ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL RESIDUAL
COORDENAÇÃO-GERAL
E-MAIL: ECJURESIDUAL@AGU.GOV.BR
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REVISÃO DE ORIENTAÇÃO NORMATIVA
NUP: 00688.000088/2021-11
INTERESSADOS: CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL RESIDUAL (E-CJU/RESIDUAL)
ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS
De diálogos travados com a colega desta e-CJU Residual, a Advogada da União Regina Célia Diz Motooka, surgiu dúvida a respeito da eventual imprecisão de um dos itens da Orientação Normativa nº 10, adotada nesta unidade e revisada em 15/06/22, item este do seguinte teor:
(...)
6. É excepcional a cessão de bens servíveis ("não inservíveis"), a exigir justificativa da autoridade competente (parágrafo único do art.4º da IN SERGES MPDG nº 11/2018), e não dispensa a utilização do Reuse (doacoes.gov.br) por falta de previsão correlata.
(...)
Vendo a necessidade de coligir estudo complementar, submeti o tema, em mensagem eletrônica (e-mail), a outro colega de unidade, o Advogado da União Valério Rodrigues Dias, que gentil e percuciosamente elaborou o seguinte e elucidativo opinamento:
1- Início a análise desta questão, partindo do seu DESPACHO n. 00039/2022/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU, de 15/06/2022 (NUP 00688.000088/2021-11 – Seq. 37), por meio do qual se assentou a atual redação do item 6 da ON nº 10/E-CJU-Residual, cuja redação ora reproduzo:
(...)
6. É excepcional a cessão de bens servíveis ("não inservíveis"), a exigir justificativa da autoridade competente (parágrafo único do art.4º da IN SERGES MPDG nº 11/2018), e não dispensa a utilização do Reuse (doacoes.gov.br) por falta de previsão correlata.
(...)
2- Colhe-se dos Parágrafos 5 a 10 do DESPACHO n. 00039/2022/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU as razões que motivaram a redação do atual Item 6 da ON nº 10/E-CJU-Residual, cujos termos passo a reproduzir:
1.1.Da dispensa do Reuse (doacoes.gov.br) apenas quanto às transferências de bens "não inservíveis", e a exigir justificativa da autoridade
5. A par da ambiguidade da redação das normas infralegais que regem a questão, visto não adotarem a mesma técnica, há expressa previsão de dispensa da utilização do Reuse (doacoes.gov.br) apenas para a situação de transferência, e não cessão nem doação, conforme § 3º do art.6º da Instrução Normativa SEGES MPDG nº 11/2018 (anexa):
§ 3º No caso de bens móveis considerados não inservíveis, o órgão ou entidade ofertante poderá realizar transferência mediante justificativa da autoridade competente, sendo dispensada sua disponibilização no Reuse.Gov.
6. O Decreto nº 9.373/2018 define o que seja transferência, distinguindo-a tanto da cessão como da doação, nos seguintes termos:
Art.5º A transferência, modalidade de movimentação de caráter permanente, poderá ser:
I - interna - quando realizada entre unidades organizacionais, dentro do mesmo órgão ou entidade; ou
II - externa - quando realizada entre órgãos da União.
Parágrafo único. A transferência externa de bens não considerados inservíveis será admitida, excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente.
7. Então, apenas no caso de transferência, e de bens não inservíveis, é que fica dispensada a utilização do Reuse (doacoes.gov.br).
8. De se registrar que a miríade de processos que tem aportado nesta e-CJU Residual cuidavam primordialmente de doações, mas diante da vigência de vedação eleitoral passaram a aportar processos de cessões, quase nunca de transferências, sendo que estas dispensam mesmo a análise jurídica, por ser ato de disposição patrimonial interna, meramente administrativa.
9. Não nos parece que haveria qualquer proibição em que se disponibilizassem no Reuse as cessões de bens móveis não inservíveis (servíveis), eis que em ambos os casos: transferência e cessão, só se admite a movimentação do bem não inservível (servível) por exceção, e somente se houver a devida justificativa da autoridade competente.
10. Assim sendo, para conceder maior transparência, moralidade e publicidade, impedindo que seja alegado qualquer favorecimento na cessão do bem móvel, em detrimento do interesse público, sobretudo em ano eleitoral, recomendamos a disponibilização do bem no Reuse, como condição à sua cessão.
3- Realmente, entendo que a atual redação do item 6 da ON nº 10/E-CJU-Residual está em desconformidade com a melhor interpretação que se pode extrair do Decreto federal nº 9.373, de 2018 e da IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018.
4- O Decreto federal nº 9.373, de 2018 dispõe sobre a alienação, a cessão, a transferência, a destinação e a disposição final ambientalmente adequadas de bens móveis no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Já a IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018 dispõe sobre ferramenta informatizada de disponibilização de bens móveis inservíveis para fins de alienação, de cessão e de transferência no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional - Reuse.Gov.
5- Frise-se que a IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018 foi publicada visando disciplinar o funcionamento da ferramenta denominada “reuse.gov.br”, que foi substituída pela “doações.gov.br”, lançado em dezembro de 2021. Esta última ferramenta é mais ampla pois além de contemplar os casos do Decreto federal nº 9.373, de 2018, abarca também as hipóteses de recebimento de doações pelos órgãos e pelas entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, conforme prevê o Decreto federal nº 9.764, de 11/04/2019.
6- Tanto o Decreto federal nº 9.373, de 2018, como a IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018 versam, prioritariamente, sobre bens móveis inservíveis. O tratamento feito aos bens móveis não inservíveis é periférico e excepcional. Como bem apontado na sua mensagem, os bens não inservíveis são tratados no art. 4º, parágrafo único e no art. 5º, parágrafo único, ambos do Decreto federal nº 9.373, de 2018 e no art. 6º, § 3º, da IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018.
7- Conforme conceito contido no art. 4º do Decreto federal nº 9.373, de 2018, a cessão é uma modalidade de movimentação de caráter precário e por prazo determinado, podendo ser realizada: I - entre órgãos da União; II - entre a União e as autarquias e fundações públicas federais; ou III - entre a União e as autarquias e fundações públicas federais e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e suas autarquias e fundações públicas.
8- Já a transferência prevista no art. 5º do Decreto federal nº 9.373, de 2018, é modalidade de movimentação permanente e pode ocorrer nas seguintes situações: I - interna - quando realizada entre unidades organizacionais, dentro do mesmo órgão ou entidade; ou II - externa - quando realizada entre órgãos da União.
9- Tanto a cessão, como a transferência de bens móveis não inservíveis são excepcionais e demandam justificativa por parte da autoridade competente, conforme estabelece o parágrafo único do art. 4º e o parágrafo único do art. 5º, ambos do Decreto federal nº 9.373, de 2018. Por sua vez, o § 3º do art. 6º da IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018, no tocante à transferência de bens móveis não inservíveis, traz a inovação, dispensando a sua disponibilização no Reuse.Gov.
10- Se bem observamos os institutos da cessão e da transferência ambos têm em comum serem externos, ou seja, entre órgãos da União, demandando motivação por parte da autoridade competente. Por outro lado, diferenciam-se pelo fato de a cessão ser mais abrangente, pois além de ser entre órgão da União, dá-se também entre a União e as autarquias e fundações públicas federais ou entre a União e as autarquias e fundações públicas federais e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e suas autarquias e fundações públicas. Distinguem-se ainda em razão de a cessão revestir-se de precariedade e, consequentemente, seu prazo ser determinado, ao passo que a transferência é permanente, ou seja, é definitiva.
11- O ponto central cuja reflexão se pede está relacionado com as cessões serem ou não disponibilizadas na plataforma Doações.Gov.br (sucessora da Reuse.Gov). Tratando-se de bens móveis inservíveis, conforme orientação sobre desfazimento de bens, publicada no Portal de Compras do Governo Federal (25. Orientação sobre desfazimento de bens — Portal de Compras do Governo Federal (www.gov.br), a disponibilização é obrigatória. Esta orientação, contudo, nada dispõe acerca dos bens móveis não inservíveis.
12- Segundo o disposto no art. 6º, § 3º, da IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018, no caso de transferência de bens móveis não inservíveis dispensa-se a disponibilização no Reuse.Gov. Pois bem. Tratando-se de cessão de bens móveis da mesma espécie (não inservíveis) poder-se-ia aplicar o mesmo tratamento adotado para as transferências? Ou, em razão dos princípios da transparência, moralidade e publicidade, impor-se-á disponibilização da aludida cessão no Reuse.Gov (atual Doações. Gov). Eis o ponto que demanda reflexão.
13- Dúvida não há de que os princípios da transparência, moralidade e publicidade administrativas são muito caros e importantes no âmbito da Administração Pública. No entanto, à Administração Pública também são relevantes os princípios da eficiência, economicidade e razoabilidade. Há de se ter em mente, conforme apontamos linhas atrás, que a IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018 destina-se a dispor sobre ferramenta informatizada de disponibilização de bens móveis inservíveis para fins de alienação, de cessão e de transferência no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional - Reuse.Gov. Logo, a vocação primeira e principal deste ato normativo foi a de disciplinar o tratamento a ser dado aos bens móveis inservíveis. Perifericamente, cuidou-se dos bens móveis não inservíveis.
14- De outra via, quando a IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018 tratou dos bens móveis não inservíveis, em sede de cessão ou transferência, deixou claro ser indispensável a motivação por parte da autoridade competente. Se bem pensarmos, a motivação revela-se necessária em qualquer forma de alienação. Assim, ela deve ocorrer não apenas nas cessões e transferências administrativas, mas também, nos casos de doação ou leilão. Contudo, nos casos de transferência e cessão de bens móveis não inservíveis, a necessidade de motivação foi posta como exigência de forma expressa e obrigatória. Ao que nos parece, o motivo desta imposição justifica-se não apenas por conta da impreterível necessidade de a autoridade competente demonstrar as razões de vantagem para a Administração no desfazimento de um bem móvel não inservível, mas também, explicar o porquê de se ter elegido determinado destinatário, a fim de afastar qualquer resquício de parcialidade ou pessoalidade na sua decisão. A rigor, critérios outros de necessidade, urgência ou de maior atendimento de interesse público ou social devem presidir os motivos que norteiam a decisão pela transferência ou cessão de bem móvel não inservível a determinado órgão ou ente público. Neste cenário, se o destinatário da cessão ou da transferência já estão definidos, a utilização da ferramenta “Reuse.Gov” revelar-se-ia ineficiente e desnecessária. Além disso, não se pode olvidar que tal ferramenta foi instituída para cuidar de bens móveis inservíveis. Logo, não se prestaria para tratar de bens móveis não inservíveis.
15- Outro argumento apto a dispensar a utilização da ferramenta “Reuse.Gov”, nos casos de cessão de bens móveis não inservíveis, estaria alicerçado nas regras de hermenêutica decorrentes da interpretação extensiva. Logo, interpretar-se-ia de forma mais ampla o art. 6º, § 3º, da IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018 para ali se compreender inclusa não apenas a transferência, mas também a cessão dos bens móveis não inservíveis. Com efeito, com base na interpretação extensiva (lex minus dixit quam voluit – em vernáculo “a lei ou a norma disse menos do quanto queria”) permite estender o sentido da norma tanto para as situações similares como também para aquelas de menor intensidade. No caso em exame, se comparada a cessão com a transferência, constatar-se-á que a primeira é um minus (menos) em relação à segunda. Isso porque, enquanto a transferência é provida de definitividade, a cessão é precária, podendo ser revogada a qualquer momento pela autoridade competente. Logo, a transferência traz mais estabilidade ao destinatário do que a cessão. Nesta linha de pensamento, se para a transferência não se exige a utilização do Reuse.gov, à evidência, para a forma menos rígida, qual seja, a cessão, não haveria razão de se exigir, quando estamos a tratar de bens móveis não inservíveis. Note-se, inclusive, que até pela aplicação do princípio da proporcionalidade o raciocínio ora desenvolvido se justifica, pois não é razoável se impor formalidade mais grave e onerosa à modalidade de trespasse de bem público de menor intensidade (cessão), quando para a espécie mais robusta (transferência), dispensa-se a formalidade de disponibilização na ferramenta “Reuse.gov.br”. A diferença de intensidade reside justamente no fato de que a transferência é permanente (definitiva), ao passo que a cessão é precária, logo, provida de reversibilidade segundo critérios de conveniência e oportunidade a juízo da autoridade competente.
16- Quanto à questão do princípio da publicidade sua observância decorre de preceito constitucional (art. 37, caput, da Constituição federal de 1988). Logo, é de todo recomendável que haja a publicação da decisão que autoriza a cessão ou a transferência do bem móvel não inservível no Diário Oficial da União, quando então, dar-se-ia ampla possibilidade para fins de controle, mormente sob o aspecto da moralidade administrativa.
17- Por conseguinte, diante destes argumentos, entendemos ser recomendável à revisão do item 6 da ON nº 10/E-CJU-Residual. Para tanto, contudo, há de se fazer uma pequena incursão acerca de uma controvérsia terminológica, qual seja: bem não inservível ou bem servível.
18- A rigor, quando estamos diante de termos providos de um único sentido (unívocos), a regra é que duas negativas se neutralizam, propiciando o emprego do termo na forma afirmativa. Assim, para os termos “não inapto”, temos o correlato “apto”; “não inútil”, o correlato “útil”; “não inobservado”, correlato “observado” etc. Contudo, quando o termo é revestido de sentido plurívoco, compreendendo várias espécies, nem o sentido retratado com duas negativas é mantido quando se transmuta o termo para a forma afirmativa
19- No caso em comento, o conceito de “bem não inservível” é normativamente plurívoco, conforme prescreve o art. 3º do Decreto federal nº 9.373, de 2018, cujo teor é o seguinte:
Art. 3º Para que seja considerado inservível, o bem será classificado como:
I - ocioso - bem móvel que se encontra em perfeitas condições de uso, mas não é aproveitado;
II - recuperável - bem móvel que não se encontra em condições de uso e cujo custo da recuperação seja de até cinquenta por cento do seu valor de mercado ou cuja análise de custo e benefício demonstre ser justificável a sua recuperação;
III - antieconômico - bem móvel cuja manutenção seja onerosa ou cujo rendimento seja precário, em virtude de uso prolongado, desgaste prematuro ou obsoletismo; ou
IV - irrecuperável - bem móvel que não pode ser utilizado para o fim a que se destina devido à perda de suas características ou em razão de ser o seu custo de recuperação mais de cinquenta por cento do seu valor de mercado ou de a análise do seu custo e benefício demonstrar ser injustificável a sua recuperação.
20- Assim, o bem inservível pode ser: bem inservível ocioso, bem inservível recuperável, bem inservível antieconômico e bem inservível irrecuperável. Se partirmos do princípio que o raciocínio aplicável ao gênero repercute sobre as espécies, ter-se-á, então, como correta sua aplicação se a lógica semântica obtida com a expressão genérica for mantida nas aludidas espécies. Logo, o sentido lógico aplicável ao gênero também será válido para a espécie. No caso, contudo, como o conceito das espécies é decorrente de previsão normativa baseada na possibilidade de ter uma eficácia, ou seja, contendo uma previsão abstrata apta a incidir no mundo dos fatos, temos que o teste de validade apto para demonstrar a ocorrência de similitude de situações descritivas entre o gênero e a espécie não se dará apenas no plano da lógica formal, mas também, sob o ponto de vista material, isto é, no plano da consideração de se ter uma experiência possível de ocorrer no mundo dos fatos.
21- Neste contexto, se no plano do gênero, “bem não inservível” equivale a “bem servível”, há de se compreender, pelo aspecto material, tratar-se de um bem provido de alguma utilidade, ou seja, que serve para alguma coisa.
22- Vejamos agora o teste de validade junto às espécies:
Bem não inservível ocioso equivaleria a bem servível útil.
Bem não inservível recuperável equivaleria a bem servível irrecuperável.
Bem não inservível antieconômico equivaleria a bem servível econômico.
Bem não inservível irrecuperável equivaleria a bem servível recuperável.
23- Note-se que o raciocínio a contrario sensu aplicável às espécies traduz conceitos distorcidos da lógica e da razoabilidade, na medida em que não há sentido se cogitar em “bem servível útil”, pois a utilidade é inerente a algo que é servível, ou melhor, a utilidade está ínsita ao conceito de bem servível. Ou ainda, como sustentar a contradição com a expressão “bem servível irrecuperável”?
24- Diante disso, pelo fato de não haver compatibilidade semântica entre gênero e espécies, quando se emprega o raciocínio a contrario sensu, preferimos utilizar a expressão “bem não inservível”. Talvez tenha sido esta a razão pela qual a IN-SEGES nº 11, de 29/11/2018 tenha adotado a expressão “bem não inservível”, em vez da que lhe é oposta, ou seja, “bem servível”, pois, ao se aplicar o raciocínio a contrario sensu, algumas das resultantes revelar-se-iam incompatíveis com o sentido dos conceitos normativos de cada uma das espécies de bens inservíveis, conforme previsto no art. 3º do Decreto federal nº 9.373, de 2018.
25- Posto isso, sugerimos que o item 6 da ON nº 10/E-CJU-Residual tenha a seguinte redação:
(...)
6. É excepcional a cessão de bens não inservíveis, a exigir justificativa da autoridade competente (parágrafo único do art. 4º da IN SEGES/MPDG nº 11/2018), dispensando-se a utilização do Reuse (doacoes.gov.br), tendo em vista a interpretação extensiva do art. 6º, § 3º, da IN-SEGES/ MPDG nº 11, de 2018, sendo recomendável, contudo, tanto no caso de transferência de bens não inservíveis, como na cessão destes mesmos bens, a publicação do Diário Oficial, considerando os princípios da publicidade e moralidade administrativas, previstos no art. 37 da Constituição Federal de 1988.
(...)
26- São estas as considerações que julgo adequadas. Espero ter ajudado de alguma forma.
Com efeito, dessume-se das precisas ponderações e apontamentos, que realmente se faz necessária a correção do item 6 da Orientação Normativa e-CJU Residual nº 10, para que reflita de forma exata as normas que tratam do tema, bem como a adequada interpretação jurídica decorrente.
De se apontar que o tema doação-cessão, embora pareça, de simples nada tem, muito pelo contrário, pois a cada processo um ponto se distingue dos anteriores, o que levou à elaboração da ON citada, que já foi revista anteriormente.
A esse tempo, acolho na íntegra a exposição acima transcrita, com sugestão de revisão do item 6 da Orientação Normativa e-CJU Residual nº 10, para fins de dar-lhe a seguinte redação:
6. É excepcional a cessão de bens não inservíveis, a exigir justificativa da autoridade competente (parágrafo único do art. 4º da IN SEGES/MPDG nº 11/2018), dispensando-se a utilização do Reuse (doacoes.gov.br), tendo em vista a interpretação extensiva do art. 6º, § 3º, da IN-SEGES/ MPDG nº 11, de 2018, sendo recomendável, contudo, tanto no caso de transferência de bens não inservíveis, como na cessão destes mesmos bens, a publicação do Diário Oficial, considerando os princípios da publicidade e moralidade administrativas, previstos no art. 37 da Constituição Federal de 1988.
Consolide-se, pois, a redação da Orientação Normativa e-CJU Residual nº 10, que passa a vigorar com a seguinte redação:
ORIENTAÇÃO NORMATIVA n. 00010/2021/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU
1. Bens móveis inservíveis cujo reaproveitamento (ociosos ou recuperáveis) seja considerado inconveniente ou inoportuno serão alienados na forma do regime jurídico de licitações e contratações públicas, sendo exigível a prévia avaliação (arts. 6º e 7º, Decreto nº 9.373/18).
2. Os bens móveis inservíveis (ociosos, recuperáveis, antieconômicos e irrecuperáveis) podem ser objeto de doação, com dispensa de licitação, exclusivamente para fins e uso de interesse social, e desde que justificada a oportunidade e conveniência socioeconômica concernente à forma de alienação (art. 8º, Decreto nº 9.373/18).
3. O uso da plataforma “Reuse” (doacoes.gov.br) para alienação e cessão de bens móveis da União está previsto na Instrução Normativa SEGES MPDG nº 11, de 29 de novembro de 2018.
4. O art. 5º da aludida IN impõe o dever de utilização do “Reuse” (doacoes.gov.br) para a movimentação e reaproveitamento de bens móveis inservíveis da União.
5. Para a transferência (movimentação entre unidades organizacionais - dentro do mesmo órgão ou entidade; ou entre órgãos da União) de bens móveis servíveis, não é obrigatório o uso da plataforma “Reuse” (doacoes.gov.br), desde que mediante justificativa (motivada) da autoridade competente.
6. É excepcional a cessão de bens não inservíveis, a exigir justificativa da autoridade competente (parágrafo único do art. 4º da IN SEGES/MPDG nº 11/2018), dispensando-se a utilização do Reuse (doacoes.gov.br), tendo em vista a interpretação extensiva do art. 6º, § 3º, da IN-SEGES/ MPDG nº 11, de 2018, sendo recomendável, contudo, tanto no caso de transferência de bens não inservíveis, como na cessão destes mesmos bens, a publicação do Diário Oficial, considerando os princípios da publicidade e moralidade administrativas, previstos no art. 37 da Constituição Federal de 1988.
7 São obrigatórias a avaliação e classificação dos bens por comissão especial composta por no mínimo três servidores, a teor do artigo 12 da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 11/2018.
8. Quando o bem móvel inservível for qualificado de reaproveitamento inoportuno e que também seja demonstrada a inconveniência/inoportunidade do ponto de vista socioeconômico de ser alienado mediante pagamento – o que precisa ser objetiva e motivadamente justificado – então: poderá ser doado, mas EXCLUSIVAMENTE para fins e uso de interesse social.
9. Quando o bem móvel for classificado como antieconômico ou irrecuperável, então, o requisito “finalidade e uso de interesse social” deverá ser muito bem demonstrado, sobretudo em relação às exigências da Política Nacional de Resíduos Sólidos.
10. Sobre o "Reuse" (doacoes.gov.br), há norma jurídica de natureza procedimental que determina a utilização da plataforma digital (art. 5º da aludida IN SEGES MPDG nº 11/2018). Eventuais obstáculos de ordem operacional devem ser comunicados ao órgão responsável pela operação do Reuse (doacoes.gov.br), o Ministério da Economia.
11. Enquanto o "Reuse" (doacoes.gov.br) não estiver adaptado para cadastrar entes estaduais, distritais e municipais, recomenda-se, como boa prática, verificar junto a estes entes e demais poderes da União a existência de interesse nos bens inservíveis após passado o prazo do anúncio no Reuse (doacoes.gov.br).
Dê-se ciência aos integrantes desta unidade, assim como ao DGA/CGU.
Divulgue-se às CJUs e insira-se nas páginas desta unidade no Sharepoint e internet.
São José dos Campos, 4 de julho de 2023.
(assinado eletronicamente)
Jorge Cesar Silveira Baldassare Gonçalves
Advogado da União
Coordenador-Geral
jorge.goncalves@agu.gov.br
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00688000088202111 e da chave de acesso 3f5772b0