ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE SERVIÇOS SEM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO-DE-OBRA
COORDENAÇÃO GERAL - SEM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA MDO
RUA SANTA CATARINA, 480 - 6º ANDAR LOURDES BELO HORIZONTE CEP 30.170-081
PARECER n. 00006/2024/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU
NUP: 00688.001305/2020-17
INTERESSADOS: CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE SERVIÇOS SEM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA DE MÃO-DE-OBRA (E-CJU/SSEM)
ASSUNTOS: PRORROGAÇÃO
EMENTA: Manifestação Jurídica Referencial (MJR). Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31/03/2022 e ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014. Renovação do PARECER REFERENCIAL n. 00004/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU, prorrogação da vigência de contratos de locação em que a administração pública figure como locatária, cuja validade se encerra em 15 de março de 2024 - NUP 00688.001305/2020-17 - Órgão expedidor: e-CJU/SSEM/CGU/AGU. Órgão a que se destina: Todos os órgãos assessorados pela e-CJU/SSEM (órgãos do Poder Executivo, Administração Direta, nos Estados, excluído o Distrito Federal). Validade: 2 anos (15/03/2026), prorrogáveis.
RELATÓRIO
I. Objeto da manifestação jurídica referencial (MJR).
II.1 - Cabimento da prorrogação da MJR - Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31/03/2022 e ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014
II.2. Análise de cenário para verificar se subsistem os motivos de fato e de direito que levaram à sua expedição.
ANÁLISE
I. Objeto da manifestação jurídica referencial (MJR).
1. Na Ementa do parecer referencial, consta:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES E CONTRATOS. PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VIGÊNCIA DE CONTRATOS DE LOCAÇÃO EM QUE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FIGURE COMO LOCATÁRIA.
1. PRELIMINARMENTE. Da manifestação jurídica referencial. A Orientação Normativa AGU nº 55, de 23 de maio de 2014.
2. LIMITES DA CONTRATAÇÃO E INSTÂNCIAS DE GOVERNANÇA. O Decreto nº 10.193, de 27 de dezembro de 2019, e suas disposições específicas sobre contratos de locação de imóvel.
3. PRORROGAÇÃO DO CONTRATO.
3.1. Legislação aplicável: art. 62, § 3º da Lei nº 8.666, de 1993; arts. 51 a 57 da Lei nº 8.245, de 1991; IN nº 5, de 2017, da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Inaplicabilidade da regra do artigo 57, II, da Lei 8.666/1993, que limita o prazo total, incluídas as prorrogações, a sessenta meses (Orientação Normativa nº 6, de 01.04.2009).
3.2. Requisitos para prorrogação: a) contrato em vigor, celebrado por escrito e com prazo determinado; b) previsão sobre a prorrogação de prazos no instrumento convocatório e/ou contrato; c) não ocorrência de solução de continuidade; d) manifestação expressa da Contratada informando o interesse na prorrogação; e) justificativa da prorrogação (demonstração da natureza continuada da necessidade pública); f) consulta a outros órgãos públicos, especialmente à Secretaria de Patrimônio da União (SPU), sobre a existência de imóvel com as características pretendidas; g) autorização prévia para a prorrogação emitida pela autoridade competente; h) comprovação de que o locador mantém as condições iniciais de habilitação; i) demonstração de que o valor do contrato permanece economicamente vantajoso para a Administração, mediante a realização de avaliação prévia e pesquisa de mercado; j) existência de disponibilidade orçamentária para fazer frente às despesas decorrentes da prorrogação; k) declaração de que as mesmas condições ensejadoras da contratação direta permanecem presentes, se for o caso; l) manifestação do Fiscal do Contrato discorrendo sobre a execução do contrato com informações de que os serviços tenham sido prestados regularmente.
4. REAJUSTE CONTRATUAL.
4.1. Reajuste em sentido estrito. Direito do contratado. Impossibilidade de preclusão (Parecer n. 00079/2019/DECOR/CGU/AGU).
4.2. Requisitos para aplicação de reajuste: previsão no contrato; demonstração da natureza continuada da necessidade pública; aplicação do índice previsto contratualmente; observância do interregno mínimo de 01 (um) ano.
5. MINUTA DO TERMO ADITIVO.
6. PUBLICIDADE.
7. CONCLUSÃO. Atestado de adequação do processo ao Parecer Referencial. Desde que o Órgão assessorado atenda as orientações exaradas no Parecer Referencial, é juridicamente possível dar prosseguimento ao processo, prorrogando sua vigência e/ou alterando seu valor, sem submeter os autos à e-CJU/SSEM, consoante Orientação Normativa nº 55, do Advogado-Geral da União.
II.1 - Cabimento da prorrogação da MJR - Portaria Normativa CGU/AGU nº 05, de 31/03/2022 e ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014
2. O artigo art.6º da citada Portaria Normativa, estabelece:
Art. 6º A MJR não poderá ter prazo de validade inicial maior que dois anos, sendo admitidas sucessivas renovações.
§ 1º A unidade consultiva que tenha interesse na renovação dos efeitos da MJR deverá promover nova análise de cenário para verificar se subsistem os motivos de fato e de direito que levaram à sua expedição.
§ 2º A renovação de MJR dar-se-á a partir da emissão de parecer que demonstre a permanência das condições que justificaram a expedição.
§ 3º O parecer que propuser a renovação deverá conter novo prazo de validade, com observância da limitação prevista no caput, e será comunicado ao órgão assessorado e ao Departamento de Informações Jurídico-Estratégicas.
3. Quanto à validade, o prazo de 2 anos foi estabelecido conforme DESPACHO n. 00070/2023/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU-NUP: 00688.006198/2023-58, com encerramento em 15 de março de 2024 (Elaborados até 15/03/2022 e adotados das CJUs: 15/03/2024 - Elaborados a partir de 15/03/2022: 2 anos a partir da edição - salvo apontamentos específicos ao final de cada um).
4. A renovação é para o prazo de mais 2 (dois) anos (até 15/03/2026).
2.2. Análise de cenário para verificar se subsistem os motivos de fato e de direito que levaram à sua expedição.
5. A ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014, estabelece:
ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014
O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 56377.000011/2009-12, resolve expedir a presente orientação normativa a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:
I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.
II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos:
a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e
b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
Referência: Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014 LUÍS INÁCIO LUCENA ADAMS RETIFICAÇÃO Na Orientação Normativa nº 47, de 23 de maio de 2014, publicada no Diário Oficial da União nº 98, de 26 de maio de 2014, Seção 1, pág. 29, onde se lê: "Orientação Normativa nº 47, de 23 de maio de 2014 ...", leia-se: "Orientação Normativa nº 55, de 23 de maio de 2014...".
6. O PARECER REFERENCIAL n. 00004/2020/COORD/E CJU/SSEM/CGU/AGU, prorrogação da vigência de contratos de locação em que a administração pública figure como locatária, assim justificou o referencial:
Como se pode observar, a construção de uma manifestação jurídica referencial depende da comprovação de que o volume de processos possa impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos. Além disso, deve-se comprovar que a atividade jurídica que seria demandada se restringiria à mera conferência de documentos ou à enunciação-padrão de adequação jurídica da instrução ou conclusão firmada pela área técnica.
Quanto ao primeiro requisito, tem-se que o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impacta a atuação deste órgão consultivo, bem como a celeridade dos serviços administrativos, em desprestígio ao princípio da razoável duração do processo, e, ocasionalmente, à segurança jurídica. Deveras, a multiplicidade desse tipo de demanda traz impactos negativos no tempo em que os advogados poderiam se dedicar ao estudo e aprofundamento de matérias verdadeiramente complexas e relevantes, nos mais variados temas.
A presente proposta de padronização diminuirá a necessidade de análise individualizada dos processos relativos a prorrogações de vigência dos contratos de locação, prestigiando o princípio da eficiência e uniformizando a atuação do órgão jurídico neste tipo de matéria repetitiva, sem prejuízo da segurança jurídica necessária à prática do ato. Proporcionará ainda o redimensionamento da atuação consultiva para análise das demandas e consultas jurídicas mais complexas e relevantes.
Ademais, a presente manifestação referencial pode ser considerada, sob certa perspectiva, uma continuidade da política de tratamento conferida por esta e-CJU SSEM relativamente ao macrotema da desburocratização e simplificação dos procedimentos de prorrogação do prazo de vigência contratual iniciado pelo Parecer Referencial n. 00002/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU. Como visto naquela ocasião, o quantitativo de processos distribuídos acerca deste macrotema representava cerca de 1/4 de toda a movimentação da e-CJU SSEM.
Quanto ao segundo requisito, saliente-se que a dispensa de análise jurídica individualizada de processos que tenham por objeto a prorrogação do prazo de vigência de contratos de locação em que a Administração Pública figure como locatária, justifica-se em razão deste tipo de processo ser, em geral, de baixa complexidade, instruído com atos e documentos de cunho meramente administrativo e revestidos de certa singeleza, cuja conferência é de atribuição dos agentes responsáveis pela instrução do processo. De fato, em casos como tais, a atividade jurídica acaba por se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
Não se está a dizer que esses processos jamais deverão ser encaminhados ao órgão jurídico consultivo. Questões de natureza jurídica que eventualmente sobressaiam de um processo e que suscitem dúvidas específicas no gestor público quanto a forma de proceder podem e devem ser pontualmente submetidas à análise da unidade consultiva sempre que o órgão assessorado entender necessário.
Pelo exposto, considerando que, a uma, todo o contorno jurídico que envolve o processo de prorrogação do prazo de vigência desse tipo de contrato, com ou sem reajuste, já está contido no presente Parecer Referencial; a duas, a pluralidade de processos com matéria jurídica idêntica a impactar a atuação do órgão consultivo; e, por fim, a análise dos mesmos demandar mera atividade burocrática de conferência documental, resta configurado que a situação objeto de análise se amolda às diretrizes traçadas na Orientação Normativa n° 55/2014, dispensando-se a submissão individualizada e obrigatória de processos versando sobre esta matéria à análise unidade consultiva.
Por fim, registre-se que compete ao Órgão assessorado atestar que o assunto tratado no processo corresponde àquele versado na manifestação jurídica referencial, para o fim de não encaminhamento do mesmo. Decorre daí, que não se deve adotar como praxe o envio dos autos para a e-CJU deliberar se a análise individualizada se faz necessária ou não, pois o escopo da manifestação referencial é justamente eliminar esse trâmite.
7. No DESPACHO n. 00176/2023/ADV/E-CJU/SSEM/CGU/AGU, cujo NUP foi aberto para revisar a necessidade de renovação dos referenciais, consta:
Tendo em vista o parágrafo único do art. 191 supratranscrito, devem ser mantidos os seguintes pareceres referenciais atualmente adotados, que tratam de termos aditivos de contratos celebrados nos termos da antiga legislação, ou que sejam aplicáveis a tais contratos de natureza continuada, por pelo menos mais 5 anos (60 meses):
PARECER REFERENCIAL n. 00002/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU, aprovado pelo DESPACHO n. 00012/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU - prorrogação da vigência de contratos de serviços continuados SEM dedicação exclusiva de mão de obra (Lei 8.666/1993);
PARECER REFERENCIAL n. 00004/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU, prorrogação da vigência de contratos de locação em que a administração pública figure como locatária (Lei 8.666/1993);
(...)
8. Então, entende-se que os fundamentos permanecem, tanto quanto ao primeiro requisito - impacto do volume de processos na atuação do órgão consultivo, eis que o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impacta a atuação deste órgão consultivo, bem como a celeridade dos serviços administrativos, em desprestígio ao princípio da razoável duração do processo, e, ocasionalmente, à segurança jurídica. Deveras, a multiplicidade desse tipo de demanda traz impactos negativos no tempo em que os advogados poderiam se dedicar ao estudo e aprofundamento de matérias verdadeiramente complexas e relevantes, nos mais variados temas.
9. Quanto ao segundo requisito - a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos, a dispensa de análise jurídica individualizada de processos que tenham por objeto a prorrogação do prazo de vigência de contratos de locação em que a Administração Pública figure como locatária, justifica-se em razão deste tipo de processo ser, em geral, de baixa complexidade, instruído com atos e documentos de cunho meramente administrativo e revestidos de certa singeleza, cuja conferência é de atribuição dos agentes responsáveis pela instrução do processo. De fato, em casos como tais, a atividade jurídica acaba por se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
10. Entende-se, portanto, que subsistem os motivos de fato e de direito que justificaram a expedição do PARECER REFERENCIAL n. 00004/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU.
11. Por fim, nos termos do §3º do art. 6º da Portaria Normativa nº05/2022, o parecer contém novo prazo de validade, com observância da limitação prevista (2 anos), e será comunicado aos órgãos assessorado, por meio das CJUs e Consultoria Jurídica de SJC, e ao Departamento de Informações Jurídico-Estratégicas, bem como às e-CJUs.
CONCLUSÃO
12. Por todo o exposto, conclui-se pela necessidade da renovação do PARECER REFERENCIAL n. 00004/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU, prorrogação da vigência de contratos de locação em que a administração pública figure como locatária, conforme acima explicitado, por mais 2 anos (até 15/03/2026), eis que cumprida a Portaria Normativa nº05/2022 e ON/55/AGU.
13. Solicito da Coordenação Administrativa abertura de tarefa no Sapiens ao DGA/DEINF/CGU/AGU, para ciência e efeitos legais, bem como aos demais Consultores Jurídicos nos Estados e em São José dos Campos, para cientificação de seus órgãos assessorados, dando-se ampla divulgação.
14. Abertura de tarefa no Sapiens para ciência dos advogados da e-CJU/SSEM e outras e-CJUs.
Belo Horizonte, 11 de março de 2024.
JENNER CANELLA BEZERRA CARNEIRO
ADVOGADO DA UNIÃO
COORDENADOR-GERAL DA CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO VIRTUAL SSEM
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00688001305202017 e da chave de acesso 4e177f37