ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00786/2022/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.133458/2020-04

INTERESSADOS: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ACRE - SPU/AC

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: I – Direito Administrativo. Cessão de uso de bem imóvel, a título gratuito, em favor de empresa pública federal. II – Disposições do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e da Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021. III – Dispensa de licitação. Possibilidade jurídica. Hipótese do artigo 76, parágrafo 3º, inciso I, da Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021, combinado com o art. 18, inciso II, da Lei nº 9.636, de 1998. Entendimentos no âmbito da Advocacia-Geral da União – AGU. IV – Matéria de natureza discricionária da Administração, nos limites legais.

I - RELATÓRIO

A Superintendência do Patrimônio da União no Acre encaminha para análise desta Consultoria Jurídica a minuta de contrato a ser firmado entre entes da Administração Pública Federal, que tem por objeto a Cessão de Uso Gratuito de imóvel de propriedade da União, por meio de dispensa de licitação, requerido por entidade autárquica denominada Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal do Estado do Acre, inscrita no CNPJ sob o nº 05.509.0350001-74. A referida cessão tem por objeto parte de Imóvel Próprio da União situado na Rodovia AC-40, s.n., Bairro Loteamento Santa Helena, Município de Rio Branco/AC, matriculado sob o nº 58.505, Livro 2, Folha 01F (9417091), no 1º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca de Rio Branco/AC, cadastrado no Sistema SPIUnet com RIP Imóvel nº 013900189.500-3, RIP Utilização nº 013900515.500-4, já ocupado pelo IDAF. A área construída da utilização é de 928,80 m², com área de terreno de 4.862,67 m². O imóvel como um todo possui 149,938977 hectares, sendo destinado ao funcionamento da central do Instituto, o qual já ocupa o referido imóvel há 13 anos.

Os presentes autos foram inseridos no sistema sapiens, instruídos com os seguintes documentos, todos constantes do sistema SEI, considerados de maior relevância para a presente análise jurídica:

É o relatório.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos das minutas dos editais e seus anexos.

A iniciativa para a celebração de contratos administrativos é calcada nos critérios de conveniência e oportunidade, os quais, por integrarem o mérito da discricionariedade administrativa, não se submetem à manifestação desta Consultoria Jurídica.

A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.

Saliente-se também que determinadas observações exaradas nos pareceres jurídicos são feitas sem caráter vinculante, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade conferida pela lei, acatar ou não tais ponderações. Já as questões relacionadas à juridicidade são apontadas para a sua devida correção, sob pena de responsabilidade exclusiva da autoridade que pratique o ato em desconformidade com o ordenamento jurídico.

II.2 REGULARIDADE DA FORMAÇÃO DO PROCESSO

De acordo com o art. 22 da Lei nº 9.784/99, os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada, salvo expressa disposição legal. No que diz respeito à licitação, bem como a contratos, a convênios e a outros ajustes (art. 38 da Lei nº 8.666/93), o processo administrativo deverá observar as normas que lhes são pertinentes, iniciando-se com a devida autuação, com a correspondente protocolização e numeração.

No que pertine especificamente à licitação, bem como aos contratos/convênios e outros ajustes, de acordo com a Orientação Normativa AGU nº 2/2009, o processo administrativo deverá observar as normas que lhes são pertinentes, iniciando-se com a devida autuação, com a correspondente protocolização e numeração, juntando-se, em sequência cronológica, os documentos pertinentes, cujas folhas devem ser numeradas e rubricadas, sendo que cada volume deverá conter os respectivos termos de abertura e encerramento, contendo no máximo, 200 folhas, em conformidade com a Portaria Normativa SLTI/MPOG nº 5/2002, no caso de órgãos integrantes do SISG, e Portaria Normativa MD nº1243/2006, para os órgãos militares, que também dispõem sobre procedimentos gerais referentes à gestão de processos. Recomenda-se, também, que o consulente verifique se há disciplina própria reguladora no âmbito de seu órgão.

Os autos do processo foram submetidos à análise e se encontram regularmente formalizados no sistema SEI e digitalizados no sistema Sapiens, em conformidade com o ordenamento jurídico pertinente.

II.3 DA CESSÃO DE USO A TÍTULO GRATUITO

A União exerce o domínio patrimonial sobre seus bens, os quais qualificam-se legalmente como bens públicos conforme a destinação que recebem, enquanto afetados ao interesse público. Assim dispõe a Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil):

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

(Grifamos)

Assim, dotada a União dos poderes de proprietário, que constituem seu domínio, cabe à mesma, em harmonia com a afetação de seus bens ao interesse público, usar, fruir, dispor, e reaver seus bens de quem quer que injustamente os possua podendo transferir tais atributos a terceiros na forma da lei, vez que adstrita ao princípio da legalidade. Além de estar assistida pelos institutos de direito privado, a União dispõe de institutos de direito público, regulados por lei especial.

A cessão de uso se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, mas ficando sempre a Administração com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cessão.

Em conformidade com o art. 18, da Lei nº 9.636, de 98, combinado com o § 3º, do art. 64, do Decreto-lei 9.760, a cessão de uso será utilizada quando interessar à União prestar auxílio ou colaboração, mediante o uso gratuito, ou em condições especiais, de imóvel integrante de seu patrimônio. Ele poderá ter seu uso cedido a Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos (de caráter educacional, cultural ou assistencial), bem assim, a pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereça tal favor.

Nessa esteira, no que tange à utilização dos bens imóveis da União, o Decreto-Lei Federal no 9.760/46 determina que:

Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

§ 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de serviços.

2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública.

3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.

20. Com o advento da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, qual dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, entre outras providências, foram previstas as seguintes normas para o instituto da cessão.

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde;

II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.

§ 1o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.

(...)

§ 3o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.

§ 4o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

§ 5º Na hipótese de destinação à execução de empreendimento de fim lucrativo, a cessão será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, serão observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e o disposto no art. 18-B desta Lei.

Como visto, de acordo com o inciso II do art. 18 da Lei nº 9.636/98 acima epigrafado, o interesse público norteia a cessão para a pessoa jurídica. No caso concreto, a fim de atender ao dispositivo mencionado, e em se tratando a cessionária de empresa pública, se faz necessário expor nos autos o interesse público que justifica a cessão.

Verifica-se nos autos que a cessão se encontra justificada e que foi devidamente apontado o interesse público pertinente pela autoridade, conforme consta na NOTA TÉCNICA SEI Nº 1318/2021/ME (SEI nº 12976225). O Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal do Estado do Acre – IDAF é uma entidade autárquica com personalidade jurídica de direito público interno, com âmbito de atuação em todo o Estado do Acre. Criado pela Lei Estadual n. 1.478, de 15 de janeiro de 2003, e tendo o seu Estatuto de Regulamentação aprovado pelo Decreto n. 9.295, de 22 de dezembro de 2003, o IDAF é o instituto máximo de defesa agropecuária e florestal do Estado do Acre, cujo objetivo é priorizar a “promoção, manutenção e recuperação da saúde dos animais e vegetais e dos aspectos qualitativos dos produtos agropecuários e florestais, com atividades preventivas, contribuindo para com a defesa agropecuária”.

O Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal do Estado do Acre – IDAF/AC, entidade autárquica com personalidade jurídica de direito público interno, patrimônio próprio e autonomia administrativa e financeira, com âmbito de atuação em todo o Estado do Acre, tendo por sede e foro Rio Branco, capital do Estado do Acre. Trata-se de autarquia institucional sob a denominação de instituto, a qual possui as seguintes atribuições, de acordo com a Lei Estadual n. 1.478, de 15 de janeiro de 2003:

Art. 3º O IDAF/AC é o instituto máximo de defesa agropecuária e florestal do Estado do Acre, priorizando a promoção, manutenção e recuperação da saúde dos animais e vegetais e dos aspectos qualitativos dos produtos agropecuários e florestais, com atividades preventivas, contribuindo para com a defesa agropecuária.

Parágrafo único. Ao IDAF/AC ficam asseguradas as demais prerrogativas necessárias ao exercício adequado de suas atribuições, de acordo com esta lei.

Art. 4º Constituem finalidades do IDAF/AC:

I - promover a saúde animal e vegetal e a qualidade de seus produtos e subprodutos, por meio da defesa sanitária animal e vegetal;

II - o controle e a erradicação de doenças e pragas dos animais e vegetais;

III - a fiscalização e a inspeção dos produtos e subprodutos de origem agropecuária e florestal;

IV - a fiscalização do comércio de insumos agropecuários e das atividades de biossegurança para garantia da saúde humana;

V - cumprir e fazer cumprir as obrigações operacionais de que tratam as leis sobre a proteção à saúde animal e vegetal e do controle, inspeção e vigilância de produtos, subprodutos, bens e serviços agropecuários e florestais, através de delegação do Poder Executivo.

Art. 5° Compete ao IDAF/AC:

I – expedir normas para cumprimento às legislações zoossanitárias e fitossanitárias;

II - fazer cumprir a legislação estadual de defesa e inspeção sanitária animal e vegetal;

III - propor o aprimoramento da legislação estadual de defesa e inspeção sanitária animal e vegetal;

IV - ser agente fiscalizador de legislações afins, quando delegada a competência nestes casos;

(...)

XXIV – elaborar, coordenar e articular-se com outras entidades, no desenvolvimento de programas educativos, na sensibilização e motivação social para as questões de defesa e inspeção agropecuária e florestal;

(...)

Verifica-se, portanto, que a cessão tem como objetivo regularizar a ocupação do imóvel pelo IDAF, onde funciona, atualmente, sua central, com a presidência e duas diretorias que abrangem as áreas técnica e administrativa. Dessa forma, observa-se que o imóvel já abriga o uso ao qual se pretende regularizar, com o pleno funcionamento das atividades do IDAF na edificação.

II.4 DA ORDEM DE PREFERÊNCIA NAS DESTINAÇÕES DOS IMÓVEIS DA UNIÃO

Visando regulamentar a proposta de cessão de uso gratuito prevista no art. 18, da Lei nº 9.636, de 1998, a Portaria nº 144, de 09/07/2001 do extinto Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, atual Ministério da Economia, dispôs sobre a ordem de preferência nas destinações:

Art. 2º As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:

I - ao uso no serviço público, para os seguintes fins:

a) a fundações e autarquias que integrem a Administração Pública Federal; e

b) a empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário majoritário da União, para afetação aos seus fins institucionais;

II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:

a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;

b) afetação ao uso urbano, tais como ruas, avenidas, praças ou outros fins de uso comum;

c) execução de projeto de desenvolvimento econômico ou industrial;

d) execução de projeto de conservação ou recuperação ambiental;

e) implantação de projeto habitacional ou de assentamento destinado a famílias de baixa renda;

f) regularização fundiária limitada a adquirentes de imóveis de domínio da União, na suposição de que fossem alodiais, em decorrência da ausência de demarcação de áreas de domínio da União; e

g) implantação de atividade cultural executada diretamente pelo Poder Público;

III - a entidades sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social, para os seguintes fins:

a) implantação de ensino gratuito destinado à comunidade local;

b) implantação de centro de ensino especial ou de atividade de atendimento a excepcionais;

c) implantação de atividade cultural;

d) implantação de atividade de assistência social gratuita destinada ao atendimento de carentes e idosos; e

e) implantação de centro de saúde ou hospitais, desde que contemplado o atendimento preponderantemente a carentes e que o proponente integre a rede do Sistema Único de Saúde - SUS ou serviço de atendimento à saúde que lhe suceda.

(...)

É que nos termos do art. 11 do Decreto nº 3.725/01, a entrega de imóvel será utilizada quando se tratar de órgão da Administração Pública Federal Direta. Em se tratando de órgão da Administração Pública Federal Indireta, como é o caso, a destinação se dará pelo regime da cessão de uso.

Convém esclarecer que a preferência para utilização de bem imóvel da União é dos seus próprios órgãos, conforme já se manifestou o Departamento de Orientação e Coordenação de Órgãos Jurídicos, por meio do DESPACHO Nº 106/2010/MCL/CGU/AGU, de 20 de outubro de 2010, constante do processo nº 10783.003401/98-19, acolhendo a manifestação disposta no Parecer nº 095/2010/DECOR/CGU/AGU quanto à possibilidade de cessão de bem imóvel da União a Municípios, desde que “nos casos de reversão do imóvel ao órgão de gerenciamento do patrimônio da União, deve-se preferencialmente buscar a sua ocupação por outro órgão da administração pública federal em conformidade com o art. 64 do Decreto-Lei nº 9.760/46 e o art. 11 do Decreto nº 3725/01”.

Conforme a Nota Técnica SEI nº 1318/2021/ME (SEI nº 12976225), reconheceu-se que “a ocupação do IDAF no imóvel é um serviço público, que atende aos interesses da coletividade, sem qualquer finalidade lucrativa, como se comprova em leitura ao Estatuto (7832626) e ao próprio Projeto de Utilização (7832512). Dessa feita, a pretensa destinação enquadra-se como gratuita”.

Trata-se de matéria na qual se permite a discricionariedade administrativa, a ser motivada quanto ao interesse público pertinente, observados os limites da legislação.

II.5 DEMAIS ATOS NORMATIVOS APLICÁVEIS AO CASO

Recomenda-se ao consulente atenção à ON – GEAPN – 002 / 2001 cuja vigência foi restaurada pela Portaria 22.950/2020, que tem por objetivo sintetizar as providências adotadas na condução do processo. Atente igualmente aos termos da Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6.909/2021, do Ministro da Economia e do Ministro da Controladoria Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União bem como a Portaria SEDDM/ME nº 10.705, de 30 de agosto de 2021, que altera a Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021.

Recomenda-se ao consulente que se certifique de que a condução do processo atende aos requisitos constantes dos atos normativos ora mencionados.

Verifico que foi atendida a Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, já que o GEDESUP-1 deliberou favoravelmente à Cessão de uso gratuito ao Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal do Estado do Acre – IDAF, como consta do doc. SEI 27903606.

II.6 DA DISPENSA DE LICITAÇÃO

O fundamento legal que ampara a cessão de uso de imóvel pertencente ao patrimônio da União para outro órgão/entidade pública, sem licitação, está previsto no artigo 76, parágrafo 3º, inciso I, da Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021:

TÍTULO II

DAS LICITAÇÕES

CAPÍTULO IX

DAS ALIENAÇÕES

Art. 76. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

(...)

§ 3º A Administração poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóvel, admitida a dispensa de licitação, quando o uso destinar-se a:

I - outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel; (grifou-se)

Neste aspecto, conforme a Nota Técnica SEI Nº 1318/2021/ME (SEI nº 12976225), afirmou-se que, em caso de destinação de imóvel a órgão da administração pública, não há necessidade de procedimento licitatório. Trata-se de destinação do bem de domínio da União mediante instrumento denominado Cessão de Uso sob Regime Gratuito, nos termos do artigo 76, parágrafo 3º, inciso I, da Lei Federal nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Também consta da instrução processual a minuta de ato da Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SEI nº 28169701) ratificando a dispensa de licitação, sendo que posteriormente a SPU-AC deverá providenciar a remessa do processo ao órgão central para a efetivação de tal medida, e posterior publicação do documento de dispensa na imprensa oficial no prazo legal, previamente à assinatura do contrato, conforme entendimento corroborado na recente Manifestação Jurídica Referencial (MJR) materializada no PARECER n. 00057/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (itens 16 a 18), da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio, aprovado como parecer referencial por intermédio do DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00074/2022/PGFN/AGU, de 16 de fevereiro de 2022 (NUP: 19739.101453/2020-70).

II.7 DA COMPETÊNCIA PARA DELIBERAR E AUTORIZAR A CESSÃO DE USO SOB O REGIME GRATUITO DE IMÓVEIS

No que tange à competência, frisa-se o § 4º, do art. 18, da Lei nº 9.636/1998, que passa a ser entendida como delegação ao chefe da Pasta responsável pela administração do patrimônio da União.

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

(...)

§ 3^o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.

§ 4^o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

Com fundamento no permissivo apresentado no parágrafo anterior, o Senhor Presidente da República resolveu delegar a competência para autorizar a cessão de bens da União ao Ministro de Estado da Economia:

Decreto n.° 3.125/99

Art. 1° Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto n° 9.771,  de 2019)

I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;

(...)

A Portaria MP nº 54/2016, no art. 1º, inciso III, subdelegou ao então Secretário do Patrimônio da União, a competência para autorizar a cessão de imóveis da União, sob quaisquer regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760/1946 e na Lei nº 9.636/1998. A nosso ver, tal subdelegação, enquanto não revogada pelo Ministro da Economia, permanece válida:

Art. 1º Fica subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União, permitida a subdelegação, para autorizar:

(...)

III - a cessão de imóveis de domínio da União, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 1998;

Atualmente, as atribuições do Secretário do Patrimônio da União foram transferidas ao Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, do Ministério Da Economia (Art. 102 do Anexo do Decreto n.° 9.745/2019).

Por sua vez, o Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, do Ministério Da Economia, por meio da Portaria nº 83, de 28 de agosto de 2019, que trata da constituição e funcionamento dos Comitês de Destinação de Imóveis da União (Comitê Central de Destinação de Imóveis da União - CCD, no âmbito da Unidade Central (UC) e Comitês Estaduais de Destinação de Imóveis da União - CED), subdelegou a competência a estes Comitês, observadas as respectivas alçadas, a análise e deliberação acerca das Cessões de Uso Gratuita, sob quaisquer dos regimes previstos na legislação.

DAS COMPETÊNCIAS DOS COMITÊS DE DESTINAÇÃO DE IMÓVEIS DA UNIÃO:

Art. 4º Os Comitês observadas as respectivas alçadas, terão como atribuições analisar e deliberar sobre as seguintes propostas de destinações:

(...)

III - Cessão de Uso Gratuita, sob qualquer dos regimes previstos na legislação.

Parágrafo Único. Os imóveis objeto das destinações elencadas nos incisos I a III deste artigo deverão possuir avaliação vigente, observado, no que couber, o disposto no instrumento de destinação e os prazos constantes na Instrução Normativa que disciplina o processo avaliatório." (destacamos e grifamos)

DA SUBDELEGAÇÃO AOS SUPERINTENDENTES DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO:

Art. 15. Fica subdelegada competência aos Superintendentes do Patrimônio da União, observadas as disposições legais e regulamentares, para autorizar, mediante as condições constantes do Anexo I:

I - a transferência do domínio pleno de bens imóveis rurais da União ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA, para utilização em projetos de reforma agrária;

II - a cessão gratuita, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, de imóveis de domínio da União;" (destacamos e grifamos)

Seguindo essa cadeia de subdelegações, conferimos que a competência para autorizar a cessão gratuita do imóvel em análise foi subdelegada ao Superintendente do Patrimônio da União do Estado do Acre, por força do artigo 15, inciso II da Portaria ME nº 83, de 28 de agosto de 2019.

Acresce no item III, Anexo I, da Tabela de Competências e Alçadas para Destinação de Imóveis da União, dispõe sobre a Cessão de Uso - Gratuita, Sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto- Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, conforme segue:

CCD - COMITÊ CENTRAL DE DESTINAÇÃO

Imóveis com área superior a: I - Região Norte: Área Urbana: 30 ha (trinta hectares) ou o equivalente em m2; Área Rural: 50 ha (cinquenta hectares). II - Região Nordeste e Centro Oeste: Área Urbana: 20 ha (vinte hectares) ou o equivalente em m2; Área Rural: 40 ha (quarenta hectares). III - Região Sudeste e Sul: Área Urbana: 15 ha (quinze hectares) ou o equivalente em m2; Área Rural: 25 ha (vinte e cinco hectares). (negritei)

CED - COMITÊ ESTADUAL DE DESTINAÇÃO

Imóveis com área até: I - Região Norte: Área Urbana: 30 ha (trinta hectares) ou o equivalente em m2; Área Rural: 50 ha (cinquenta hectares). II - Região Nordeste e Centro Oeste: Área Urbana: 20 ha (vinte hectares) ou o equivalente em m2; Área Rural: 40 ha (quarenta hectares). III - Região Sudeste e Sul: Área Urbana: 15 ha (quinze hectares) ou o equivalente em m2; Área Rural: 25 ha (vinte e cinco hectares).

O Anexo I da Portaria em referência ainda determina a competência do CCD - COMITÊ CENTRAL DE DESTINAÇÃO para deliberar sobre imóveis localizados na Região Norte com área urbana superior a 30 hectares.

Assim, considerando-se que o imóvel objeto da cessão possui 149,938977 hectares, a competência para deliberar sobre a presente cessão de uso pertence ao Comitê Central de Destinação. Conforme o despacho SEI nº 13036469, Os membros do Comitê de Destinação Estadual, por estarem de acordo com a destinação do imóvel por meio de Cessão de Uso Gratuito, encaminharam os autos do processo para análise e deliberação do Comitê Central de Destinação.

Em seguida, o Comitê Central de Destinação, por meio do Despacho SEI nº 26989589, requereu a apresentação de certidão atualizada da matrícula do imóvel, a atualização do Relatório de Valor de Referência e a atualização do valor do imóvel no SPIUNet. A referida documentação foi devidamente atualizada, de modo que o CCD se manifestou, em 25/08/2022 (SEI nº 27476417), concluindo pela aptidão do imóvel para Cessão de Uso Gratuito, encaminhando à deliberação do Grupo Especial de Destinação Supervisionada – GE-DESUP 1.

Como a cessão, no caso sob exame, não se destina a empreendimento de fins lucrativos, é permitida a utilização gratuita nos termos do art. 18, inciso II da Lei n° 9.636, de 1998.

II.8 DA MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO DE USO

No que se refere à minuta do termo contratual, devemos observar os termos do §3º do art. 18 da Lei n.º 9.636, de 1998:

Art. 18

(...)

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.

Inicialmente, observamos que a Superintendência do Patrimônio da União consulente pretende concretizar a cessão por meio de termo de contrato, conforme minuta juntada aos autos (SEI nº 28169744). Atendeu-se, portanto, ao primeiro requisito exigido pela norma acima transcrita.

Convém destacar que, em geral, para cessões desta natureza, são utilizadas pelo Consulente minutas previamente aprovadas no âmbito patrimonial da União, visando a padronização do procedimento, de caráter normalmente vinculante aos órgãos subordinados à Secretaria de Patrimônio da União.

Incumbe a esta Consultoria Jurídica, apesar disso, alertar que diversos aspectos estão previstos no modelo de forma genérica, e que a utilização destes requer do servidor responsável cautela redobrada na sua adaptação, observando as peculiaridades de cada caso.

Relevante lembrar, em acréscimo, que cada contrato tem as suas peculiaridades, sendo inviável prever todas as variantes possíveis para inserção nos modelos. Destarte, é papel da Administração verificar, em cada caso, qual a exigência efetivamente cabível, o que se espera que tenha sido feito no presente caso.

Ainda a título de ressalva, cabe alertar que a verificação de erros materiais nessas adaptações, tais como, remissão a itens, prazos ou datas (ano), é atividade que extrapola a análise jurídica, objeto do presente parecer, de tal sorte que se eventuais observações a respeito forem tecidas, serão apenas aquelas que se evidenciaram no curso da leitura, não tendo, pois, qualquer caráter exaustivo, sendo imprescindível, isto sim, a já mencionada cautela que quem procedeu às adaptações.

Conforme gizamos, pressupõe-se que os dados técnicos alusivos aos imóveis e os dados do cessionário, contidos na minuta do contrato, estejam corretos, o que deve ser verificado e confirmado pela Superintendência do Patrimônio da União antes de sua assinatura.

Ademais, cumpre-se observar que a minuta do Termo de Contrato a ser firmado estará vinculada ao ato de autorização praticado com prévia deliberação do GE-DESUP-1.

Quanto à minuta do contrato de cessão de uso gratuita apresentada, verifica-se que contém a qualificação das partes, a descrição do imóvel, a descrição do objeto, o objetivo (cessão de uso gratuito de imóvel da União), as obrigações do cessionário, o prazo de duração da cessão de uso (dez anos), as hipóteses de rescisão, as condições da cessão e demais cláusulas necessárias. Sendo assim, o referido instrumento está juridicamente adequado, merecendo tão somente as seguintes observações:

Recomenda-se à SPU/AC, que promova conferência final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou  técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado.

Recomenda-se à SPU/AC, fazer constar, em cláusula específica, que todas as despesas inerentes ao imóvel serão arcadas integralmente pelo cessionário durante o período de vigência da avença. Nesse ponto, pedimos vênia para sugerir que nesta cláusula seja incluída a obrigação de pagar todas as despesas relativas ao período de ocupação do imóvel não abrangido por contrato, que porventura exista anteriormente à entrega formal do bem.

​Posto isto, entende-se que minuta de contrato de cessão de uso gratuito juntada aos autos no (documento SEI nº 28169744) foi elaborada conforme modelo padronizado da SPU disponibilizado, prevista no Anexo IV, da ON - SPU – GEAPN – 02/01 e, não foram identificados óbices de cunho jurídico para sua aprovação, contudo, se faz necessário o atendimento das recomendações elencadas neste opinativo.

No que tange à regularidade fiscal, tanto a doutrina como a jurisprudência do TCU são uníssonas no sentido de que, mesmo nos casos de contratação direta, devem ser exigidas a comprovação de regularidade junto à Fazenda e a Dívida Ativa da União, ao INSS e ao FGTS. Além disso, com o advento da Lei nº 12.440, de 2011, sobreveio também a necessidade de comprovação de regularidade trabalhista, mediante a apresentação de Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas – CNDT. Cabe ao Administrador, pois, zelar pela efetiva validade dessas certidões na ocasião da contratação.

Destaca-se que é dever imposto à Administração verificar se todas as condições de habilitação do interessado estão presentes e válidas no momento da assinatura do contrato.

Em relação à destinação do imóvel cedido, não obstante as obrigações assumidas pelo cessionário diante do contrato a ser firmado futuramente, é importante ressaltar que, incumbe legalmente à SPU/AC fiscalizar e zelar pela manutenção da destinação do imóvel, na forma do art. 11 da Lei nº 9.636/98, in verbis:

Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.

(...)

§ 4º Constitui obrigação do Poder Público federal, estadual e municipal, observada a legislação específica vigente, zelar pela manutenção das áreas de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais e de uso comum do povo, independentemente da celebração de convênio para esse fim.

Portanto, como visto antes, a legislação e doutrina acima destacadas amparam a possibilidade da cessão do imóvel da União à entidade pleiteante, para as finalidades apontadas. Ademais, restou evidenciado o interesse público e social, a possibilitar a gratuidade da cessão pretendida.

II.9 DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS PÚBLICOS FEDERAIS EM ANO ELEITORAL. DIRETRIZES E VEDAÇÕES PARA A DESTINAÇÃO DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO.

Quanto a questão envolvendo a cessão de uso de bens da União em ano eleitoral, considero relevante citar o entendimento firmado no Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-DECOR/CGU/AGU, de 28 de junho de 2016, da Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos (NUP: 59000.000294/2014-26), assim ementado:

EMENTA: DIREITO ELEITORAL. DISTRIBUIÇÃO GRATUITA DE BENS PÚBLICOS FEDERAIS EM ANO ELEITORAL. INTERPRETAÇÃO DO ART. 73, § 10, DA LEI 9.504/97.

1. A disposição do art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública diretamente a particulares, não afetando as transferências realizadas entre entes públicos. A estes casos aplica-se o disposto no art. 73, VI, "a", da mesma lei, vedando-se a destinação de bens a outros entes públicos nos três meses que antecedem o pleito eleitoral. Tal vedação, porém, não impede as doações realizadas entre entidades que integram a mesma esfera de governo, como por exemplo a doação de bem da União a uma autarquia ou fundação pública federal. (grifou-se)

2. Não se admite, porém, que a única função do ente público recebedor do bem seja transferi-lo à população diretamente beneficiada, configurando mera intermediação. Por outro lado, isso não obsta a transferência do bem ao ente público para a prática de atos preparatórios que antecederão a efetiva destinação aos beneficiários finais, que só poderá ocorrer fora do período vedado.

3. Não são afetadas pelas vedações da legislação eleitoral as transferências que constituem direito subjetivo do beneficiário, nas quais o agente público não dispõe de margem de discricionariedade.

4. O entendimento aqui exposto alcança doações e cessões, sendo que o encargo ou finalidade da outorga não desnatura, por si só, seu caráter gratuito.

5. Deve-se orientar o gestor a observar o princípio básico de vedação de condutas dos agentes públicos, de forma a não afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais, sugerindo-se que a divulgação do ato seja a mínima necessária ao atendimento do princípio da publicidade formal – divulgação na Imprensa Oficial -, não sendo recomendada a realização de qualquer solenidade, tais como celebração de cerimônias simbólicas, atos públicos, eventos, reunião de pessoas para fins de divulgação, enfim, qualquer forma de exaltação do ato administrativo, sob pena de responsabilização do agente público que assim proceder.

A Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos também expediu a Orientação Normativa CNUC/CGU/AGU nº 002/2016 com a seguinte redação:

A vedação prevista no art. 73, § 10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os  atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea “a”, do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais. (destacou-se)

Referências: Art. 73, inciso VI, alínea “a”, e § 10, da Lei nº 9.507, de 30 de setembro de 1997.

O entendimento consolidado no Parecer-Plenário nº 002/2016/CNU-DECOR/CGU/AGU, de 28 de junho de 2016, é no sentido de que se aplica ao caso concreto o parágrafo 10 do artigo 73 da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1993, que estabelece normas para eleições, o qual proíbe no ano em que se realizar eleição, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, excepcionando os casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programa sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior.

Na mesma lógica, reputo relevante salientar que posteriormente o PARECER n. 00001-2019-CNPAT-CGU-AGU, 6 de agosto de 2019 (NUP: 04962.003052/2018-58), oriundo da Câmara Nacional de Patrimônio do Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (CNPAT/DECOR), acolhido pelo DESPACHO n. 00749/2019/DECOR/CGU/AGU, de 08 de novembro, do Diretor do DECOR e aprovado pelo DESPACHO n. 01044/2019/GAB/CGU/AGU, de 20 de novembro, do Consultor-Geral da União, estabeleceu diretrizes complementares a serem observadas na destinação do patrimônio imobiliário da União em ano eleitoral.

A referida manifestação jurídica está assim ementada:

EMENTA:

I – Patrimônio Imobiliário da União. Cessão de uso provisória.

II – Cessão de uso provisória de bens imóveis da União não pode ser concedida aos Municípios e a entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, com fundamento no art. 11 do Decreto nº 3.725/2001.

III – Considerações sobre a cessão de uso, cessão provisória, entrega e entrega provisória. Uso em serviço público.

IV – Considerações sobre guarda provisória. Instrumento de origem doutrinária, com fundamento no poder geral de cautela, previsto no art. 45 da Lei nº 9.784/1999, de auxílio à Administração Federal na manutenção e conservação do imóvel, diante de risco iminente, onde não se outorga o direito de uso.

V – Considerações sobre a vedação contida na Lei nº 9.504/1997 – Lei Eleitoral.

VI – Proposta de superação dos efeitos do Parecer nº 0155/2012/DECOR/CGU/AGU e de revisão das manifestações jurídicas correlacionadas.

VII – Referência normativa: Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, Lei nº 9.636/1998, Decreto nº 3.725/2001, Lei nº 9.784/1999, Lei nº 9.504, de 1997, Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016.

VIII – Proposta de Enunciados Consultivos.

A referida manifestação jurídica firmou o(s) seguinte(s) entendimento(s):

a) ESTÁ(ÃO) SUBMETIDA à vedação do ano eleitoral:

a.1) a Cessão de Uso Gratuita para Estados, Distrito Federal e Municípios, nos 3 (três) meses que antecedem o pleito conforme artigo 73, inciso VI, alínea "a", da Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997; e

a.2) a Cessão de Uso Gratuita para entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, no ano que se realizar o pleito conforme artigo 73, parágrafo 10, da Lei Federal nº 9.504, de 30 de setembro de 1997;

b) NÃO ESTÁ(ÃO) SUBMETIDAS à vedação do ano eleitoral:

b.1) a Entrega, Entrega Provisória, a Cessão de Uso e a Cessão de Uso Provisória PARA ÓRGÃOS E ENTIDADES INTEGRANTES DA MESMA ESFERA DE GOVERNO conforme Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016, da Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da Consultoria-Geral da União;

b.2) a Guarda Provisória, pois não há outorga do direito de uso, mas apenas assunção do ônus da guarda, conservação e vigilância; e

b.3) a Cessão Onerosa ou em condições especiais, por envolver contraprestação, o que não caracteriza distribuição gratuita.

Tratando-se de cessão de uso gratuita de parte de área de bem imóvel de domínio da União a entidade estadual, a destinação a terceiro do bem ESTÁ SUBMETIDA A LIMITAÇÃO TEMPORAL DURANTE O ANO ELEITORAL de 2022, conforme Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016, da Câmara Nacional de Uniformização de Entendimentos Consultivos da Consultoria-Geral da União e entendimento firmado no PARECER n. 00001/2019/CNPAT/CGU/AGU, de 6 de agosto de 2019 (NUP: 04962.003052/2018-58), razão pela qual a  assinatura de Contrato de Cessão de Uso sob o regime Gratuito PODERÁ OCORRER ATÉ 3 (TRÊS) MESES ANTES DO PLEITO A SER REALIZADO EM 2/10/2022, conforme Calendário Eleitoral das Eleições 2022 previsto no Anexo I da Resolução TSE nº 23.674/2022.

III - CONCLUSÃO

De todo o exposto, opina este Órgão da Advocacia-Geral da União, através de seu membro infra-assinado, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, que o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, ou após seu afastamento, de motivada, consoante previsão do art. 50, inc. VII, da Lei de Processo Administrativo, será possível dar-se o prosseguimento do processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação desta Consultoria Jurídica da União.

Além disso, por força da recente alteração legislativa no tema, está a autoridade assessorada obrigada a observar a regra de que "A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta" nos termos do artigo 20, parágrafo único, do Decreto-lei n° 4.657, de 1942 - Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro -, na redação que lhe conferiu a Lei n° 13.655, de 2018, o que torna obrigatório a sua manifestação acerca do juízo de oportunidade e conveniência da medida.

Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.

Brasília, 10 de outubro de 2022.

GLÓRIA BEATRIZ SARAIVA DE ALBUQUERQUE

ESTAGIÁRIA DA CJU-RR/CGU/AGU

JOÉLIA DE LIMA RODRIGUES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154133458202004 e da chave de acesso 1460403e