ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00780/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.131998/2021-26.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE MINAS GERAIS - ME/SEDDM/SCGPU/SPU-MG) E SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO ESTADO DE MINAS GERAIS DO DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA-ESTRUTURA DE TRANSPORTES (SR-MG/DNIT).

ASSUNTOS: PROCESSO ADMINISTRATIVO. BENS PÚBLICOS. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. TRECHO DE RODOVIA FEDERAL COM FAIXA DE DOMÍNIO REDUZIDA. DESAFETAÇÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.                                                  

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. BEM DE DOMÍNIO DA UNIÃO. REVERSÃO DE BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO (TRECHO DE RODOVIA FEDERAL COM FAIXA DE DOMÍNIO REDUZIDA) QUE ESTAVA ORIGINARIAMENTE SOB ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIAL DO DNIT PARA A GESTÃO DA SPU-MG. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Consulta. Dúvida sobre a necessidade ou não do DNIT adotar os procedimentos administrativos necessários para a reversão de bem imóvel da União (trecho de rodovia federal com faixa de domínio reduzida) que estava originariamente sob a responsabilidade administrativa do extinto DNER (sucedido pelo DNIT) para a gestão da SPU-MG.

II. A faixa de domínio da rodovia existe para proporcionar segurança para o tráfego rodoviário e para terceiros, encontrando-se o bem afetado à prestação do serviço público de transporte rodoviário (finalidade específica). Após o advento da Portaria nº 132, de 20 de agosto de 1980, ocorreu a denominada desafetação, que consiste na desvinculação formal do bem das necessidades estatais e coletiva.

III.   A desafetação do bem implementada por intermédio da Portaria nº 132, de 20 de agosto de 1980, não implicou na reversão automática da gestão patrimonial sob responsabilidade do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT) para a responsabilidade da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG). Inexistência de procedimento administrativo posterior para tal finalidade (reversão).

IV. Imóvel sob administração do DNIT não utilizado nas finalidades previstas no artigo 1º do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014. A reversão à SPU da gestão de bens imóveis da União colocados sob a administração patrimonial do DNIT deverá ser formalizada por meio de ato do Secretário do Patrimônio da União, motivada por requerimento da autarquia. Artigo 4º, caput, da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017.

V. Possibilidade da SPU-MG promover ex offício a reversão da área de domínio da União para a sua gestão patrimonial. Artigo 5º, inciso I, da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017.

VI. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 254865/2022/ME, de 23 de setembro de 2022, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 28254710), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no SUPER SAPIENS em 23 de setembro de 2022, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta formulada envolvendo dúvida sobre a necessidade ou não do DNIT adotar os procedimentos administrativos necessários para a reversão de bem imóvel da União (trecho de rodovia federal com faixa de domínio reduzida) que estava originariamente sob administração patrimonial da Autarquia Federal para a gestão da SPU-MG.

O trecho está localizado na Rodovia Federal BR-262/MG (km 38 + 325,5 m ao Km 38 + 250 m), Município de Manhuaçu, Estado de Minas Gerais.

A Superintendência Regional do Estado de Minas Gerais do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (SR-MG/DNIT), por meio do OFÍCIO Nº 48873/2022/COENG-CAF/MG/SRE-MG, de 22 de março de 2022, informou SPU-MG que o trecho da Rodovia Federal BR-262/MG no qual o imóvel está situado, cujo reconhecimento de limite foi requerido pela empresa Engelpar Participações S/A, foi objeto da Portaria nº 132, de 20 de agosto de 1980, do extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), que reduziu a faixa de domínio do segmento de 80 m para 40 m, simétrica em 20 m para cada lado.

O entendimento da Superintendência Regional do Estado de Minas Gerais do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (SR-MG/DNIT) é no sentido de que havendo supressão de faixa de 20 m da área de domínio da BR-262, o imóvel de propriedade da empresa Engelpar Participações S/A não seria mais confrontante com a área sob a responsabilidade do DNIT (faixa de domínio), mas sim com área sob a responsabilidade da SPU, ou seja, a área suprimida deixou de ser faixa de domínio, entretanto, continua a ser área pública.

A SPU-MG sustenta que em consonância com o Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, houve a transferência ao DNIT da administração patrimonial das faixas de domínio das rodovias federais. Sob tal prisma, entende que compete ao DNIT adotar os procedimentos administrativos necessários para a reversão do bem imóvel da União (trecho da rodovia federal com faixa de domínio reduzida) sob a administração da Autarquia Federal para a gestão da SPU, em conformidade com a Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017, que disciplina as condições e procedimentos de inclusão e reversão dos imóveis da União colocados sob a administração patrimonial do DNIT.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a Nota Técnica SEI nº 42646/2022/ME (SEI nº 28139863), elaborada pelo Núcleo de Destinação Patrimonial da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (NUDEP/SPU-MG) no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

(...)

"SUMÁRIO EXECUTIVO

1. Referimo-nos ao processo 10154.131998/2021-26, que trata de requerimento de correção de uma área particular às margens da BR 262, km 38+250m ao km 38+323,5m, cuja gestão se encontra atribuída ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), registrado sob a matrícula nº 22.911 Lv. 02, no Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Manhuaçu/MG.

2. O presente instrumento também tem o finco analisar as competências da alçada da União a serem gerenciadas pela SPU/MG que devem ser dissociadas daquelas atribuídas ao próprio DNIT, vez que lhe foi delegada diversas atribuições pelo Decreto nº 8.376/2014.

ANÁLISE

3. Em dez de maio de 2021, a empresa ENGELPAR PARTICIPAÇÕES LTDA. instruiu requerimento junto a esta SPU/MG, juntamente com Memorial Descritivo, Planta Baixa, Matrícula nº 22.911 e Ofício nº 9759/2021/UL - CARATINGA - MG/SRE-MG (doc. 15692059), visando reconhecer os limites divisórios e área calculada de 73.587,38 m² de sua propriedade, ao passo que a informação cartorial consta como 72.600,00 m². Segundo o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, o requerente solicita o reconhecimento de confrontação com a faixa de domínio de 20m e ocupa parte dos 20m que deixaram de ser faixa de domínio.

4. Em seu Ofício nº 48873/2022/COENGE - CAF - MG/SRE - MG (doc. 23499973), o  DNIT informa que o trecho lindeiro encontra-se coberto pela Portaria nº 132/1980 do extinto DNER (doc. 23503036), a qual reduz pela metade a faixa de domínio de 80m para 40m, 20m simétricos em ambos os lados. E como dita redução não aduz a transferência de propriedade pública ao ocupante, o imóvel continua sendo um bem público da União e como não mais confronta em área sob sua responsabilidade, caberia à SPU sua gestão.

5. Primeiramente, causa estranheza o fato de que a antiga Portaria nº 132/1980 acoberta o trecho entre o Km 227+750m (Córrego Pouso Alegre) e o Km 232+900m (Ponte sobre o Rio São Luiz), enquanto a Planta do imóvel confeccionada pelo requerente informa a confrontação junto a BR 262 entre o Km 37+657,13m e Km 37+800m.

6. Consoante o Decreto 8.376/2014 (doc. 28053312) e a correlata Portaria nº 98/2017 (doc. 28053322), foi transferida ao DNIT a administração patrimonial dos imóveis relativos às faixas de domínio das rodovias federais. Entretanto, ao evocar a normativa de que o trecho em comento da rodovia não mais corresponde a sua responsabilidade, entendemos que cabe ao nobre Departamento a sua devida regularização para que seja possível revertê-lo a esta SPU/MG, isso se pertinente a diretriz emanada pela Portaria nº 132/1980, como levantado acima.

7. Nesse liame, seguindo a análise da presente situação em conjunto com as normas supra, vimos que compete ao DNIT a administração da faixa de domínio de rodovia federal e a este Departamento foi delegado poderes de representação da União para diversos atos, inclusive de destinações, quais sejam "concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos e cessões a qualquer título", ficando sujeito às orientações normativas da Secretaria do Patrimônio da União - SPU. Ao DNIT cabe, inclusive, "alienar por meio de quaisquer instrumentos, mediante prévia autorização da SPU, imóveis não mais necessários ou vinculados à execução das suas competências". Supramencionado Ofício, assinado pela autoridade regional do DNIT, não informa se a área ocupada pelo requerente será ou não necessária às suas atividades , assim como não há nos autos qualquer Ato do dirigente máximo do DNIT que ateste tal situação.

8. Igualmente, não verificamos nos autos o implemento das quesitos necessários e previstos pela Portaria SPU nº 98 de 26/06/2020, isto é, "condições e procedimentos de inclusão ou reversão dos imóveis colocados sob a administração patrimonial do DNIT.", para seguir com uma possível reversão a esta SPU/MG. Também não há nos autos dados que confirmem qualquer tratativa por parte do DNIT em alienar o bem.

9. Diante das dúvidas se de fato compete a esta SPU/MG intentar os atos necessários para regularizar a ocupação de bem e/ou destiná-lo, sugerimos encaminhar o presente processo à análise jurídica da Consultoria Jurídica da União (CJU) para orientações detalhadas no caso em concreto, assim como verificar a viabilidade de sua aplicação a semelhantes casos vindouros."

Analisando os documentos que integram a instrução processual, vislumbra-se que o trecho localizado na Rodovia Federal BR-262/MG (km 38 + 325,5 m ao Km 38 + 250 m), Município de Manhuaçu, Estado de Minas Gerais, sofreu redução da faixa de domínio em razão da Portaria nº 132, de 20 de agosto de 1980, do extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER).

Com efeito, a faixa de domínio da rodovia existe para proporcionar segurança para o tráfego rodoviário e para terceiros, encontrando-se o bem afetado à prestação do serviço público de transporte rodoviário (finalidade específica). Após o advento do aludido ato normativo ocorreu a denominada desafetação,^[2] que consiste na desvinculação formal do bem das necessidades estatais e coletiva.

Entretanto, a desafetação do bem implementada por intermédio da Portaria nº 132, de 20 de agosto de 1980, não implicou na reversão automática da gestão patrimonial sob responsabilidade do DNIT para a responsabilidade da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG). Ou seja, face a inexistência de procedimento administrativo posterior para tal finalidade (reversão), o bem de domínio da União continuou sob a administração patrimonial do extinto Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), sucedido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).

A legislação patrimonial superveniente materializada na Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017, disciplina as condições e procedimentos de inclusão e reversão dos imóveis da União colocados sob a administração patrimonial do Departamento Nacional de Infraestrutra de Transportes (DNIT).

O artigo 4º, caput, do aludido ato normativo preceitua que  a reversão à SPU da gestão de bens imóveis da União colocados sob a administração patrimonial do DNIT deverá ser formalizada por meio de ato do Secretário do Patrimônio da União, motivada por requerimento da autarquia.

Entretanto, o artigo 5º, caput, inciso I, prevê que a reversão prevista no artigo 4º poderá ser promovida ex offício pela SPU, sucedida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia,^[3] quando o imóvel sob administração do DNIT não estiver sendo utilizado conforme as finalidades previstas no artigo 1º do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014. 

Dentre as finalidades previstas no artigo 1º, do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, estão as faixas de domínio das rodovias federais integrantes do Sistema Nacional de Viação - SNV, enquanto necessários ou vinculados às atividades do DNIT.

​

Partindo da premissa de que houve a redução da faixa de domínio no trecho localizado na Rodovia Federal BR-262/MG (km 38 + 325,5 m ao Km 38 + 250 m), a área desafetada sob administração patrimonial do DNIT não está sendo utilizada para as finalidades previstas no artigo 1º do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, sendo facultado/permitido à SPU-MG realizar ex offício a reversão da área desafetada para sua gestão patrimonial, em consonância com o artigo 5º, inciso I, da Portaria SPU nº 98, de 26 de junho de 2017.

Neste sentido, a SPU-MG, unidade descentralizada da  Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União deverá comunicar a ocorrência do fato (situação enquadrada no inciso I do caput do artigo 5º) a Superintendência Regional do Estado de Minas Gerais do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (SR-MG/DNIT), informando-lhe que realizará/praticará a reversão ex officio caso não sejam apresentados, dentro de 30 (trinta) dias, contestações ou esclarecimentos que comprovem o contrário, contando-se o prazo para manifestação a partir da data de recebimento do ofício consultivo (artigo 5º, parágrafo 1º, da Portaria SPU nº 98/2017).

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como as questões técnicas envolvidas,  conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[4]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "17.", "20.", "22.", "23." e "24." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Com o advento da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais (SPU-MG) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, bem como para adoção da(s) providência(s) que entender pertinente(s).

Vitória-ES., 10 de outubro de 2022.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154131998202126 e da chave de acesso 177891ac