ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

NOTA n. 00133/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.123146/2021-69

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO PIAUÍ - SPU/PI

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

Trata-se de  dúvida suscitada pela SPU/PI envolvendo a classificação de imóveis de propriedade da União localizados no Município de Cajueiro, na forma da divisão judicial ocorrida em 1943 .

Conforme elementos constantes na Nota Informativa SEI nº 34047/2022/ME, de 3 de agosto de 2021,  abaixo reproduzidos, o questionamento foi encaminhado, primeiramente,  aos setores competentes dentro da estrutura da Superintendência do Patrimônio da União:

Diante disto, surgiu, em tempos passados, dúvidas quanto à classificação da referida área de domínio da União no Município de Cajueiro, de forma que foi questionado à Instâncias Superiores dentro da estrutura da Superintendêcia do Patrimônio da União e obteve-se a seguinte resposta na Nota Técnica 04/2010/CGLEP/SPU-MP (17622299) referente ao processo n° 04911.001472/2008-23, assim descrito em seu iten 21:

"Assim, considerando as informações apresentadas pela SPU/PI, bem como no intento de preservar o interesse público e garantir a legalidade da atuação da União sobre a área somos por concluir:

a) Que toda a área de 4.894,0322 hectares é propriedade da União, nos termos da sentença prolatada no âmbito de divisão judicial em 1943, de modo que à União, através da SPU, nos termos do art. 9°, do Decreto Lei n°9.760/46 e art. 1°, da Lei n°9.636/98, cumpre sua gestão;

b) Que, diante disso, o ato administrativo que homologou a demarcação não teve o condão de afastar a aplicabilidade da sentença judicial, não desconstituindo a propriedade da União sobre o remanescente da área não abrangida pela linha limite da LPM de 1831;

c) Que toda a área deve se qualificar como terreno de marinha, ficando as respectivas destinações condicionadas a esta peculiaridade."

Diante do exposto, o Juíz à época, definiu que toda área deve ser classificado como área de Marinha. 

O técnico da área de caracterização estava seguindo este entendimento, mas grande parte da área de propriedade da União neste município se tornou inalienável, seguindo este critério, tendo em vista o que diz o art. 16-C, da lei 13.465, de 11 de julho de 2017, a seguir descrito:

“Art. 16-C . O Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, permitida a delegação, editará portaria com a lista de áreas ou imóveis sujeitos à alienação nos termos do art. 16-A desta Lei.

§ 1º Os terrenos de marinha e acrescidos alienados na forma desta Lei:

I - não incluirão:

a) áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012; ou

b) áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979;

II - deverão estar situados em área urbana consolidada.

§ 2º Para os fins desta Lei, considera-se área urbana consolidada aquela:

I - incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica;

II - com sistema viário implantado e vias de circulação pavimentadas;

III - organizada em quadras e lotes predominantemente edificados;

IV - de uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou voltadas à prestação de serviços; e

V - com a presença de, no mínimo, três dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:

a) drenagem de águas pluviais;

b) esgotamento sanitário;

c) abastecimento de água potável;

d) distribuição de energia elétrica; e

e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos."

Desta forma, sendo as áreas de domínio da União classificadas como sendo de marinha ou seus acrescidos só se poderia alienar caso não estivessem em áreas de preservação permanente, na forma do inciso II do caput do art. 3º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012 ou áreas em que seja vedado o parcelamento do solo, na forma do art. 3º e do inciso I do caput do art. 13 da Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. E ainda devem estar situadas em área Urbana Consolidada.

Logo, diante desta situação, surgiu nova dúvida no sentido de que se à época não se tinha as demarcações das linhas que definem a área de propriedade da União, fato que levou o Juíz à época, por segurança jurídica, a definir toda área como sendo de propriedade da União, mas posteriormente veio a se traçar essas linhas (Linha do Preamar Médio de 1831 - definido pelo decreto-lei 9760, de 05 de setembro de 1946), o qual passou-se a ter a certeza de quais áreas, segundo este critério, essas área, então, seriam classificados como área de Marinha, Acrescido de Marinha, ou Alordial (Nacional Interior).

Desta maneira, parte dos servidores desta Superintendência passou a ter o entendimento que a área era de propriedade da União, pois a Constituição diz que são bens da União os que atualmente lhes pertence e os que lhe vierem a pertencer, de forma que a União adquiriu a propriedade com a decisão proferida pelo juíz à época quando não se tinha as linhas traçadas e com a posterior demarcação destas linhas, mudaria-se somente a classificação da área, que passaria a não ser mas como área de marinha, e sim como área de marinha se estiver nos 33 metros posterior à LPM rumo ao continente, como acrescido de Marinha se estiver anterior à LPM rumo ao mar e Nacional Interior a que se encontrar posterior aos 33 metros após a LPM.

Dito isto, foi questionado, a instância superior desta Superintendência em Brasília manifestação sobre este entendimento, e nos foi enviado o despacho SEI 21750185, com o seguinte entendimento:

"Senhor Superintendente,

Em resposta ao Despacho SPU-PI-NUDEP (21700468) e esclarecendo o entedimento do Despacho SPU-DECIP-CGIPA (19726644), informamos que deve ser aplicado o Art. 2°do Decreto-Lei n° 9760/1946. Ou seja, só é Terreno de Marinha e seus Acrescidos a faixa de terra localizada entre o mar e aos 33 metros posteriores a LPM de 1831, sendo todo o resto da área classificado como de Nacional Interior (ou alodial)."

 ​

Neste entendimento, o Técnico posicionou o entendimento que deveria-se seguir tão somente a demarcação das linhas, o que foi acatado e passou-se a usar este entendimento desde então.

Ocorre que no âmbito deste processo (19739.123146/2021-69) também tinha-se feito o mesmo questionamento, e posteriormente, no bojo deste processo foi incluído a Nota Técnica SEI nº 29666/2022/ME (26031465), cuja posicionamento foi que deveria-se classificar toda área como sendo de Marinha, conforme observa-se em seu item 13, abaixo descrito:

"13. Quanto à incorporação, ressaltamos o entendimento emitido pela Nota Técnica n° 4/2010/CGLEP/SPU-MP (17622299), que concluiu pelo domínio da União sobre a área oriunda da divisão judicial em 1943, equiparando-a à terrenos de marinha."

Diante de todo o exposto, questionamos à Consultoria Jurídica da União qual posicionamento devemos adotar: seguir o posicionamento inicialmente adotado pelo Juíz (Terreno de Marinha - Toda área) ou seguir a demarcação das Linhas de Preamar Médio de 1831 fruto do Decreto-Lei 9760 de 1946, que inclusive é posterior à decisão expedida pelo Juíz.  

Deste modo, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União,  Departamento de Gestão de Ativos Imobiliários/Coordenação-Geral de Incorporação do Patrimônio/ Coordenação de Regularização e Registro manifestou-se sobre a demanda proposta pela SPU/PI por meio da Nota Técnica SEI nº 29666/2022/ME, de 22 de agosto de 2021, de onde se retira o trecho abaixo:

“IV - De acordo com Nota Técnica n°04 /2010/CGLEP/SPU-MP (anexo 17622299) foi definido que o imóveis provenientes da divisão judicial em 1943 no município de Cajueiro da Praia devem se qualificar como terreno de Marinha, ficando as respectivas destinações condicionadas a esta peculiaridade, contudo  o DECRETO-LEI Nº 9.760, DE 5 DE SETEMBRO DE 1946 define: Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831: a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.

Assim, os imóveis da União provenientes dessa divisão judicial em 1943, serão classificados com Marinha ou Nacional Interior? Tendo em vista que já existe demarcação da LPM e LTM no município de Cajueiro da Praia o qual definem os limites dos terrenos de marinha e acrescido.

Resposta CGIPA: essa pergunta foi devidamente esclarecida pela Nota Técnica n° 4/2010/CGLEP/SPU-MP (17622299), que ponderou pela aplicação do princípio do tempus regit actum para reconhecer a coisa julgada à luz da legislação da época como lei entre as partes, devendo ser reconhecida a situação então analisada para a decisão do mérito mesmo com LPM homologada em momento posterior.

Logo, e conforme aprovado à época, deve ser cumprido o disposto na supracitada Nota Técnica, reconhecendo a área como terreno de marinha. De todo modo, essa interpretação não impede a SPU/PI de apresentar o caso à CJU/PI para complementações, se assim julgar necessário.”

Ou seja, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, por intermédio do seu Setor de Coordenação de Regularização e Registro, manifestou-se pelo cumprimento da Nota Técnica n° 4/2010/CGLEP/SPU-MP .

A mencionada Nota Técnica n° 4/2010/CGLEP/SPU-MP, de 8 de janeiro de 2010, juntada ao presente processo como documento SEI 17622299, encerra  o posicionamento no seguinte sentido:

"Assim, considerando as informações apresentadas pela SPU/PI, bem como no intento de preservar o interesse público e garantir a legalidade da atuação da União sobre a área somos por concluir:

a) Que toda a área de 4.894,0322 hectares é propriedade da União, nos termos da sentença prolatada no âmbito de divisão judicial em 1943, de modo que à União, através da SPU, nos termos do art. 9°, do Decreto Lei n°9.760/46 e art. 1°, da Lei n°9.636/98, cumpre sua gestão;

b) Que, diante disso, o ato administrativo que homologou a demarcação não teve o condão de afastar a aplicabilidade da sentença judicial, não desconstituindo a propriedade da União sobre o remanescente da área não abrangida pela linha limite da LPM de 1831;

c) Que toda a área deve se qualificar como terreno de marinha, ficando as respectivas destinações condicionadas a esta peculiaridade.22. Sem mais para o momento, submetemos o feito à consideração superior.

À consideração-superior.Brasília, 08 de janeiro de 2010.`"

Significa dizer, que tendo sido confirmada a sua conclusão, desde 2010 a orientação dos órgãos técnicos do antigo Ministério do Planejamento, agora Ministério da Economia, é a de que toda a área de 4.894,0322 hectares é propriedade da União, nos termos da sentença prolatada no âmbito de divisão judicial em 1943, de tal sorte que  “o ato administrativo que homologou a demarcação não teve o condão de afastar a aplicabilidade da sentença judicial, não desconstituindo a propriedade da União sobre o remanescente da área não abrangida pela linha limite da LPM de 1831”.

Todavia, a SPU/PI noticia divergência de posicionamento no âmbito dos Órgãos de gestão patrimonial centrais, afirmando que “instância superior desta Superintendência em Brasília” ao proferir o despacho SEI 21750185, sinaliza na direção da aplicação do art. 2º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, por forca do qual "só é Terreno de Marinha e seus Acrescidos a faixa de terra localizada entre o mar e aos 33 metros posteriores a LPM de 1831, sendo todo o resto da área classificado como de Nacional Interior (ou alodial)".

"Senhor Superintendente,

Em resposta ao Despacho SPU-PI-NUDEP (21700468) e esclarecendo o entendimento do Despacho SPU-DECIP-CGIPA (19726644), informamos que deve ser aplicado o Art. 2°do Decreto-Lei n° 9760/1946. Ou seja, só é Terreno de Marinha e seus Acrescidos a faixa de terra localizada entre o mar e aos 33 metros posteriores a LPM de 1831, sendo todo o resto da área classificado como de Nacional Interior (ou alodial)."

Neste entendimento, o Técnico posicionou o entendimento que deveria-se seguir tão somente a demarcação das linhas, o que foi acatado e passou-se a usar este entendimento desde então.

Ocorre que no âmbito deste processo (19739.123146/2021-69) também tinha-se feito o mesmo questionamento, e posteriormente, no bojo deste processo foi incluído a Nota Técnica SEI nº 29666/2022/ME (26031465), cuja posicionamento foi que deveria-se classificar toda área como sendo de Marinha, conforme observa-se em seu item 13, abaixo descrito:

"13. Quanto à incorporação, ressaltamos o entendimento emitido pela Nota Técnica n° 4/2010/CGLEP/SPU-MP (17622299), que concluiu pelo domínio da União sobre a área oriunda da divisão judicial em 1943, equiparando-a à terrenos de marinha."

Registre-se que não foi anexado ao processo o contexto no qual o despacho SEI 21750185 foi exarado, de tal sorte a dificultar a constatação de dissidência no âmbito dos Órgãos de gestão patrimonial superiores por esta subscritora. 

Todavia, partindo-se do pressuposto de que restou, efetivamente, instaurada a divergência, é de se supor que o Órgão responsável pelo documento SEI 21750185  constitui centro de competência do mesmo nível organizacional dos demais Órgãos que já se manifestaram sobre o assunto objeto da presente consulta, tanto por meio da Nota Técnica n° 4/2010/CGLEP/SPU-MP, de 8 de janeiro de 2010, quanto por meio da Nota Técnica SEI nº 29666/2022/ME.

Por tal motivo, parece-nos que a divergência, por ter sido deflagrada na esfera de atuação administrativa dos Órgão superiores da Secretaria de Governança e Patrimônio da União,  deve ser submetida à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União/ME para dirimir o dissenso, mediante uniformização do entendimento.

Na hipótese de a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União vislumbrar dúvida jurídica a ser enfrentada nesse desiderato, a demanda pode ser submetida ao crivo do Órgão de assessoramento jurídico que lhe corresponde dentro da estrutura organizacional do Ministério da Economia, nos moldes do Decreto nº 9.745, de 8 de abril de 2019, ou seja, a PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL [PGACPNP] COORDENAÇÃO-GERAL DE PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO:

CAPÍTULO II

DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL

 Art. 2º  O Ministério da Economia tem a seguinte estrutura organizacional:

II - órgãos específicos singulares:

a) Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional:

 (...)

6. Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio;   

(...)

 f) Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados:   

(...)

6. Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União:       

Sublinhe-se que o caso concreto configura tema especialmente sensível, eis que a aplicação de critérios distintos de classificação dos imóveis da União no Município de Cajueiro/PI, além de ter potencial para caracterizar descumprimento de ordem judicial,  pode acarretar desordem fundiária,  bem como ofensa ao principio da isonomia na eventual destinação desse bens.

Por tal motivo, reforçamos a necessidade de uniformização com amparo em estudo técnico administrativo aprofundado sem prejuízo da análise jurídica dos limites e alcance da decisão judicial  proferida em 1943, como já observado.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº30, de 30 de julho de 2020.

São Paulo, 29 de setembro de 2022.

LUCIANA MARIA JUNQUEIRA TERRA

ADVOGADA DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739123146202169 e da chave de acesso 0b5ba38d