverá aquela ser corrigida para eliminar-se a ilicitude.

Sendo certo que na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal e as leis e as normas são de ordem pública, não podendo ser descumpridos os seus preceitos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários.

Nesta linha de entendimento, o escólio do eminente Hely Lopes Meirelles,^[6] abaixo reproduzido:

(...)

“A legalidade, como princípio da administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei.

Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa “poder fazer assim”; para o administrador público significa “deve fazer assim”.” (grifou-se)

No mesmo sentido a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:^[7]

(...)

"3.4 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3.4.1 Legalidade

Este princípio, juntamente com o de controle da Administração pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade.

É aqui que melhor se enquadra aquela ideia de que, na relação administrativa, a vontade da Administração Pública é a que decorre da lei.

Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo o que a lei não proíbe. Essa é a ideia expressa de forma lapidar por Hely Lopes Meirelles (2003:86) e corresponde ao que já vinha explícito no artigo 4º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789: “a liberdade consiste em fazer tudo aquilo que não prejudica a outrem; assim, o exercício dos direitos naturais de cada homem não tem outros limites que os que asseguram aos membros da sociedade o gozo desses mesmos direitos. Esses limites somente podem ser estabelecidos em lei”.

No direito positivo brasileiro, esse postulado, além de referido no artigo 37, está contido no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal que, repetindo preceito de Constituições anteriores, estabelece que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

Em decorrência disso, a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei". (os destaques não constam do original).

Considerando o arcabouço legal e normativo que rege a concessão do aforamento, os documentos e informações que instruem o processo e para preservar a segurança jurídica^[8] do ato negocial envolvendo imóvel de domínio (propriedade) da União, recomendo a SPU-RJ celebrar, no caso concreto sob análise, Contrato de Constituição de Aforamento com fundamento artigo 105, item 2º do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, c/c o artigo 14, inciso II, da  Instrução Normativa SPU nº 003, de 9 de novembro de 2016, lastreado nas informações e documentos que instruem o processo denotando presunção de legitimidade e certeza quanto a cadeia dominial do imóvel, atestando a existência do título (Carta de Aforamento) outorgado pela Prefeitura do antigo Distrito Federal em razão da fé pública que se revestem.

Tratando-se de constituição de aforamento gratuito, a SPU-RJ deverá diligenciar para que o processo esteja instruído com os documentos necessários a tal procedimento administrativo, incluindo o requerimento eletrônico de utilização/regularização que deve ser formalizado por meio do Portal de Serviços da SPU (e-SPU), acompanhado dos documentos comprobatórios do direito alegado e demais documentos exigidos para instrução processual, conforme regramento previsto na Instrução Normativa SPU nº 003, de 9 de novembro de 2016.

Caso a opção seja pela constituição do aforamento, saliento que a Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º, formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU), contemplando no inciso I o aforamento gratuito.

Com efeito, a PORTARIA SPU/SEDDM/ME Nº 8.727, de 20 de julho de 2021, regulamentou o funcionamento dos Grupos Especiais de Destinação Supervisionados instituídos por meio da Portaria  SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021. Posteriormente foi editada a Portaria SPU/ME nº 11.115, de 10 de setembro de 2021, alterando a redação da Portaria SPU/SEDDM/ME nº 8.727, de 20 de julho 2021, cujo artigo 3º, inciso I, conferiu atribuição ao Grupo Especial de Destinação Nível 1 (GE-DESUP-1), para análise, apreciação e deliberação de processos das destinações, excluídas as alienações, com Valor de Referência (VREF) inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

O processo deverá ser instruído com a manifestação prévia (ATA DE REUNIÃO) do Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 1 (GE-DESUP-1) sobre a destinação a terceiro do bem imóvel de domínio da União mediante celebração de Contrato de Aforamento sob o regime gratuito.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos na eventual concessão do aforamento, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[9]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "15.", "16.", "17.", "30.", "31.", "34." e "35." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Com o advento da Portaria nº 14, de 23 de janeiro de 2020, do Advogado-Geral da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio de Janeiro (SPU-RJ) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s).

Vitória-ES., 10 de outubro de 2022.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04967001829200747 e da chave de acesso d0000d23