ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA NO MINISTÉRIO DA CULTURA

PARECER nº 80/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU

PROCESSO nº 01400.028590/2023-90

INTERESSADA: Subsecretaria de Equipamentos e Espaços Culturais

ASSUNTO: Programa de Aceleração do Crescimento - PAC.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO - PAC.

I - Equipamento cultural. CEU da Cultura. Termos de compromisso do Programa de Aceleração do Crescimento, destinados à execução de obras vinculadas ao Programa Territórios da Cultura, com recursos da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura - PNAB.

II - Consulta sobre a possibilidade de participação de municípios com imóveis selecionados, na condição de intervenientes, nos termos de compromisso a serem firmados com Estados beneficiados pelas transferências obrigatórias realizadas com recursos da PNAB.

III - Inteligência do art. 26 da Portaria Conjunta nº 33/2023/MGI/MF/CGU. Opção regulatória por outras formas de anuência.

Submete-se a esta Consultoria Jurídica consulta formulada pela Subsecretaria de Espaços e Equipamentos Culturais (SEEC) acerca dos termos de compromisso a serem celebrados com Estados para fins de execução das transferências obrigatórias do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do governo federal, disciplinados pelo Decreto nº 11.855/2023, que no âmbito do Ministério da Cultura serão realizadas com recursos da Política Nacional Aldir Blanc de Fomento à Cultura (PNAB), nos termos do art. 18 da Lei nº 14.719/2023.

O objeto específico da consulta, entabulada no Ofício nº 55/2024/CGME/SEEC/SE/MinC (SEI/MinC 1682374), diz respeito à possibilidade de que os municípios que tenham imóveis selecionados para realização das obras do PAC (CEUS da Cultura do Programa Territórios da Cultura do MinC) figurem como intervenientes nos termos de compromisso a serem celebrados com os Estados beneficiados com as transferências obrigatórias, e em que termos se daria esta interveniência.

É o breve relatório. Passo à análise.

Conforme já elucidado na Nota nº 22/2024/CONJUR-MinC/CGU/AGU, o termo de compromisso instituído pelo Decreto nº 11.855/2023 é o instrumento cabível para a realização das transferências obrigatórias do PAC e execução de suas ações, entre as quais se encontram os CEUS da Cultura a serem executados por Estados e pelo Distrito Federal com recursos da PNAB, conforme estabelecido no art. 3º da Portaria MinC nº 74/2023.

Como tal, o termo de compromisso submete-se ao regime jurídico do referido decreto, que em seu art. 19 determina a aplicabilidade aos instrumentos do PAC dos procedimentos operacionais previstos na Portaria Conjunta nº 33/2023/MGU/MF/CGU, originalmente aplicáveis a convênios e contratos de repasse relativos a transferências da União.

Em seu art. 26, a referida portaria conjunta trata especificamente dos meios operacionais para comprovação, pelos entes compromissários, do exercício de plenos poderes sobre os imóveis que destinarão às obras a serem executadas com recursos da União, nos seguintes termos:

Art. 26. A comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel dar-se-á mediante a apresentação de certidão emitida pelo cartório de registro de imóveis competente.

§ 1º Para liberação dos recursos e início da execução do objeto pactuado, poderá ser aceita declaração do Chefe do Poder Executivo, sob as penas do art. 299 do Código Penal, de que o convenente é detentor da posse da área objeto da intervenção, quando se tratar de área pública, devendo a regularização formal da propriedade ser comprovada até o final da execução do objeto do instrumento.

§ 2º Alternativamente à certidão prevista no caput, admite-se, por interesse público ou social, condicionadas à garantia subjacente de uso, pelo prazo mínimo de vinte anos, o seguinte:

I - comprovação de ocupação regular de imóvel:

a) em área desapropriada por Estado, por Município, pelo Distrito Federal ou pela União, com sentença transitada em julgado no processo de desapropriação;

b) em área devoluta;

c) recebido em doação:

1. da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal, já aprovada em lei, conforme o caso, e, se necessária, inclusive quando o processo de registro de titularidade do imóvel ainda se encontrar em trâmite; e

2. de pessoa física ou jurídica, inclusive quando o processo de registro de titularidade do imóvel ainda se encontrar em trâmite, neste caso, com promessa formal de doação irretratável e irrevogável;

d) que, embora não tenha sido devidamente consignado no cartório de registro de imóveis competente, pertence ao Estado que se instalou em decorrência da transformação de Território Federal, ou mesmo a qualquer de seus municípios, por força de mandamento constitucional ou legal;

e) pertencente a outro ente público que não o convenente, desde que a intervenção esteja autorizada pelo proprietário, por meio de ato do Chefe do Poder Executivo ou titular do órgão detentor de delegação para tanto;

f) que, independentemente da sua dominialidade, esteja inserido em Zona Especial de Interesse Social – ZEIS, instituída na forma prevista na Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, ou constitua Núcleo Urbano Informal classificado como Regularização Fundiária de Interesse Social – REURB-S, nos termos do disposto na Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, devendo, neste caso, serem apresentados os seguintes documentos:

1. cópia da publicação, em periódico da Imprensa Oficial, da lei estadual, municipal ou distrital instituidora da ZEIS ou do ato do poder público municipal de classificação da REURB-S;

2. demonstração de que o imóvel beneficiário do investimento se encontra na ZEIS ou em área classificada como REURB-S; e

3. declaração firmada pelo Chefe do Poder Executivo do ente federativo a que o convenente seja vinculado de que os habitantes da ZEIS ou do núcleo urbano informal classificado como REURB-S serão beneficiários de ações visando à regularização fundiária da área habitada para salvaguardar seu direito à moradia;

g) objeto de sentença favorável aos ocupantes, transitada em julgado, proferida em ação judicial de usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia, nos termos do art. 183 da Constituição Federal, da Lei nº 10.257, de 2001, e da Medida Provisória nº 2.220, de 4 de setembro de 2001; e

h) tombado pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN, desde que haja aquiescência do Instituto;

II - contrato ou compromisso irretratável e irrevogável de constituição de direito real sobre o imóvel, na forma de cessão de uso, concessão de direito real de uso, concessão de uso especial para fins de moradia, aforamento ou direito de superfície, atendidos os seguintes requisitos:

a) o proprietário que firmar a constituição do direito real não poderá exercer qualquer tipo de gerência ou ingerência sobre a área do imóvel, tampouco obstar ou limitar o livre acesso à população beneficiada;

b) estando a área do imóvel cedido localizado integralmente dentro de propriedade particular, a validade da constituição do direito real ficará condicionada à efetiva e preliminar constituição da respectiva servidão de passagem até o local do objeto do instrumento, não podendo haver qualquer tipo de restrição ou obstrução de acesso à população beneficiada; e

c) o convenente ficará responsável pela observância do cumprimento do objeto ajustado pelo respectivo período da mencionada cessão ou equivalente, sob pena de aplicação de penalidades conforme legislação vigente; ou

III - comprovação de ocupação da área objeto do instrumento:

a) por comunidade remanescente de quilombos, certificadas nos termos do art. 3º, § 4º, do Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, pelo seguinte documento:

1. ato administrativo que reconheça os limites da área ocupada pela comunidade remanescente de quilombo, expedido pelo órgão responsável pela sua titulação; ou

2. declaração de órgão, de qualquer dos entes federativos, responsável pelo ordenamento territorial ou regularização fundiária, de que a área objeto do instrumento é ocupada por comunidade remanescente de quilombo, caso não tenha sido expedido o ato de que trata o item 1 desta alínea; ou

b) por comunidade indígena, mediante documento expedido pela Fundação Nacional dos Povos Indígenas – FUNAI ou, alternativamente, pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública.

(...) [grifamos]

A interveniência é instituto jurídico por meio do qual um terceiro interessado manifesta anuência na relação jurídica estabelecida entre dois contratantes ou convenentes em sentido amplo, em função dos interesses atingidos pela relação jurídica estabelecida, especialmente quanto tal anuência é condição para a efetividade do negócio jurídico estabelecido.

No caso em exame, a interveniência de município em avença celebrada entre a União e o Estado, para anuir com a execução de obra do PAC em imóvel público municipal seria em tese cabível, especialmente se a garantia de uso por no mínimo 20 anos estivesse presente na cláusula de interveniência, de forma irretratável e irrevogável, de modo a permitir a total fruição do bem pelo Estado, sem ingerência do município sobre a área do imóvel onde o equipamento será instalado, e sem restrições ao seu acesso público. Em tal hipótese, a interveniência estaria estritamente relacionada à anuência de uso do imóvel, sem qualquer capacidade de permitir que o município assuma obrigações de gestão do equipamento cultural em nome do Estado compromissário.

No entanto, justamente para evitar possíveis interpretações que conduzam a um equivocado entendimento pela possibilidade de se estabelecer obrigações a outros entes alheios à relação jurídica original do termo de compromisso, a opção regulatória estabelecida na Portaria Conjunta nº 33/2023/MGU/MF/CGU foi no sentido de que a anuência de terceiros para a plena utilização de imóveis que não sejam de propriedade do Estado deve ser dada estritamente por meio dos procedimentos descritos no seu art. 26. A interveniência, em tal portaria conjunta, é prevista apenas no § 3º do art. 38, para a hipótese do termo de compromisso ser firmado por entidade ou órgão do ente federado em uma relação jurídica na qual o próprio titular do ente deva figurar como interveniente para assegurar que todas as competências relacionadas ao compromisso estejam efetivamente cobertas pelo instrumento.

Com isso, salvo melhor juízo, embora a figura jurídica da interveniência esteja prevista de forma relativamente irrestrita nos termos de compromisso de que trata o Decreto nº 11.855/2023, conforme previsto no inciso IV de seu art. 2º, é forçoso concluir que, por força de seu art. 19, tal figura jurídica deve ser evitada, nas hipóteses de simples anuência de uso de bem imóvel, para as quais a Portaria Conjunta nº 33/2023/MGU/MF/CGU já estabeleceu procedimentos específicos para comprovação dos plenos direitos do ente compromissário.

Isto posto, em resposta aos questionamentos formulados pela Subsecretaria de Espaços e Equipamentos Culturais no Ofício nº 55/2024/CGME/SEEC/SE/MinC (SEI/MinC 1682374), conclui-se:

1. Não é possível, em razão da Portaria Conjunta nº 33/2023/MGU/MF/CGU, aplicável por força do art. 19 do Decreto nº 11.885/2023, que municípios figurem como intervenientes nos termos de compromisso firmados entre Estados e a União para a execução de obras do PAC, inclusive aquelas executadas com recursos da PNAB. Quanto ao Distrito Federal, a pergunta fica prejudicada, uma vez que se trata de unidade da federação não integrada por municípios.
2. Os limites para atuação dos municípios nas relações jurídicas estabelecidas entre Estados e a União no âmbito do PAC restringem-se à anuência de uso dos imóveis de sua propriedade que venham a ser selecionados, não havendo previsão legal para que assumam em nome próprio obrigações dos Estados relacionadas aos termos de compromissos firmados. Normas complementares podem vir a ser estabelecidas na forma do art. 11 do Decreto nº 11.885/2023, mas enquanto não estabelecidas, prevalece o disposto no art. 19 do decreto.

À SEEC/SE/MinC.

Brasília, 16 de abril de 2024.

(assinado eletronicamente)

OSIRIS VARGAS PELLANDA

Consultor Jurídico

interino

^{Processo eletrônico disponível em https://supersapiens.agu.gov.br por meio do Número Único de Protocolo (NUP) 01400028590202390 e da chave de acesso 98c9cd15}